La fiscalización será el gran tema del proceso electoral, especialmente después del 1 de julio de 2018. Podemos citar al menos tres razones que desarrollaremos en este artículo.

La primera, y quizá la más importante, es que la reforma de 2014 agregó como causa de nulidad de las elecciones el rebase de topes de campaña cuando se cumplan simultáneamente dos condiciones: que la diferencia entre el primer lugar y el segundo sea de 5% o menos y que el rebase del tope de gasto de campaña sea mayor a 5%. Asimismo, los tiempos de fiscalización son más breves que antes, especialmente en estas elecciones, por lo que partidos y candidatos están obligados a informar en tiempo real sobre sus gastos de campaña y, por tanto, las autoridades electorales están obligadas a emitir resoluciones en muy breve tiempo. Por último, tenemos que el Instituto Nacional Electoral (INE) es la autoridad nacional en materia de fiscalización, esto quiere decir que le corresponde dictaminar tantas campañas como candidaturas a elección popular se registren tanto en elecciones federales como locales y, en este sentido, encontrar el posible uso de recursos ilícitos y rebases de topes de gastos de campaña.

Para todo esto el INE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) deberán homologar criterios en materia de fiscalización, pues los tiempos no permitirán las idas y venidas que hemos visto en otros casos. Las elecciones federales de este año son concurrentes con los comicios en 30 entidades federativas. Además de votar por la presidencia de la República, se elegirán 500 diputados federales y 128 senadurías, ocho gubernaturas y un jefe de gobierno, diputados locales e integrantes de las autoridades a nivel municipal (presidencias, alcaldías, sindicaturas, regidurías y concejales), en total más de 18 mil cargos de elección popular.

Las campañas iniciarán de forma indistinta a partir del 30 de marzo, cada una tiene un monto máximo de gasto que puede alcanzar, el cual proviene de manera predominante de financiamiento público, pero también pueden sumar financiamiento privado. El origen y el destino de los recursos es lo que el INE deberá fiscalizar a efecto de garantizar principalmente que sean lícitos y que se respeten estos topes de gasto establecidos en la ley. Ahora bien, 90% de los recursos que reciben las campañas provienen del financiamiento público —federal y local— y 10% podrá ser de carácter privado, personas físicas autorizadas por la ley. Las campañas federales deben usar recursos del financiamiento público federal y las locales financiamiento público local.


Ilustración: Fabricio Vanden Broeck

Las reglas de fiscalización están establecidas en las leyes generales en materia electoral y en los reglamentos expedidos por el INE. Éstas buscan que la autoridad electoral pueda desempeñar su función fiscalizadora de manera adecuada para que sea posible verificar el origen de los recursos que reciben las campañas y la forma en que éstos se están gastando. Sin embargo, algunas de estas reglas chocan con la realidad del desarrollo de las campañas, pues se exige que se reporte la agenda de los eventos de campaña con siete días de anticipación y los gastos tres días después de haberse realizado, incluso si el candidato está usando su propio vehículo éste se debe reportar para efecto de que sea cuantificado dentro del tope máximo de gastos.

Los gastos que se computan para cada campaña pueden realizarse directamente por el candidato o también por el partido, pues toda la propaganda genérica que durante las campañas realizan los institutos políticos o coaliciones necesariamente se debe distribuir entre todas las candidaturas postuladas, ya que se parte de que todas son beneficiadas.

Para complicar aún más las cosas las tres grandes coaliciones electorales no son totales a nivel federal, tampoco se replican de manera idéntica en las 30 entidades con elecciones concurrentes, en las que además habrá partidos políticos locales, esto supone que no se podrá utilizar una única racionalidad para dividir gastos y saber a ciencia cierta si hubo rebase en los topes de campaña. Por ejemplo, durante las campañas veremos anuncios locales y anuncios federales, esto es, un anuncio de la coalición “Por México al Frente” que incluya al candidato presidencial, Ricardo Anaya, y a la candidata a jefa de gobierno, Alejandra Barrales, su costo deberá distribuirse entre ambas campañas, la ley establece los porcentajes de gasto que deberá asumir cada campaña, a lo que le llama prorrateo.

Esto se complica más en un evento de campaña al que acudan los candidatos de las 16 delegaciones, los 33 candidatos a las diputaciones locales y los 24 que en la Ciudad de México aspiran a diputaciones federales, pues en ese caso el gasto deberá repartirse entre 75 campañas, aunque la distribución no se hace necesariamente entre partes iguales. El INE deberá en principio determinar a qué campañas beneficia, pues no es lo mismo aquellos candidatos que fueron oradores que los que subieron al templete o quienes solamente asistieron en calidad de público y, por último, deberá prorratear en función de los porcentajes legalmente establecidos.

Ahora bien, si esta misma coalición realiza un evento en el estado de Jalisco, en el que Anaya asista para apoyar al candidato del PAN a la gubernatura, ¿cómo se dividirán los gastos? Recordemos que ahí el PAN, el PRD y Movimiento Ciudadano no van juntos por la gubernatura. De acuerdo con el reglamento de fiscalización, en este caso no podrá haber prorrateo, pues las coaliciones no son equivalentes. Así la fiscalización, atada a tiempos por demás exigentes, debe seguir la lógica de caso por caso, anuncio por anuncio, evento por evento.

El prorrateo fue la discordia de la fiscalización en la elección presidencial de 2012, pues en ese entonces había una mayor discrecionalidad para determinarlo. Lo cual permitió que en el caso de la coalición encabezada por el PRI fueran las campañas de diputados las que rebasaran el tope de gastos y no la presidencial, y en el caso de la coalición encabezada por el PRD fuera la campaña presidencial la que excedió el gasto permitido. En esa elección la fiscalización se hacía ex post, es decir, terminaban las campañas, los partidos ordenaban sus cuentas, las presentaban ante el otrora IFE o la autoridad local y a lo largo de un año se revisaban los documentos y se hacían las compulsas necesarias.

Esta elección de 2018, no obstante, será la primera ocasión en que la fiscalización se haga en tiempo real y que además en caso de que se actualicen los supuestos constitucionalmente establecidos será posible declarar la nulidad de la elección presidencial si se rebasó el tope de gastos de campaña. La ley establece que una vez concluidas las campañas el INE tendrá 60 días para emitir los dictámenes de fiscalización, pero en esta elección dado que la jornada electoral será el domingo 1 de julio, la autoridad electoral únicamente tendrá hasta el 10 de agosto para resolver lo que corresponda en temas de fiscalización, pues posteriormente serán los tribunales electorales quienes deban conocer de las impugnaciones correspondientes y en su caso declarar la nulidad de las elecciones.

Esto resulta en un reto mayúsculo, pues ante la gran cantidad de campañas que se deben fiscalizar y el cortísimo periodo que el INE tiene para ello, habrá que ver si se privilegian las faltas de forma, es decir, si se cumplió en tiempo o no con las obligaciones en materia de fiscalización o si se opta por buscar violaciones de fondo como es la procedencia ilícita de recursos y el exceso en el gasto de campaña permitido. Para ello, desde 2015 el INE ha desarrollado un sistema informático que, con las elecciones de ese año, de 2016 y 2017 se ha perfeccionado; sin embargo, hay que reconocer desde ahora que el sistema más perfecto del mundo no podrá funcionar si no existe voluntad de los sujetos obligados para ser fiscalizados de manera correcta.

Las consecuencias por incumplir con las reglas de fiscalización pueden ir desde una amonestación, sanciones económicas, hasta el extremo de la anulación de la elección. La experiencia hasta ahora nos indica que la mayoría de las sanciones han sido de tipo económico y gran parte de ellas por entregar informes a destiempo. Desde 2014, en que se adicionó la causal de nulidad por rebase de topes de gastos de campaña, únicamente una elección se ha anulado por esta causal, fue la del municipio de Camarón de Tejeda en Veracruz en 2017. La pregunta, por tanto, ante este contexto, es la siguiente: ¿si usted fuese candidato tendría estímulos para entregar sus cuentas de campaña en tiempo y forma?

Los dictámenes de fiscalización que emita el INE serán susceptibles de ser impugnados ante el TEPJF y, además, por cuerda separada los partidos políticos podrán controvertir los resultados electorales, ambos surcos litigiosos es lo que puede generar que el órgano jurisdiccional declare la nulidad de una elección por rebasar el tope de gastos de campaña. Esto deberá ocurrir a más tardar el 19 de agosto para las elecciones de diputaciones y senadurías federales y el 31 del mismo mes para la presidencial, en el caso de las locales dependerá de las fechas de toma de posesión y de la legislación local.

Desde que hay alternancia la diferencia de los resultados electorales se han vuelto cada vez más estrechos en nuestro país, las distancias entre el primero y segundo lugares mayores a cinco puntos porcentuales son la excepción y no la regla. La fragmentación del voto se ha incrementado desde el año 2000 hasta la fecha y, por lo mismo, no es predecible cuál será la diferencia entre el primero y segundo lugares. Recordemos que esta causal aplica campaña por campaña y candidatura por candidatura. Por razones obvias y además entendibles, la atención estará concentrada en las elecciones presidenciales, pero esta regla aplica a todas las demás elecciones.

Desde ahora sabemos que las campañas requerirán grandes equipos de contadores y abogados que les ayuden, por un lado, a cumplir con las reglas de fiscalización y, por otro, como siempre, a esconder la mayor cantidad de gasto posible, pues es evidente que todos buscarán proteger al candidato presidencial y para ello tendrán que dispersar los gastos comunes entre las demás candidaturas, lo cual podrá implicar sacrificar lo menos con tal de ganar lo más. Como ya dijimos, las determinaciones del INE son revisables por el TEPJF quien tiene la última palabra, por lo que en atención al escaso margen de tiempo que tendrá para resolver será necesario que tanto la autoridad administrativa como la jurisdiccional homologuen criterios en materia de fiscalización.

Al final, podemos esperar que en todos los casos en los que haya una diferencia entre el primero y segundo lugares de 5% o menos, va a haber una impugnación. Después de todo, ya nos acostumbramos en este país a la inaceptabilidad de la derrota; el segundo lugar impugna sistemáticamente porque no tiene nada que perder haciéndolo. El reto de la fiscalización, desde nuestra perspectiva, será, por una parte, a pesar de la cantidad de campañas a revisar y el muy corto tiempo que se tiene para ello, encontrar violaciones de fondo, es decir, si hubo financiamiento ilícito o gasto desmedido que evidencie un rebase de topes de gasto de campaña y, por el otro lado, que el INE y el TEPJF uniformen sus criterios en estos temas.

 

María Marván Laborde
Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Arturo Espinosa Silis
Director de Strategia Electoral.