En septiembre de 2015 el ex militar Otto Pérez Molina dejó la presidencia de Guatemala, tras ser acusado de manejar una red denominada “La Línea”, dedicada al cobro de sobornos a empresarios para la evasión de impuestos en el sistema nacional de aduanas. Sin embargo, quedó sentenciado antes de abandonar la casa presidencial: la ciudadanía ya se había volcado masivamente en las plazas públicas para exigir su renuncia. La fiscalía y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), dependiente de la ONU, también jugaron un rol central. El hecho es sintomático y demuestra cómo la corrupción en América Latina puede devorarse a un presidente.

A quienes estudiamos estos temas, este y otros casos de corrupción ocurridos durante los últimos años nos han llevado a pensar en las claves para entender este fenómeno en la región. Lo que nos ocupa ahora es la percepción de que la indignación por los escándalos de corrupción se ha trasladado de los políticos a las instituciones. En Brasil, por ejemplo, el apoyo al sistema democrático ha disminuido sustantivamente en los últimos años,1 en parte debido a los escándalos de corrupción que se han producido en el país.


Ilustración: Víctor Solís

Tanto la teoría como la evidencia empírica nos demuestran que la corrupción puede conducir al desgaste del recurso más importante que posee el sistema democrático: su legitimidad. Al mismo tiempo, muchas veces se nos pasa por alto que podemos convertir la corrupción en una oportunidad para reformar y fortalecer las instituciones.

Si bien los escándalos de corrupción muchas veces actúan como el árbol que nos tapa el bosque, es importante que hagamos una reflexión profunda de los vínculos entre corrupción y democracia. Para ello es clave empezar por elaborar una cronología de esta complicada relación en el escenario latinoamericano del último medio siglo.

Algo más terrible que ser devorado por un dragón, decía el gran escritor C. K. Chesterton, es ser un dragón. La experiencia de democratización de los años ochenta en la región significó la salida de las dictaduras (“una entrada a la vida”, rezaba un spot de campaña del por entonces candidato a la presidencia de Argentina, Raúl Alfonsín). Sin embargo, los cambios de régimen no trajeron aparejados per se nuevos ciudadanos habituados a las nuevas reglas democráticas. Guillermo O’Donnell, en un ensayo tan provocador como su título (¿Y a mí, qué mierda me importa?)2 expuso las rutinas sociales autoritarias y violentas enquistadas en argentinos y brasileños hacia principios de los años ochenta. Una sociedad anárquica e individualista difícilmente podrá generar una democracia de calidad, dice el politólogo argentino, y “mandar a la mierda” o pronunciar “você sabe com quem está falando?” son expresiones que dejan entrever las conexiones entre las conductas individuales y el comportamiento político.

La vigencia de los postulados de O’Donnell sobre la calidad de la democracia es particularmente importante en este momento en el cual están resurgiendo los populismos.3 Aquellas sociedades en las que las relaciones interpersonales son altamente asimétricas, planteaban los teóricos de la democracia en los ochenta, presentan más ineficiencias a nivel gubernamental y son débiles frente a la corrupción. Como veremos más adelante, la relación contraria también tiene fundamento: la corrupción es un boomerang que genera ineficiencias en la gestión gubernamental y mina el capital social de los individuos.

Carlos Nino también abordó el vínculo de las conductas individuales y el orden social. En su obra magistral llamada Un país al margen de la ley analiza el fenómeno de la anomia “boba” como un componente del subdesarrollo argentino. Nino explica de manera simple lo que en realidad es muy complejo: la imposible convivencia virtuosa cuando en la sociedad se generaliza la corrupción, la avivada y el incumplimiento de los preceptos básicos del Estado de derecho. El importante jurista argentino pone como ejemplo lo que a su juicio es la manifestación más clara y evidente de la anomia “boba” de la sociedad argentina: el caos del tránsito, donde a diario no se respetan los semáforos, máximos de velocidad, carriles de circulación, etcétera. Aquellos que han visitado Lima, Sao Paulo y Bogotá, entre otras ciudades, saben que lo anterior no solamente aplica al caso argentino. (Por cierto, si en este momento usted se está preguntando qué tienen que ver los patrones de tránsito con la corrupción, por favor lea esto.)4

Durante la segunda mitad de la década de los ochenta los regímenes políticos, en algún sentido, dejaron de ser dragones para las personas. El desafío de la democracia fue entonces defenderla de los embates antidemocráticos de la propia sociedad, incluyendo el nuevo dragón: la tolerancia (o por lo menos pasividad) de la ciudadanía con respecto a la corrupción.

Esta defensa valió la pena, pero el saldo fue dispar. Los latinoamericanos no logramos frenar el crecimiento de una ciudadanía “de baja intensidad”, dispuesta a otorgar cheques prácticamente en blanco a presidentes que timonearan el barco frente a la tormenta. Ojo, esto no fue necesariamente un “descuido” de la sociedad civil. Como lo explica Giovanni Sartori,5 hay que tener en cuenta las condiciones que habilitan uno u otro tipo de sistema político. Según el politólogo italiano, en la mayoría de los países latinoamericanos no existen partidos políticos de base parlamentaria, que posean la disciplina suficiente y la coherencia y solidez necesarias para cumplir con el papel de apoyar a un gobierno.

En este contexto surgieron las llamadas democracias delegativas6 de los años noventa, que no fueron caracterizadas por la extinción del Estado de derecho, sino más bien por una ausencia de controles eficaces y de rendición de cuentas, lo que abrió las puertas del Estado a desbocados negocios privados.

Lo anterior no pretende asumir, en absoluto, que durante las dictaduras no haya existido corrupción o que la misma haya sido más moderada. De hecho, hay quienes abogan que la corrupción se generalizó en América Latina durante los gobiernos autoritarios, inclusive en los países que ocupan hoy en día una posición de liderazgo a nivel regional como es el caso de Chile.7 Si bien los gobiernos militares frecuentemente intentaron “justificar” los golpes de Estado para liberar a la “nación” de los corruptos, las fuertes restricciones a la libertad de prensa y la nula transparencia de los actos gubernamentales impiden tener una dimensión clara del alcance de los actos espurios de los militares.

En la lógica de la delegación hubo muy poco espacio para el poder judicial, los poderes legislativos, los organismos de control, y la auditoría ciudadana. El resultado fue una democracia incompleta, sin sus componentes elementales “liberales” (el Estado de derecho) y “republicanos” (el control inter, intrapoderes y ciudadano). No es casualidad que la corrupción se haya manifestado muy frecuentemente en la prestación de servicios básicos como la salud, la educación y la alimentación. Como sostiene Elisabeth Ungar,8 la prestación de esos servicios suele pasar por unos esquemas de contratación sometidos a redes clientelares que cooptan las instituciones y se quedan con los recursos públicos.

Es materia de interminable discusión si los ciudadanos latinoamericanos éramos conscientes o no, por aquel entonces, de que estos cheques los pagaríamos nosotros mismos y con intereses de varios dígitos. Sin embargo, como reza el refrán popular, “a barriga llena, corazón contento”.

De la abundancia a la guillotina

Lo de corazón contento no es un eufemismo. Entre 2003 y 2008 la región tuvo los más altos niveles de satisfacción con la democracia y los gobiernos tuvieron tasas de aprobación récord, según lo muestran los datos de Latinobarómetro.9 Se trató del llamado “quinquenio virtuoso”, que estuvo marcado por un incremento importante en el ingreso medio de los ciudadanos latinoamericanos.

Durante los primeros 10 años del nuevo milenio América Latina no estuvo frente un problema de ausencia de reglas o anomia, sino más bien sujeta a la camisa de fuerza que nos dejaron los noventa. El viento de cola en las economías por el boom de los precios de los commodities, en parte, nos hizo olvidar de que había que construir otras reglas como contrapartida a las que dieron lugar a los ladrones de guante blanco.

El estado de la economía es un factor que puede ayudar a explicar, en parte, por qué se han destapado numerosos casos de corrupción en los últimos años. Como demuestran Carlin, Love y Martínez-Gallardo,10 tras evaluar datos relacionados con 84 regímenes presidenciales en Latinoamérica, la aprobación de los políticos ha sido significativamente sensible a los casos de corrupción sólo cuando ha habido altos niveles de inflación o de desempleo, o ambos. Con la contracción de las economías entre los años 2014 y 2015 grandes escándalos de corrupción11 estallaron casi en cascada en las más altas esferas de gobierno de gran parte de los países latinoamericanos, sin importar la posición que ocupen en los rankings de gobernanza y transparencia mayormente utilizados.

Casi de improviso apareció la guillotina. Empresarios privados y funcionarios fueron salpicados por casos de soborno, lavado de dinero, financiamiento ilícito de campañas electorales, enriquecimiento ilícito de las familias presidenciales, malversación de fondos, evasión fiscal y corrupción en la contratación de obra pública. No sólo el menú de actos de corrupción fue muy amplio, sino que sacudió literalmente a toda la región, incluyendo a países como Chile, Brasil, Argentina, Panamá, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, México, Panamá, Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia, entre otros.

Esto en parte se dio gracias al crecimiento de las clases medias, cada vez mayor informadas, pero también es importante recordar el rol de los medios de comunicación y particularmente del periodismo de investigación, que ha jugado un papel central en el descubrimiento y señalamiento de los casos de corrupción en los que han incurrido las elites políticas de los países.

Estos escándalos, además de traspasar los planos judiciales y mediáticos, demostraron que el poder político no estaba inmune. Fue en este momento cuando volvimos a prestar atención al trabajos de Jean-Marie Guéhenno y de Susan Strange12 de principios y mediados de los noventa respectivamente, que nos advertían sobre el declive del poder del Estado debido a la erosión de la confianza del público en el liderazgo político, que a su vez tiene raíz en la corrupción. En este momento, inclusive, es cuando se comienzan a plantear los problemas asociados a la brecha entre el declive de la autoridad política y las debilidades organizativas de la sociedad civil, manifestada en fenómenos como el crimen organizado, el lavado de dinero y el terrorismo, entre otros.

Las protestas masivas convocadas por la ciudadanía, tanto en las calles como en las redes sociales, activaron la alerta y pusieron en jaque a varios gobiernos de la región. Hoy en día es difícil asegurar un futuro de alternancia normal para los gobiernos democráticos en contextos en que la corrupción obliga a renunciar, somete a enjuiciamiento político y mediático a los presidentes, o abre directamente la puerta a un golpe de Estado.

La guillotina es tan filosa que, además, se está dando el lujo de mirar para atrás, algo que había ocurrido muy escasamente en nuestra región. De manera simultánea en varios países de Latinoamérica ocho ex presidentes13 están siendo investigados por la justicia por hechos cometidos en el pasado.

La corrupción como peligro y oportunidad

Aun cuando la relación entre corrupción y democracia debe continuar analizándose con muchísima cautela, la evidencia existente es clara en demostrar que la corrupción puede afectar directamente el apoyo a los gobiernos, así como la imagen y el desempeño de las instituciones. La corrupción genera incentivos para que las instituciones públicas se llenen de funcionarios que gestionan de acuerdo a intereses privados. Y lo contrario también es cierto. Dahlstrom, Lapuente y Teorell,14 por ejemplo, han estudiado que ciertos factores burocráticos, y en particular la selección de personal por mérito, tiende a reducir la corrupción.  

Mark Warren inclusive va un poco más allá y describe a la corrupción política como una doble exclusión.15 Por un lado, dice el académico, la corrupción socava la democracia al excluir a las personas de las decisiones que las afectan y en las que esperan tener voz. Cuando los ciudadanos pierden confianza de que las decisiones políticas son tomadas por razones públicas y justificables, y que los que ocupan cargos toman en serio las opiniones y los intereses de la gente, a menudo se vuelven cínicos y esto empaña a todos los funcionarios públicos, sean o no corruptos. Además, cuando los ciudadanos desconfían de los gobiernos, también son cínicos acerca de sus propias capacidades para actuar en favor del bien público, y tienen menos confianza en que sus propios conciudadanos actúen. La corrupción generalizada provoca una pérdida en el capital social de los individuos,16 lo cual es necesario para generar y mantener democracias de calidad.

No hace falta irse a las altas esferas ni a teorías enrevesadas para entender esto: actualmente, en varios países de la región, la corrupción relacionada con la realización de trámites administrativos básicos, como por ejemplo la obtención de un documento nacional de identidad o el registro de una propiedad, erosiona a diario la posibilidad de fortalecer la democracia como sistema que sirve y cumple con los ciudadanos, generando una muerte por asfixia que puede resultar aún más dramática que un cambio de líder.

En otras palabras, al ser experimentada en la vida cotidiana, la corrupción daña las bases en que se funda la preferencia por la democracia como régimen. En este contexto vuelve a tener vigencia la oportuna advertencia de O’Donnell17 “Las democracias no sólo sufren muertes rápidas, como un terremoto. También pueden sufrir, y más insidiosamente, una muerte lenta, como una casa carcomida por las termitas”.

Hoy en día la mayoría de los ciudadanos de nuestra región sienten que tal vez ya sea muy tarde, pues la corrupción ha debilitado seriamente las posibilidades de que nuestros países salgan adelante. Casos como Lava Jato-Odebrecht y los Panama Papers, entre otros grandes escándalos con resonancia regional y global, han sido elementos clave en generar este sentimiento.

Con todo, es importante no concentrarse en el vaso medio vacío. Como se menciona en un reciente artículo publicado en nexos,18 hoy en día tenemos más herramientas que nunca para luchar contra la corrupción. Y esto no solamente se relaciona con la creciente utilización de la tecnología, sino también con el fortalecimiento de los sistemas judiciales, el empoderamiento de los ciudadanos, y la implementación de estándares internacionales para prevenir y controlar la corrupción.19 En esta línea, Roberto de Michele recientemente ha publicado un artículo sobre las cinco razones que nos permiten ser optimistas20 frente a los escándalos de corrupción actuales.

Además, la historia nos dice que no es tarde. Si prestamos atención, lo que nos muestra esta breve cronología es que América Latina redefinió varias veces la relación entre corrupción y democracia, en el marco de una misma generación. Esto es una descripción de lo que ha ocurrido a nuestra región y no conlleva una connotación negativa, precisamente por lo que Michael Johnston explica mucho mejor que cualquiera en “El resurgimiento global de la democracia”:21

Esos países [en desarrollo], a fin de cuentas, están tratando de realizar en unas cuantas décadas lo que a las democracias institucionalizadas les costó siglos, a saber, construir sistemas de orden público que encarnen un equilibrio duradero entre valores sociales e instituciones jurídicas. Los escándalos y conflictos a causa de la corrupción son una parte integral de este proceso y de hecho pueden culminar en aproximaciones hacia acuerdos nuevos y duraderos entre los valores sociales y las instituciones jurídicas. Esto no pretende minimizar los problemas de la corrupción en el mundo en desarrollo, ni indicar que esa convergencia es inevitable. Pero quizás sea necesaria una buena lucha política para establecer a martillazos normas que merezcan respeto.

Esta visión coincide con la de Sheri Berman22 quien, tras una revisión de los hitos fundamentales que explican la evolución de los sistemas democráticos en países de Europa y Norteamérica, llega la conclusión de que el común denominador han sido las turbulencias políticas e inclusive la violencia. De hecho, son muy pocos casos en los que las democracias estables se han dado de manera gradual y ordenada.     

Esta cronología apunta a dejar en claro que la relación entre corrupción y democracia no es algo reciente y que, por el contrario, está anclada en lo más profundo de nuestras sociedades. Además, da algunas razones para seguir debatiendo sobre este tema en nuestra región. Es posible que dentro de 20 años miremos para atrás y digamos que los grandes casos de corrupción que ha presenciado Latinoamérica fueron parte integral de un proceso de modernización más amplio, cuyo final puede ser que los países tomen cartas en el asunto (la “buena lucha” de la que habla Johnston). O, dicho de otro modo, una oportunidad para que seamos proactivos ante la advertencia de O’Donnell.

 

Juan Cruz Vieyra
Especialista en modernización del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Es experto en el diseño e implementación de programas de fortalecimiento institucional con foco en la gestión de información, transparencia y anticorrupción.

El autor agradece los valiosos comentarios de Carlos Santiso, Roberto de Michele, Pablo Bachelet, Paul Lagunes, Alejandro Barón y Ben Roseth. Cualquier error u omisión es responsabilidad exclusiva del autor.


1 http://bit.ly/2ydrpby

2 http://ntrda.me/2hjliIo

3 http://wapo.st/2hjFHgl

4 http://bit.ly/2yUkPGy

5 https://www.nexos.com.mx/?p=8016

6 http://bit.ly/2lqfgdk

7 https://polis.revues.org/6120

8 http://bit.ly/2iHa2cu

9 http://bit.ly/2yealSO

10 http://wapo.st/2gSwAq8

11 http://bit.ly/2ycWXP0

12 http://bit.ly/2hjKYor

13 http://bit.ly/2yWnvBk

14 http://bit.ly/2gL4LfS

15 http://bit.ly/2yU4Fun

16 http://bit.ly/2xx5F6s

17 http://bit.ly/2zeNqqV

18 https://www.nexos.com.mx/?p=31475

19 http://bit.ly/2iI37zQ

20 http://bit.ly/2yTn7pw

21 http://bit.ly/2hkHvGf

22 http://bit.ly/2gL4tpi

 

3 comentarios en “¿La corrupción es el peor enemigo de la democracia?

  1. Excelente artículo de Juan Cruz Vieyra con una repasadita del tema deja en claro la importancia de la corrupción. En México tenemos unalarga historia sobre el tema. Desde la presidencia de la república, hasta las gubernaturas, estamos viendo una rapiña desmesurada sobre los bienes nacionales y las arcas de los estados. Hasta la ASF pide moches. Por eso extamos en una situación extraordinaria, que requiere la participación de todos. México no puede continuar admmitiendo tanta ratería en el poder público. Ya basta de abusos

  2. Muy bueno el articulo que escribio Juan Cruz Vieyra.
    La corrupción se da en todos los lugares de este país y los restantes son iguales, pero yo diría que el cambio inicia desde uno mismo y no de los demás por ello debe de haber reciproco y no lo contrario, siempre hacer el bien utilizando tu ética y moral que posee cada uno y no ser como servidores públicos.

  3. Si por democracia entendiéramos el origen, uso y destino de los bienes públicos y su financiamiento para administrarlos comprenderíamos mejor la corrupción, por ende, su combate. Perseguir y sancionar conductas no basta. Revisar la terciarización es un imperativo.