No es fácil descifrar al gobierno de Enrique Peña Nieto. Por un lado parece que abraza la ortodoxia en materia económica al impulsar una agenda de reformas que buscan promover la competencia, la productividad y el crecimiento. Por el otro, sin embargo, propone políticas que pueden romper con esa ortodoxia. Lo más palpable y reciente es el cambio en materia de endeudamiento propuesto en el paquete hacendario, aprobado apenas hace unos días. Solicitó y se le concedió un monto de endeudamiento importante bajo la promesa de retornar al equilibrio luego de unos años, de acuerdo a la regla de balance estructural incluida y aprobada en el paquete. En este primer año de gobierno el presidente manda señales contradictorias y por eso resulta difícil ubicarlo como un reformador convencido.
En materia de política social el presidente imprimió su propio sello. Desde el discurso inaugural anunció que su meta en materia de combate a la pobreza se enfocaría en erradicar el hambre entre los mexicanos que todavía la padecen y que emprendería una estrategia nacional de atención a dicho flagelo. Hizo a un lado uno de los programas sociales más robustos del gobierno federal: Oportunidades, para darle centralidad al propio. Al igual que en lo económico, en lo social también surge la pregunta de si Peña Nieto abandonará la ortodoxia, entendida ésta como un consenso en torno a instrumentos e instituciones que permitan certidumbre en la política pública, su institucionalización y, sobre todo, un manejo no politizado, o mejor dicho, no tan politizado del mismo. ¿Representa la Cruzada un riesgo de esa naturaleza?
La Cruzada contra el Hambre es un programa difícil de entender y muy complejo en su operación. En realidad no es un programa sino una estrategia. Persigue cinco objetivos: 1) acabar con el hambre en población con pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación; 2) eliminar la desnutrición infantil aguda; 3) aumentar la producción e ingresos de los campesinos; 4) minimizar pérdidas postcosecha; 5) promover la participación comunitaria. Para lograrlo propone un esquema de operación que parte del municipio, al que deben concurrir distintos programas para atender las necesidades identificadas, en el marco de los objetivos descritos. La Cruzada no es dueña de los programas, sólo los coordina. La propia comunidad, a través de comités, identifica las necesidades que deben ser atendidas. Una comisión intersecretarial coordina las distintas instancias involucradas para la operación en el terreno.
Para entender la Cruzada hay que seguirla por pasos. En su página de internet se ofrece un mapa estructurado con base en cada uno de sus cinco objetivos. En la navegación a través de dicho mapa se cuentan 70 programas asociados a la Cruzada y 16 secretarías y otras dependencias más involucradas. La sola descripción del programa sugiere el tamaño del reto para hacerlo exitoso. Transgrede la primera recomendación que los expertos en políticas públicas ofrecen a los hacedores de las mismas: el éxito está ligado a su simplicidad.
La Cruzada arrancó su operación en 400 municipios seleccionados en el país. No hay una explicación cabal de por qué esa cifra, pero podemos suponer que responde a una inevitable restricción de recursos humanos y materiales. La metodología y ficha técnica para la selección de los municipios está hoy disponible en la página de internet, pero tardó más de cuatro meses en hacerse pública después de emitido el decreto en el que éste se creó. Ese retraso despertó la curiosidad de analistas que pronto formularon hipótesis respecto a los vínculos de dicha selección con localidades próximas a atravesar por un proceso de elecciones. Los resultados no fueron concluyentes. Una vez publicada la metodología, algunos de estos estudios se replicaron sin encontrar evidencia suficiente para sostener que tal selección tuviera tintes electorales.1
Los municipios que se eligieron en esta primera ronda tienen dos características principales: 1) alto porcentaje de población en pobreza extrema y alto porcentaje de población con carencia alimentaria; y 2) alto número de personas en pobreza extrema y alto número de personas con carencia alimentaria. Al incluir la variable del número absoluto de personas en esta condición se abrió la puerta a municipios urbanos, recomendación que Coneval había expresado con anterioridad no sin reconocer la dificultad de identificar a la población objetivo en estas zonas.
Si bien el programa esquiva los señalamientos de manipulación electoral en esta primera etapa, no acaba de resolver otros vinculados a su diseño que pueden ser determinantes en su desempeño. En el primer ejercicio de evaluación que el Coneval realiza al programa, concentrado en su diseño, se identifican aciertos pero también deficiencias.2 Presento algunos de ellos en un listado que de ninguna manera pretende ser exhaustivo. El informe de Coneval es mucho más completo y extenso de lo que aquí se expone. Se seleccionan algunas observaciones, que se citan textualmente, y se estructuran y subrayan bajo la absoluta responsabilidad de la autora.
1. El programa arranca antes de que estuviera listo para hacerlo. “Se aprecia que por el hecho de que la Cruzada se instrumentara en un plazo reducido, tuvo repercusiones en el adecuado diagnóstico y diseño de la misma”.
2. Al programa le falta afinar un marco conceptual. “Si bien se tienen versiones avanzadas, se identificó la necesidad de contar con un documento conceptual final, en el que se integren y clarifiquen las diferentes definiciones y proporcionen aspectos clave como el marco conceptual de la Cruzada, la identificación de las causas y los efectos, el diagnóstico de la situación de estos elementos en el caso de México y la caracterización de la población que presenta el problema”.
3. El programa tiene un marco lógico todavía impreciso. “Mediante la información analizada, se constató la necesidad de: (1) homogeneizar el planteamiento de los elementos del marco lógico —Fin, Propósito, Componentes y Actividades— con las definiciones y conceptos de los diversos documentos; (2) exponer claramente si el Propósito será ajustado a partir de la medición de pobreza del Coneval cada dos años; y (3) a partir de las premisas que dieron origen a la Cruzada, explicar con más claridad la elección de la población objetivo”.
4. El programa necesita plantear mejor sus metas. “No es claro el mecanismo y criterios seguidos para el establecimiento de las metas intermedias (a 2015) y, en el caso de las metas sexenales, parecieran muy amplias porque se propone, en varios casos, la erradicación de la carencia social”.
5. El programa debe explicar la selección de algunos de los 400 municipios. “384 de los 400 municipios fueron elegidos siguiendo los criterios precisos que la Sedesol marcó. Sobre los 16 municipios restantes, en los cuales si bien hay población en pobreza extrema y con carencia de alimentación, hará falta tener información más precisa para comprender su priorización”.
6. El programa enfrenta el reto de atender pobreza urbana. “Existe gran dificultad para llevar a cabo una focalización adecuada, para encontrar a la población objetivo en las ciudades y para identificar las acciones que se generarán para reducir la pobreza extrema y la carencia por acceso a la alimentación en estas zonas. De hecho, el país cuenta con un vacío de información sobre cómo atender a la población en pobreza en las zonas urbanas”.
7. El programa enfrenta el enorme reto de la coordinación entre pares. “El liderazgo de coordinación entre pares no ha sido fácil en ninguna estrategia territorial. Se necesita que todas las dependencias, secretarías y órdenes de gobierno asuman con claridad que este esfuerzo es una prioridad nacional. La presencia permanente y durante todo el sexenio de la Presidencia de la República será fundamental para el éxito de la Cruzada”.
8. El programa no retoma lecciones de programas que fueron su referente. “En materia de diseño, si bien se analizaron experiencias internacionales similares, como es el caso de la estrategia Hambre Cero en Brasil, no siempre se consideraron todos los elementos, de acuerdo a los documentos analizados. El diagnóstico no retomó los problemas que Brasil enfrentó en dicha estrategia. Por ejemplo, ahora Brasil tiene una estrategia distinta, Brasil Sin Miseria, ante la problemática que enfrentó Hambre Cero”.
9. Existen áreas de oportunidad en la transparencia del programa. “El esfuerzo realizado por la Sedesol en la generación de información relevante para la Cruzada y que deriva en análisis detallados sobre los mecanismos de diseño, implementación y coordinación, pareciera menor de lo que en realidad es, debido a que un número importante de documentos no son públicos”.
¿Se abandona la ortodoxia?
El presidente Enrique Peña tenía la opción de recurrir al programa Oportunidades, como lo hicieron los tres gobiernos que le precedieron, y montar sobre él su nueva prioridad de gobierno. Optó por incursionar en otro modelo y sus motivaciones pueden ser diversas. La Cruzada tiene todavía un enorme reto por delante en materia de diseño y sobre todo de instrumentación. Se eligió la ruta más complicada para llegar a un destino al que se hubiera podido arribar haciendo ajustes a la cartera de políticas existentes. Oportunidades pudo haberse ajustado para incluir el sin hambre entre sus objetivos.
A la Cruzada se le puede señalar por un diseño incompleto y lo imbricado de su operación. Se le pude cuestionar sobre los criterios de selección de municipios beneficiarios que acaban teniendo un sesgo hacia lo urbano y a partir de ello una renta electoral potencial. También se puede señalar el riesgo de que los comités comunitarios en cada municipio se conviertan en intermediarios en una relación de corte clientelar y control político, pero es un hecho que el programa será evaluado y en ese momento rendirá cuentas sobre sus resultados.
Oportunidades, y su continuidad a lo largo de tres administraciones, construyó una ortodoxia, un diseño de política pública que cumplía con los estándares de las mejores prácticas internacionales. ¿Abandonará el presidente Peña la ortodoxia? Difícilmente, si los mecanismos de rendición de cuentas actúan e incluso se fortalecen. La evaluación es clave, apoyar a quien la realiza es fundamental.
Cuando hace ya varios lustros se planteó la necesidad de institucionalizar la política social, luego de que el Programa Nacional de Solidaridad, creado por el entonces presidente Carlos Salinas, se había convertido en la bolsa más grande de recursos para proyectos sociales a disposición de un gobierno, se establecieron mecanismos que evitaran los excesos y redujeran tentaciones del uso de recursos para fines ulteriores al abatimiento de la pobreza y los rezagos. Hoy esos mecanismos deben operar. n
Edna Jaime. Politóloga y directora de México Evalúa.
1 Oliver Azuara: Cruzada Nacional contra el ¿Hambre? y Comentarios al post: Cruzada Nacional contra el ¿Hambre? Se pueden consultar en mexicoevalua.blogspot.mx. Javier Márquez: ¿Cuántos municipios en la Cruzada contra el Hambre no son los de mayor pobreza? Y ¿Qué explica (y qué no) la selección de los municipios en la Cruzada contra el Hambre? Disponibles en Javier-Marquez.com. Irvin Rojas: Con hambre de explicaciones. Disponible en Paradigma.tk. José Merino: La cruzada por encontrar explicaciones. Se puede consultar en animalpolitico.com. Alex Ruiz Euler: Los 400 municipios de la “Cruzada Nacional contra el Hambre”. Disponible en politicasocialmx.blog.mx
2http://web.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/diagnostico_dise%c3%b1o_CNCH_primer_informe.aspx
