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La reforma de 2007 elevó a rango constitucional la prohibición de las campañas negativas. Aunque la prohibición ya existía en el código electoral, el Congreso la entronizó directamente en la Constitución. Así, el artículo 41 estableció que “en la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”. En 2014 se reformó la redacción del artículo para hacerlo un poco menos restrictivo: “En la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas”. Aunque se eliminó “denigración” de la Constitución, la legislación secundaria de ese año mantuvo que los aspirantes están obligados a abstenerse “de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros aspirantes o precandidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas”.1

La prohibición de mensajes negativos aplica no sólo a los medios electrónicos de comunicación, sino también a los impresos. De manera sorprendente para una democracia, tanto los partidos políticos como los candidatos deben abstenerse de criticar a las instituciones o a otros partidos políticos y los candidatos deben evitar criticarlos en términos que pudieran “denigrarlos”. La determinación de qué constituye denigración o calumnia fue dejada a las autoridades electorales (INE) y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

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La estrategia coercitiva que consiste en que el Estado prohíba las campañas negativas pasa por alto el hecho de que los valores democráticos torales de la libertad y la igualdad exigen que el Estado permita a los ciudadanos desarrollar y afirmar sus propias opiniones políticas. El prohibir la libre expresión significa negar información valiosa para que los electores puedan formar su opinión. Lo que subyace a la prohibición es una actitud paternalista hacia los ciudadanos. De acuerdo con los legisladores, los votantes son fácilmente manipulados por las campañas negativas, por lo tanto deben ser protegidos por el Estado. Pero hay algo más. En México, como en otros países, los  actores políticos, los ciudadanos y observadores por igual creen que por el bien de la democracia el debate público debe ser limpiado de los señalamientos negativos que se formulan los contendientes. Ésta es una visión distorsionada de la política. El ámbito político siempre ha sido un espacio contencioso. Esta imagen de una política aséptica idealiza lo político como un espacio consensual desprovisto de actitudes hostiles. Esto, a su vez, influye en las expectativas que los actores políticos tienen en el curso de sus interacciones. También puede ser vista, de manera menos ingenua, como un pacto de colusión con fines de protección por parte de los partidos y contendientes. Se coluden para evitar el riesgo de ser exhibidos ante la ciudadanía.

Como sugiere John Geer, “las campañas no son ejercicios para sentirse bien, son reñidas batallas para hacerse del control del gobierno. Lo que está en juego es a menudo crítico y la competencia usualmente es feroz. El asunto central debería ser si los candidatos presentan la información que le será útil a los votantes durante las campañas. El tono de esa información debería ser, en el mejor de los casos, un asunto secundario”.2 El lenguaje duro, a menudo rudo, es la práctica cotidiana de la política. Como afirmaba John Stuart Mill: “la verdad… tiene que descubrirse a través del duro proceso de la lucha entre oponentes que combaten bajo banderas hostiles”.

México no es el único país donde algunas personas creen que las campañas negativas son una práctica política indeseable. Como argumentan Plasser y Plasser, en muchas partes del mundo hay una tolerancia más baja hacia las campañas negativas.3 Sin embargo, no son muchos los países que las han prohibido. A diferencia del discurso del odio, que muchas democracias liberales del mundo prohíben, las campañas negativas se permiten en la mayoría de los países.4 En tanto que la propaganda política en radio y televisión es regulada, de una manera u otra, en casi todas  las democracias, sólo Rumania, Israel, India, Francia, Nepal, Sudáfrica, Finlandia, Italia, Japón, Corea del Sur y México prohíben las campañas negativas.5

Sudáfrica aparentemente comparte muchas de las preocupaciones de los mexicanos respecto a la equidad en las elecciones. Por ello, la Independent Media Commission Act de 1993 preveía que la Comisión “puede imponerle a los concesionarios de medios de comunicación públicos, respecto a las radiodifusiones de los partidos, las condiciones que considere necesarias, teniendo en cuenta el principio fundamental de que todos los partidos políticos deben ser tratados de manera equitativa”.6

Corea del Sur prohíbe que los usuarios de internet manifiesten su apoyo en línea a los candidatos. En efecto, el artículo 93 de la Ley de Elecciones de Servidores Públicos prohíbe que “los votantes individuales distribuyan o exhiban ‘un anuncio, carta de bienvenida, póster, foto, documento, dibujo, material impreso, audio, video o similares’ durante los 180 días anteriores a la jornada electoral si apoya a, o se manifiesta en contra de, un candidato o partido político. La Comisión Nacional de Elecciones ha interpretado este artículo de manera tal que también comprende las entradas en los blogs, comentarios de usuarios  en sitios de noticias y contenido generado por el usuario en aplicaciones avanzadas en la internet”.7

En algunos de estos países las razones de las prohibiciones son obvias. En países desgarrados por diferencias étnicas o religiosas, o en lugares donde conflictos seculares han enfrentado un grupo contra otro, las campañas negativas son consideradas peligrosas. Éste es el caso de Israel, India, Nepal y Sudáfrica.8 Corea del Sur mantiene un largo conflicto con Corea del Norte. En algunos casos estas razones de prudencia pueden ser sensatas. Sin embargo, a diferencia de democracias incipientes, sólo un puñado de democracias consolidadas prohíben las campañas negativas: Japón, Francia, Finlandia e Italia. Francia, con su prohibición contra la “denigración de candidatos” parecería ser el modelo de la legislación electoral mexicana, la cual también prohíbe la denigración de los partidos y las instituciones.9

Sin embargo, las campañas negativas florecen en muchas democracias bien desarrolladas, como Dinamarca.10 Responder a la pregunta: bajo qué condiciones los candidatos alrededor del mundo utilizan las campañas negativas escapa al alcance de este ensayo.11 No obstante, es claro que las condiciones que justifican una prohibición de las campañas negativas en otras democracias incipientes parecen estar ausentes en México, que es el único país latinoamericano que las prohíbe. Como Plasser y Plasser afirman: “el marco legal de las prácticas de campaña en América Latina puede ser clasificado en lo general como moderadamente reglamentado”.

Según los mexicanos, las campañas idealmente deben conducirse de una manera muy estructurada y regulada. El objetivo es construir un ágora aséptico donde interactúen ciudadanos virtuosos. Sin embargo, la consecuencia de la prohibición de las campañas negativas es que los votantes se interesan menos y tienen menos información sobre las contiendas electorales. Como señala Geer, cuando los candidatos se atacan e impugnan las opiniones y credenciales de los oponentes, los votantes —y el proceso democrático en su conjunto— salen beneficiados. Este efecto positivo en el grado de información de los votantes y en el grado de interés puede ser medido indirectamente a través de las encuestas.12

El impacto adverso de las campañas negativas ha sido magnificado. Algunos críticos de las campañas negativas —y los legisladores que en 2007 y 2014 elevaron su prohibición a rango constitucional— sostienen que este tipo de propaganda es detrimental para la participación política. Desmoviliza a los electores. Sin embargo, por lo menos un estudio reciente demuestra que en la contenciosa elección de 2006 las campañas negativas, aunque fueron muy prominentes, no tuvieron un impacto significativo en la tasa de participación en las urnas.13

En México el deseo de preservar artificialmente la civilidad ha prevalecido en la oferta de información pública sobre los candidatos. Esta elección mina a la democracia. El TEPJF ha fallado que una crítica, aun fundamentada por la literatura académica, la ciencia o la historia debe prohibirse si su propósito explícito es desacreditar a un oponente político.14 Compárese este fallo con la decisión de la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos New York Times Co. v. Sullivan (1964), en la cual el juez Brennan afirmó: “consideramos este caso en el marco de un profundo compromiso nacional al principio de que el debate sobre asuntos públicos debe ser explícito, robusto y abierto y que éste bien puede incluir a veces vehementes, cáusticos, incisivos, molestos ataques al gobierno y los funcionarios públicos”. La lógica de este fallo es que el valor del debate libre supera el costo de cualquier posible daño a la reputación de los funcionarios públicos. No es así en México.15

La negatividad puede ser definida, como lo hace Geer, como “cualquier crítica dirigida por un candidato a otro durante una campaña”. No obstante, en México se ha acuñado un peculiar término para designar a las campañas negativas: “guerra sucia”. El término hace referencia a las acciones represivas de los gobiernos autoritarios contra los disidentes y opositores durante los años setenta. Claramente, el comparar ejecuciones ilícitas y desapariciones forzosas con spots negativos es una burda y dudosa exageración. Con todo, en el debate mexicano rara vez se han sopesado con cuidado los efectos perniciosos para la democracia de limitar la libertad de expresión durante las campañas. En efecto, como señala Przeworski, las prohibiciones a las campañas negativas usualmente favorecen a los candidatos o partidos que están en el poder y que buscan reelegirse. De ahí que no sea sorprendente que el presidente de Rusia, Vladimir Putin, las haya prohibido en ese país. En un contexto de elecciones competitivas la prohibición tiende a favorecer al candidato puntero.

La prohibición de las campañas negativas ha convertido al INE en un censor involuntario y ha sobrecargado a esa autoridad de reclamos y acusaciones de todos los partidos políticos. No sólo ha incrementado la carga de trabajo del instituto sino que por la misma naturaleza del proceso adjudicatorio ha tendido a alienar a los actores políticos. El partido que es censurado se queja de que sus derechos han sido violados por el INE. Si, en cambio, el instituto resuelve no censurar un spot entonces el partido que inicia la queja acaba alienado.

A pesar de la prohibición constitucional, en la elección presidencial de 2012 los partidos recurrieron a la publicidad negativa. Esto fue posible porque la comisión de quejas del IFE adoptó el criterio restrictivo del derecho penal para definir “calumnia”.16 La mayoría de los integrantes decidió otorgarle a la libertad de expresión un papel amplio en las campañas.17 Esta decisión provocó la molestia de todos los partidos políticos, que exigieron al IFE ejercer la censura con mayor vigor. Huelga decir que si la composición de la comisión de quejas del IFE hubiese sido distinta el grado de libertad de expresión en las campañas políticas de ese año probablemente habría sido diferente. Eso es exactamente lo que está ocurriendo en el proceso electoral de este año. A pesar de que ahora la Constitución es menos restrictiva, la comisión de quejas del actual INE es más restrictiva y menos consistente. De ahí que la disponibilidad de información útil para los votantes en las campañas sea un bien incierto en el mejor de los casos.

Algunos observadores críticos de la reforma electoral de 2007 han argumentado que la prohibición de las campañas negativas afecta no sólo a los partidos políticos, sino también a los medios de comunicación. De acuerdo al artículo 452 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (2014), los concesionarios de radio y televisión pueden incurrir en responsabilidad si alteran de cualquier forma los spots de los partidos. Constituyen infracciones a la ley “la manipulación o superposición de la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original o para calumniar a las personas”. Desde 2009 ha habido numerosos casos de censura en procesos electorales. Como señala Serra, estas acciones disminuyen la calidad y la diversidad de los mensajes políticos.18 Los ciudadanos salen perdiendo porque se les priva de información valiosa que podría ayudarles a decidir su voto. La satanización de las campañas negativas parecería indicar que la política electoral en México es un asunto particularmente desagradable. Sin embargo, no hay ningún estudio comparativo que lo demuestre. No es la política mexicana, sino la vara con la que se mide, la que es anómala.

 

José Antonio Aguilar Rivera
Investigador del CIDE. Autor de La geometría y el mito. Un ensayo sobre la libertad y el liberalismo en México, 1821-1970 y Cartas mexicanas de Alexis de Tocqueville, entre otros títulos.


1 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (2014), art. 380, inciso f.

2 John Geer, In Defense of Negativity: Attack Ads in Presidential Campaigns, University of Chicago Press, Chicago, 2006, p. 3.

3 Fritz Plasser y Gunda Plasser, Global Political Campaigning. A Worldwide Analysis of Campaigns Professionals and Their Practices, Praeger, Westport, CT, 2002.

4 Por ejemplo, Canadá, Australia y los Países Bajos prohíben el lenguaje del odio. Corey Brettshneider, When the State Speaks, What Should it Say?, Princeton University Press, Princeton, 2012, p. 2.

5 No existe una lista exhaustiva de los países que prohíben las campañas negativas, pero esta es una buena aproximación. Véase Plasser y Plasser y Lynda Lee Kaid y Christina Holtz- Bacha, eds., The SAGE Handbook of Political Advertising, SAGE, Thousand Oaks,CA, 2006.

6 Véase: South Africa Independent Media Commission Act (1993). http://www.saflii.org/za/legis/num_act/imca1993266.txt

7 Freedom House, “South Korea”, Freedom on the Net 2011. http://www.freedomhouse.org/sites/default/files/inline_images/South%20Korea_FOTN2011.pdf

8 En Israel todas las transmisiones políticas deben ser revisadas y aprobadas por el Comité Central Electoral antes de que sean difundidas y existen límites formales al contenido. Sobre Israel véase Christina Holtz-Bacha y Lynda Lee Kaid, “Political Advertising in International Comparison”, en Lee y Holtz-Bacha, SAGE Handbook, p. 12. En la India la Comisión Electoral debe determinar si los spots son difundidos o no. Un fallo judicial de 2004 sostuvo la Cable Television Network Act de 1995 que proveía en la Sección 19 que “un oficial autorizado, en aras del interés público, puede ordenar prohibir a cualquier operador de cable transmitir o retransmitir cualquier anuncio que no esté en conformidad con el código prescrito y el código de propaganda y que sea probable que promueva animadversión por motivos religiosos, raciales, lingüísticos, de casta o comunidad, o por cualquier otro motivo, y que promueva desarmonía o sentimientos de enemistad, odio, o mala voluntad entre diferentes religiones, grupos o castas raciales, lingüísticos o regionales o que sea probable que perturbe la tranquilidad pública”. www.tobaccocontrollaws.org/files/live/India/India%20-%20CTNA.pdf. Sobre Rumanía, véase Plasser y Plasser, Global Political Campaigning, p. 150.

9 En Francia la propaganda en medios masivos está severamente reglamentada. Como señalan Kaid y Gagnère: “las transmisiones no pueden ser grabadas en edificios públicos,
no pueden hacer uso de los emblemas nacional o europeo y no pueden utilizar la música del himno nacional francés. Una restricción adicional es la prohibición “a denigrar a otros candidatos o a su representante”. Lynda Lee Kaid y Nathalie Gagnère, “Elections Broadcasts in France”, en Lee y Holtz-Bacha, SAGE Handbook, p. 85.

10 Para una comparación entre las campañas negativas en Estados Unidos y Dinamarca, véase Christian Elmelund-Praestekaer, “Beyond American Negativity: Toward a General Understanding of the Determinants of Negative Campaigning”, European Political Science Review, vol. 2, núm.1, 2010, pp. 137-56.

11 Para una respuesta reciente a esta pregunta, véase Scott Desposato, “Going Negative in Comparative Perspective: Standings and Strategy in SMD Elections with an Empirical Application to Latin America”, manuscrito sin publicar, University of California San Diego, septiembre, 2012.

12 Por ejemplo, los mensajes negativos son recordados por cierto tiempo y son también evaluados críticamente por los votantes. Una encuesta de Parametría halló que los spots en contra de Andrés Manuel López Obrador durante la campaña de 2006 fueron recordados por un mayor número de votantes en 2012 (62%). Sin embargo, sólo un tercio (33%) de ellos consideraba que esa propaganda era fidedigna. Parametría, “Carta Paramétrica. Las campañas electorales”, http://www.parametria.com.mx/DetalleEstudio.php?E=4414

13 Víctor A. Hernández Huerta, “Negative Advertisement and Voter Turnout in the 2006 Presidential Election in Mexico”, manuscrito sin publicar, Universidad de Notre Dame, 2013. Esto no quiere decir que las campañas negativas no tuvieran ningún impacto. Su efecto, es posible especular, estuvo mediado por las identidades partidistas. Véase Ana Yely Pérez Dámazo, “Campañas negativas, identidad partidista y sofisticación política en la elección presidencial de México en 2006”, tesis doctoral, FLACSO México, 2009. En general, serían necesarias más investigaciones empíricas para probar que las campañas negativas tienen un efecto negativo en la democracia. No se ha legislado a partir de conocimiento riguroso, sino a partir de impresiones y presiones políticas.

14 Véase el fallo del TEPJF: SUP-RAP-81/2009 y acumulado, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 6 de mayo, 2009.

15 El récord de la Suprema Corte de Justicia de
la nación en lo que hace a la defensa de la libertad de expresión es mixto, en el mejor de los casos. En algunos casos ha afirmado este derecho, mientras que en otros abiertamente lo ha coartado. Por ejemplo, la Corte ha declarado como ilícito el uso de ciertas palabras, como “maricón” y ha sostenido condenas a poetas por escribir poemas que “insultan” a los símbolos patrios, como la bandera. Sin em- bargo, también ha fallado que una publicación periódica en su disputa con un diario no tiene derecho a la protección del “honor”.

16 Entrevista al consejero Benito Nacif Hernández, 23 de septiembre, 2012.

17 Los miembros ex officio de la comisión de quejas del IFE en 2012 fueron los consejeros Benito Nacif, Alfredo Figueroa y Sergio García Ramírez. Tanto Nacif como Figueroa a menudo votaron en el sentido de permitir el mayor grado de libertad de expresión posible de acuerdo a los límites legales. Para fundamentar sus decisiones se basaron en ciertos fallos de la Suprema Corte de Justicia que afirman la libertad de expresión, como La Jornada v. Letras Libres (2011). Sin embargo, es necesario recordar que las decisiones del IFE no son finales y pueden ser apeladas ante el TEPJF. El récord del tribunal en materia de protección de la libertad de expresión no es halagüeño. En 2009 falló a favor de la censura, incluso en medios impresos (Sopa de Letras), SUP-RAP 81/2009. Véase Óscar Pérez de la Fuente, “Libertad de expresión, campañas electorales y denigración política”, en Luis Efrén Ríos Vega, ed., Tópicos electorales. Un diálogo judicial entre América y Europa, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales/Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2011, pp. 51-95.

18 Gilles Serra, “La reforma electoral en México: ¿un retroceso democrático?”, en Yanina Welp y Laurence Whitehead, comps., Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina, FLACSO/Oxford, Centre for Research on Direct Democracy, México, 2011, pp. 83-87.