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La informalidad tiene muchas caras. Lo que entendemos por ese término depende de cómo lo definamos. Para el INEGI, encargado de medir la situación laboral en el país, el trabajar sin la protección de la seguridad social, aun cuando se labore para una unidad económica registrada, es un criterio de inclusión. Esta conceptualización permite tomar en cuenta a personas que trabajan para el gobierno bajo el régimen de prestación de servicios profesionales (por honorarios).

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, su reglamento y un acuerdo, regulan en qué casos es válida esta modalidad de contratación. Por lo tanto, si el trabajo que realiza un prestador de servicios por honorarios entra en los supuestos de esta legislación, se estaría hablando de informalidad justificada. Puesto que todos los actos de gobierno deben estar fundados y motivados, se esperaría que quienes prestan servicios de esta naturaleza lo hagan dentro del marco de la ley. En la práctica no siempre sucede. Es decir, la informalidad dentro del gobierno no siempre es justificada. Por otro lado, como se verá más adelante, las propias normas imponen condiciones bajo las cuales esto es permitido, que son poco claras y que invitan a dudar sobre por qué las eligieron.

Para que podamos hablar de informalidad justificada, al contratar a un prestador de servicios por honorarios se deben tomar dos criterios: para ciertos casos, el del artículo 103 del Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Planeación, Organización y Administración de los Recursos Humanos (ADMPOARH) y, en todos los casos, el del artículo 131 del Reglamento de la Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Antes de entrar en materia, valga una aclaración: al prestador de servicios por honorarios no se le debe exigir que registre su asistencia, que realice los trabajos objeto del contrato en un área determinada de sus instalaciones, que se sujete a un horario, que atienda órdenes giradas por escrito, que se ostente como personal de la institución, ni que se sujete a la dirección o subordinación jerárquica de un servidor público.1 Hace sentido. Si se le exigieran estos requisitos, sería un funcionario público normal, no un externo. Hacerlas implicaría situarlos en el mismo nivel de actividades que a aquéllos y, por lo tanto, lo lógico es que recibieran las mismas prestaciones. En estas “libertades” consiste el espíritu del freelance. Gracias a ellas, una vez terminado el encargo, es libre de ir a hacerlo a otro sitio, como hacen los proveedores en las empresas.2

Como demuestran las solicitudes de información pedidas a diversas dependencias gubernamentales, los prestadores de servicios por honorarios suelen llevar a cabo trabajos iguales a los de quienes tienen plaza y cuentan con prestaciones laborales, sin que exista una justificación en términos del citado artículo del Reglamento.

Si bien en algunos casos resulta necesario permitir la contratación de estos servicios debido a la naturaleza de la función (para la prevención y atención de desastres naturales o circunstancias que impliquen riesgos sanitarios, por ejemplo), en otros no tienen razón de ser. ¿Qué dice la ley al respecto?

Para empezar, señala que se puede dar en casos en los que no exista un equivalente en las plazas. Por ejemplo, en cuestiones de asesoría, consultoría, estudios e investigaciones. También cuando las labores sean equivalentes a las que desempeña el personal con plaza, siempre y cuando se presente alguna de las siguientes condiciones: a) para atender temporalmente el incremento en la demanda de servicios públicos en las funciones programáticas de desarrollo social y de regulación y supervisión en el ámbito financiero; b) para la realización de funciones y actividades con impacto general en la administración pública federal; c) para programas y proyectos asociados a la obtención de mayores ingresos; d) para la supervisión y operación de los programas sujetos a reglas de operación; e) para programas o proyectos financiados con donativos provenientes del exterior o con crédito externo; f) para la ejecución de programas relacionados con la recaudación y los servicios aduaneros; g) para la prevención y atención de desastres naturales o circunstancias que impliquen riesgos sanitarios; h) para los programas o proyectos relacionados con el equilibrio ecológico, protección al ambiente, y conservación de áreas naturales protegidas; i) cuando involucren desarrollos tecnológicos o de modernización que eleven la eficiencia del gasto; j) por actividades y funciones que se realizan por obra o producto determinado cuando no sea posible atenderlos directamente con plaza presupuestaria; k) aquellos que se deriven de la aplicación de las leyes, reglamentos y los decretos del Ejecutivo Federal, previa autorización de la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Tómese el caso de los choferes que se encargan de trasladar funcionarios a la oficina de un secretario. ¿En cuál de los supuestos encaja? El Reglamento claramente señala que cuando no hay plazas disponibles se pueden contratar prestadores de servicios por honorarios solamente si se cumple con alguno de los criterios mencionados en el párrafo anterior. Ninguna de las 11 opciones parece ser la adecuada. ¿O, acaso, el inciso jota es un artículo coladera3 y prácticamente cualquier actividad entra en ese supuesto? De ser así, todos los freelance del gobierno estarían contratados justificadamente y el gobierno podría escudarse en ese criterio tan amplio. Aun así, hay que recordar que el hecho de que esté en la ley no lo hace correcto ni justo. También podría aducirse que el supuesto adecuado es el i: se “moderniza” a la burocracia (esto es, se dejan de ofrecer prestaciones básicas y estabilidad laboral) para hacer más eficiente el gasto (ahorrar dinero).

En este caso, el mencionado espíritu del freelance se desdibuja. Es como si el chofer tuviera un empleo normal, con horario de oficina, lugar de trabajo y demás. ¿Por qué no hay plazas para ellos? Esta clase de servicios elementales debe contemplarse en las partidas de cada año. Si no hay dinero para las prestaciones básicas, ¿no se debería, cuando menos, contemplar la posibilidad de que quien esté interesado en una audiencia con el secretario asista por su cuenta? ¿Es válido ofrecer un trabajo de esas características, sin prestaciones? ¿Mejor eso que nada? Visto desde otra óptica: ¿vale más la comodidad de un funcionario que la protección de la salud del chofer y la posibilidad de obtener una vivienda?

El ADMPOARH señala que es responsabilidad de las instituciones reducir al mínimo indispensable los contratos de prestación de servicios por honorarios. ¿De verdad se cumple con esto cuando se cargan al presupuesto servicios de dudosa relevancia que, además, no cumplen con los requisitos del reglamento?

Algunos de los incisos que enlistan los casos en los que se pueden contratar freelance generan dudas. El h parece hacer referencia a todos los programas de la Semarnat. ¿Cuál es la lógica de esto? ¿Por qué contratar por honorarios en los programas relacionados con la ecología? ¿Acaso las prestaciones laborales, la estabilidad en el puesto, el potencial de crecimiento y un buen salario, no desincentivan, en alguna medida, la corrupción? Además, la posibilidad de ser despedido en cualquier momento genera falta de certeza jurídica y alienta la rotación continua de personal, lo cual dificulta la profesionalización.

Si bien en la práctica hay muy pocos prestadores de servicios por honorarios en la Semarnat (13 freelance, de un total de cuatro mil 388 empleados), la puerta está abierta para que suceda con mayor frecuencia.

En el caso de la Sedesol, que cuenta con siete mil 667 empleados, tres mil 943 prestan servicios por honorarios. Se trata de más de la mitad de quienes trabajan ahí. Al preguntar a la dependencia sobre el fundamento legal de esto, citaron un reglamento y un manual administrativo4 que no sirven para fundar ni motivar estos hechos, sino que se limitan a describir cómo se dará el proceso de contratación. La opacidad en la contratación dificulta el diálogo y la crítica, fundamental en un régimen democrático. ¿Se trata de empleados de programas sujetos a reglas de operación? En muchos casos el listado que proporcionaron no es lo suficientemente claro como para saberlo con seguridad. En otros, las labores no tienen que ver este tipo de programas. Por otro lado, ¿cuál es la justificación para que este tipo de programas puedan ser operados por personas “externas” al gobierno? Si es para evitar el clientelismo, cada año electoral queda en evidencia que no funciona.

En las secretarías de Trabajo y Economía personas que realizan labores burocráticas básicas (archivar, supervisar la logística de reuniones y eventos, contestar oficios, actualizar agendas, dictaminar contratos, realizar auditorías, contestar demandas y recursos de revisión, llevar inventarios) que no parecen encuadrar con los criterios del reglamento, laboran bajo el esquema de prestación de servicios por honorarios.

En la Segob, 553 de sus 13 mil 197 trabajadores están por honorarios. Si bien no representan un porcentaje significativo del total, no se sabe si cumplen con los supuestos de ley, debido a que la Secretaría no cuenta con un listado de quiénes hacen qué (como sí tienen otras secretarías). La información se maneja a nivel direcciones, coordinaciones y oficinas, pero no hay un control general, a pesar de que el ADMPOARH señala que las oficialías mayores deben contar con esta información y actualizarla en el portal de la Secretaría de la Función Pública.5

Sumado al hecho de no tener prestaciones laborales, estos trabajadores pueden ser sujetos a responsabilidad administrativa, además de las penales y civiles que se actualizaran. Asumen todo el riesgo sin obtener los beneficios del trabajador normal.

No se trata de que el gobierno cierre la posibilidad de emplear a prestadores de servicios por honorarios, ya que en ocasiones es necesario. Se trata, más bien, de que subsane las lagunas y establezca criterios claros sobre en qué casos se puede contratar este tipo de servicios porque, al no hacerlo, envía mensajes contradictorios y permite abusos hacia el trabajador.

La falta de claridad de las normas hace difícil diferenciar entre informalidad justificada e injustificada. Si un gobierno planea combatir la segunda para afuera, debería empezar por hacer una crítica para adentro. Es lo mínimo que sus prestadores de servicios y los ciudadanos merecemos.

 

Ana Farías

Politóloga.

 

1 Estos rubros aparecen en el art. 103 del Acuerdo.
2 Cuando se contrata por honorarios para hacer
un trabajo igual al de alguien con plaza, eviden- temente estos criterios no aplican. Precisamente por eso sólo debe suceder bajo ciertas condiciones.
3 Con esto me refiero a un artículo en el cual cabe todo tipo de interpretación, debido a lo vago que es.
4 Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social y Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Recursos Humanos.
5 http://www.usp.funcionpublica.gob.mx. Cabe señalar que la última actualización es para el ejercicio fiscal de 2012, aunque el Acuerdo pide que se haga trimestralmente en cada año fiscal. Por otro lado, en un recurso de revisión sobre esta información se estimó que la dependencia no tiene la obligación de sis- tematizar información ad hoc para responder a mi solicitud, a pesar de que el mencionado Acuerdo (arts. 114 y 115) establece la obliga- toriedad de contar con estos datos.

 

8 comentarios en “El doble rasero de la informalidad

  1. Los «Contratos por prestaciones de servicios» es una modalidad reglada de cubrir necesidades de brindar servicios determinados en áreas de empresas sean estas estatales o privadas. Pero que bien que le vienen a los malos empresarios o funcionarios del gobierno politiqueroso para cubrir compromisos políticos o para tomar personal más allá del tiempo establecido o tareas fijadas en los códigos y no tenerlos registrados debidamente como la ley manda, es decir con aportes previsionales, sociales, pagos de haberes u “honorarios” disfrazados, es decir como vulgarmente se dice en mi país argentina “en negro”.
    Buen artículo publicado sobre este tema de la Dra. Ana Farías. Felicitaciones.

  2. Éste es un artículo claro, que señala lo turbio que no suele decirse.
    Felicidades por el desarrollo y la investigación.

  3. Las letras chiquitas que nadie entiende o le pone atención, más sin embargo, la contratación por honorarios en la medicina es lo de hoy y así mismo firmas tu renuncia, contrato por un termino determinado y libremente firmar nuevamente o si no puedes darte por despedido ya que en un inicio firmaste tu renuncia y no hacer antigüedad sin los beneficios que en teoría la ley dice otorgarte. Felicidades por su exposición Dra. Ana. Abordar el área médica en el sector salud con motivo de la iniciativa de unificación de los servicios de salud que tendrá como base la contratación por honorarios, podría ser una buena opción para quienes estamos inmersa en ella.

    • Felicitaciones para el articulo de la Dra. Ana pues trata uno de los problemas importantes para los trabajadores. ya que la oferta de trabajo es escasa el trabajador acepta todas las condiciones del patron o de la empresa que lo contrata. en este caso el estado deberia ser mas claro en sus leyes para la proteccion del trabajador

      • Apoyo el comentario de Fausto Carlos que menciona que la contratación en medicina, más específicamente en el Seguro Popular (tanto enfermeros, médicos, personal administrativo, etc) estamos en un régimen totalmente fuera de la ley. El Seguro Popular junto con Servicios de Salud del estado nos hacen firmar contratos temporales que te avalan sólo por 6 meses (en el mejor de los casos, en ocasiones hasta por dos), dentro de estos contratos no tenemos las prestaciones mínimas de Ley, no tenemos seguridad social (no estamos dentro del régimen del IMSS, ni tampoco del ISSSTE). Nos dan opción de afiliarnos al Seguro Popular, pero esa opción la tenemos aunque no trabajemos allí y no contemos con seguridad social; ya quisiera ver una empresa privada que hiciera eso y la detectarán como saldrían sus multas y sus problemas. Por ende, no tenemos INFONAVIT, ni FOVISSSTE y en este caso nada similar. No contamos con ningún régimen de jubilaciones, ni Afore. No generamos antigüedad.
        Caemos perfectamente en la descripción de informalidad, pero no trabajamos por honorarios, que que no siquiera damos recibos y tenemos horario fijo, checamos tarjeta, etc; nos encargamos de la salud de la población más descubierta y el gobierno a nosotros no nos cubre con las prestaciones laborales mínimas. La única prestación con la que sí contamos es la esperanza, la esperanza que algún día nos ofrezcan la regularización y las prestaciones que ya deberíamos de tener; cada cierto tiempo se escuchan rumores que ya nos van a regularizar, regularización que en casi 3 años que llevo laborando de esta forma nunca ha llegado.
        Además de que (aunque este fuera de tema) tenemos exceso de trabajo, que no les sorprenda los nacimientos afuera de los Hospitales Públicos en Oaxaca y en todo el país.
        Suena fuerte la Reforma en Salud, no sabemos con certeza que cambios van a aplicar para nosotros pero esperamos sean justos y favorables para la ciudadanía.
        Agrego que es enriquecedor el artículo y me agradaría bastante que se hiciera una investigación de las formas que se labora en el Seguro Popular.

  4. Excelente artículo. Yo trabaje bajo el régimen de honorarios en puestos del organigrama, sin prestaciones, en diferentes dependencias federales. Pensé que con la nueva Ley Laboral se iba a modificar esto, pero veo que seguimos en las mismas. Si así van a estar las otras reformas, estamos lucidos.

  5. Los contratos por prestación de servicios en el sector público (honorarios), ya sea del Gobierno Federal o del Distrio Federal, es la forma en que el estado elude su obligación patronal, año con año pasa a acuerdo para que les sea «autorizado» el presupuesto para continuar con sus labores, que pueden ser desde trabajadores operativos de mantenimiento, choferes o administrativos hasta personal especializado, la figura solo sirve para evitar asignar «plaza presupuestal» al personal en la que tecnicamente serian sujetos de todos los derechos… y los tribunales de conciliación y arbitraje y las Secretarias de Trabajo, pues bien gracias, vivimos en el pais de la simulación.