Al presentar el paquete económico para 2014, el gobierno federal solicitó incurrir en un déficit público con el objetivo de aplicar una política contracíclica ante la desaceleración de la economía mexicana. Después de más de 10 años el gobierno federal solicitaba un déficit en las finanzas públicas. La medida provocó alarmas en la opinión pública. El temor no es menor. El gobierno mexicano tiene serios antecedentes con el uso de la deuda y el gasto. En gran medida las crisis económicas de 1977, 1984 y 1994 se debieron a la irresponsabilidad y al sobreendeudamiento del gobierno federal. Héctor Aguilar Camín ejemplificó en una frase el temor que existe ante el déficit: “Es como si a un alcohólico, después de un periodo de sobriedad de 12 años, le volvemos a dar la primera copita”.1

Aunque es cierto que el padre de familia ha estado sobrio por más de 10 años, el alcoholismo se extendió a sus hijos, los cuales han estado de fiesta desde el año 2000. En los últimos 15 años la deuda de los estados mexicanos ha crecido de manera constante.2 En 1997 el total de la deuda subnacional era, en términos reales, 103 mil millones de pesos. Para diciembre de 2011 el monto de la deuda se había triplicado. A pesar de este comportamiento, el endeudamiento de los estados ha sido poco estudiado y sólo recientemente ha cobrado importancia.

 

Dispendio

La adquisición de deuda subnacional, siguiendo la literatura básica de finanzas públicas, es contratada debido a un faltante en los ingresos públicos para satisfacer un nivel de gasto deseado. Este faltante de ingresos puede deberse a una caída en los ingresos planeados (recaudación) o a una disminución en las transferencias federales. Tomando esta definición como punto de partida, el rápido crecimiento de los niveles de deuda estatal se vuelve difícil de explicar. Si bien es cierto que la recaudación de los estados es mínima (menor a 10% de su presupuesto en la mayoría), la federación desde la década de 1980 se comprometió a transferirles recursos a cambio de las potestades de tributación. Desde hace más de 10 años el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en particular las Aportaciones y Participaciones federales, representan en promedio más de 80% del ingreso estatal. Y en algunos casos, más de 95% de los ingresos del Estado son transferencias federales. Inclusive, éstas se han incrementado en términos reales desde 1997.

Desde el punto de vista del gasto, también es difícil justificar el aumento en las adquisiciones de deuda por dos razones. En primer lugar, la estructura de egresos de los estados de México, tanto a nivel general como a nivel individual, se ha mantenido prácticamente constante en los últimos 15 años. En 1997 más de 70% del presupuesto de los estados se destinaba a pago de servicios personales, materiales y suministros, y subsidios. 15 años después sigue sucediendo prácticamente lo mismo. En segundo lugar, la adquisición de deuda estatal de acuerdo a las constituciones locales sólo puede ser adquirida para actividades productivas previamente definidas, por ejemplo obra pública o acciones sociales. El problema es que el gasto/inversión en obra pública y acciones sociales se ha mantenido prácticamente constante en los últimos 15 años. Salvo honrosas excepciones, como Querétaro, el dinero destinado a este rubro se ha mantenido en niveles de 8% a 10%, incluyendo a aquellos estados en donde la deuda ha crecido exponencialmente.

Si la falta de ingresos o el aumento en el nivel de gasto en actividades productivas no explican el incremento en el nivel de deuda de los estados, ¿por qué se están endeudando? ¿Cómo es que la fiesta se convirtió en borrachera y ha durado tanto tiempo? Existen pocos análisis sobre el endeudamiento subnacional en México, sus causas, efectos y posibles soluciones. Una investigación reciente que realicé en la Universidad de Oxford aporta claridad a estas interrogantes.3

De acuerdo a esta investigación y a los resultados empíricos obtenidos, la deuda subnacional se ha disparado en los últimos 15 años por dos razones principales: el surgimiento de alianzas políticas y la presencia de incentivos perversos en el sistema de transferencias federales. La primera de ellas está relacionada con el cambio político experimentado en México desde 1980 con el inicio de la transición democrática. De acuerdo con las teorías de la nueva economía institucional, en particular las emanadas de Roubini y Sachs (1989),4 la estructura política de los gobiernos puede ser un factor determinante para el incremento de los déficits públicos o los niveles de deuda. En particular, la presencia de gobiernos divididos o los gobiernos de coalición pueden ser un factor explicativo de los incrementos en los niveles de endeudamiento. Las alianzas políticas a nivel federal y estatal han cobrado una gran importancia en México desde que Vicente Fox obtuvo la presidencia de la República en el año 2000. Desde entonces las alianzas políticas son el método preferido de nominación para competir por una gubernatura. De los 67 gobernadores que han resultado electos desde el año 2000, 45 de ellos lo hicieron mediante una alianza de dos o más partidos políticos.5

Los resultados del análisis empírico para el caso mexicano soportan esta hipótesis: los niveles de deuda de los estados con gobiernos de coalición en el periodo 1997-2011 son mayores que aquellos donde el gobernador fue electo con el apoyo de un solo partido. Esto se debe a que una alianza/coalición genera un mayor número de compromisos antes de la elección, incluye diferentes tipos de ideologías políticas con diferentes enfoques de gasto, muchos de los cuales confluyen dentro de las secretarías estatales, creando ineficiencias o redundancias en la planeación y en el gasto. Para que la alianza política se mantenga también es necesario diseminar el gasto entre los diferentes grupos/partidos, aumentando con ello el riesgo de uso indebido de los recursos públicos.

La segunda, y principal causa, es la existencia de incentivos perversos en el régimen actual de transferencias federales. El hecho de que los estados recauden poco, y no tengan incentivos para hacerlo ya que la federación les asegura una transferencia que cubre sus necesidades de gasto e inversión, ha creado un daño moral significativo. Los gobiernos locales se han vuelto irresponsables con su gasto y han adquirido grandes cantidades de deuda ya que no corren ningún riesgo en ello. El dinero para cubrir estos pasivos provendrá de dinero recaudado por la federación, mientras que los endeudados no tendrán que asumir ningún costo político o económico, como la creación de impuestos para aumentar la recaudación y cubrir los pagos de la deuda.

Los resultados del estudio encontraron una elasticidad entre el nivel de deuda per cápita estatal y las transferencias per cápita de 3 a 1. Es decir, por cada 1% de incremento en las transferencias per cápita recibidas por el Estado, éste incrementará su deuda en 3%. Esta elasticidad no es un dato menor y puede explicar el incremento de los niveles de deuda de los estados en un periodo. Por ejemplo, las transferencias recibidas por el estado de Chiapas experimentaron un crecimiento real de 15% entre 2007 y 2008.6 De acuerdo con la elasticidad estimada, un incremento de 15% en las transferencias federales per cápita implicaría un aumento de 20% a 30% en el nivel de deuda per cápita. De hecho, esto fue lo que ocurrió. A finales de 2009 la deuda de Chiapas aumentó casi un 30% en comparación con el nivel de 2007.

Gráfica 1

La adquisición constante de deuda y los incrementos en los pasivos de los gobiernos estatales conlleva diversas problemáticas para los estados y la federación. En primer lugar existe un riesgo de sostenibilidad para las finanzas públicas estatales y federales. Como se mencionó anteriormente, las deudas estatales se han triplicado en los últimos años, a pesar del crecimiento paralelo en las transferencias federales. Lo preocupante es que desde el año 2009 los estados han ido adquiriendo deuda a tasas más rápidas que el crecimiento de los ingresos totales de los que disponen (ver gráfica).

La segunda problemática, relacionada con la anterior, es que existe una gran opacidad, falta de control, corrupción y presiones en la adquisición de contratos de deuda por parte de los gobiernos estatales. De acuerdo con las Constituciones locales, los contratos de deuda sólo pueden ser aprobados por sus Congresos y los montos adquiridos deben usarse para actividades productivas previamente definidas. Actualmente, en México existe una pluralidad en las fuerzas políticas que se ha reflejado en la composición de los Congresos locales, muchos de los cuales cuentan con una mayoría opositora al gobernador. En teoría esta pluralidad implicaría que los legisladores fueran más estrictos en la aprobación de deuda y fueran más independientes a presiones del gobernador. Desafortunadamente, no es así. Un análisis del comportamiento de los Congresos estatales respecto a la adquisición de deuda comprobó que independientemente de su conformación, mayoría afín al gobernador u oposición, éstos generalmente aprobarán los contratos de deuda que el Ejecutivo local solicite.

Lo anterior puede indicar que una oposición o mayoría cercana al gobernador no tiene influencia alguna en los niveles de deuda. Esto es preocupante y puede ser un indicio de que el Poder Legislativo a nivel local no está funcionando correctamente y no está cumpliendo con su rol de supervisor y regulador del Ejecutivo local. Existe evidencia para sustentar este argumento: Coahuila, Chiapas y Tabasco, tres estados con tasas aceleradas de crecimiento en los últimos seis años, tienen actualmente diversos procesos legales en torno a casos de corrupción en los contratos de deuda y críticas a sus Congresos locales. En Coahuila, el Ejecutivo manipuló y falsificó información que fue presentada y revisada por el Congreso para la autorización de miles de millones de pesos en contratos de deuda.7 En Tabasco, en enero de 2013, el gobernador electo reveló que la deuda real del estado era superior en siete mil millones de pesos a la deuda reportada por la administración anterior.8 Chiapas se encuentra en una situación similar con más de mil millones de pesos faltantes.9 También existen presiones por parte de los gobernadores a los diputados locales para que aprueben los contratos de deuda. Por ejemplo, en Chiapas durante el sexenio de Juan Sabines el gobernador, con gran sorna, reunía a los congresistas en el palacio de gobierno bajo presiones y amenazas antes de que sometieran a votación la aprobación de contratos de deuda. Inclusive, algunos diputados aceptaban desconocer el contenido de las iniciativas que votaban.10 Aunque estos son ejemplos particulares de tres estados, la situación es similar en la mayoría de las entidades de México.

El tercer problema es que existe incertidumbre sobre los usos de la deuda. A pesar de que los contratos son aprobados para fines específicos, como obras públicas, la realidad es que muchas de estas obras están inconclusas o nunca se llevaron a cabo. El destino del dinero es incierto. Lo preocupante es que el órgano regulador y los Congresos estatales brillan por su ausencia y por la falta de ejecución de sus herramientas de fiscalización.

Sin embargo, no toda la culpa recae en los estados. El gobierno federal también tiene parte. Acciones como la condonación fiscal llevada a cabo por los gobiernos de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto sólo agravan el daño moral. De acuerdo con investigaciones del Fondo Monetario Internacional, este tipo de acciones crean precedentes en los gobiernos estatales y aumentan su irresponsabilidad, ya que saben que aunque sean fiscalmente irresponsables y no puedan pagar sus niveles de deuda, el gobierno saldrá a rescatarlos y asumir el riesgo.11 Tampoco se debe olvidar que la gran mayoría de los contratos de deuda en que incurren los estados son contratados a través del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) y que los contratos de deuda, como los aprobados fraudulentamente por Coahuila, son revisados y autorizados por la Secretaría de Hacienda federal.

El Congreso de la Unión ya ha dado un paso importante para regular la capacidad de endeudamiento de los estados de México. Aunque aún no se han aprobado las reglamentaciones secundarias que van a definir las herramientas para controlar este déficit, se corre el riesgo que las reformas sólo sean buenas intenciones y no logren nada concreto.

Es probable que la reglamentación secundaria apruebe una limitación al nivel de deuda en relación al PIB estatal o a los ingresos propios, similar a lo que ocurre en países de la Unión Europea. Sin embargo, es necesario entender que aunque es un buen primer paso, esta solución no es una panacea. La evidencia empírica de este tipo de herramientas no es definitoria. En algunos países ha resultado exitosa mientras que en otros no.12 Es necesario conocer y evaluar la experiencia en otros casos, ampliamente documentada por ejemplo por el FMI o por la comisión económica de la Unión Europea.13 La solución tampoco va por crear nuevas comisiones supervisoras del déficit como proponen algunos think tanks o la misma ley. No hay que olvidar la máxima de Napoleón: si quieres que algo no se haga crea una comisión.

Es necesario ver la situación completa. Gran parte del crecimiento de la deuda de los estados se ha debido a dos simples razones. El gran poder y control político de los gobernadores, y la debilidad de los Congresos estatales y los órganos auditores locales. Un mejoramiento de las finanzas públicas estatales y el uso responsable de la deuda subnacional (fin de la irresponsabilidad o uso responsable de la deuda) pasa por fortalecer a estas dos instituciones y que ejerzan sus atribuciones, no dándoles más herramientas. Posiblemente, una solución integral involucre una reforma política que permita la reelección de los congresistas locales y la autonomía en el nombramiento y presupuesto de los auditores locales, lo cual disminuiría el margen de presión que los gobernadores ejercen sobre ellos. Se aumentaría con ello su nivel de profesionalización y rendición  de cuentas.

En la década de 1980 y 1990 la economía mexicana tuvo que dar un frenón de más de 15 años por una fiesta irresponsable. Los gobiernos locales están en una borrachera desde hace un buen tiempo. Aún podemos pararla sin mayores costos, de lo contrario sólo hay que voltear al pasado para ver lo que podría suceder. n

 

Jesús Alejandro Espinosa Herrera. Economista. Premio Nacional de Economía Tlacaélel 2010.

 

1 Foro TV (2013): Es la Hora de Opinar, 9 de septiembre.
2 Para los propósitos de este artículo, se sigue la definición de deuda de la Ley de Coordinación Fiscal aprobada por la Cámara de Diputados. La deuda es toda aquella obligación financiera contingente incurrida o contratada por el Estado o sus municipalidades con la federación o con cualquier institución de crédito, tales como banca de desarrollo, banca comercial o fondos de inversión. Las obligaciones financieras deben haber sido aprobadas por el Congreso local.
3 Espinosa, Jesús Alejandro (2013): Subnational Debt in México: Decentralization, Moral Hazard and Political Change, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria.
4 Roubini, N. y J. Sachs (1989): “Political and economic determinants of budget deficits in the industrial democracies”, European Economic Review, vol. 33, no. 5, pp. 903-933.
5 Estimaciones del autor con base en información de los Consejos Estatales Electorales.
6 Estimaciones del autor con base en información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía 2013, Estadísticas de Finanzas Publicas Estatales y Municipales, consultado el 19 agosto de 2013, disponible en www.inegi.org.mx
7Animal Político (2011): “A detalle: el caso del endeudamiento de Coahuila”, 5 de diciembre, consultado el 18 de abril de 2013, disponible en: http://www.animalpolitico.com/2011/12/a-detalle-el-caso-del-endeudamiento-de-coahuila/
8Animal Político (2013): “Tabasco: exhibe Núñez anomalías financieras de Granier”, 22 de febrero, consultado el 18 de abril de 2013, disponible en: http://www.animalpolitico.com/2013/02/deuda-de-tabasco-es-de-17-mil-millones-de-pesos-gobernador/
9Reforma (2013): “Pierde Sabines $1,000,000,000”, 15 de enero.
10El Orbe (2012): “Sabines hunde a Chiapas en deudas”, 29 de septiembre; Proceso (2013): “Denuncia amenazas diputada que exige cuentas a Juan Sabines”, 28 de octubre.
11 Véase Ter-Minassian, T. (2006): “Fiscal rules for Subnational Governments: can they promote fiscal discipline?”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6, no. 3, pp. 1-11, y Von Hagen, J., M. Bordignon, B. Grewal, P. Peterson, H. Seitz y M. Dahlberg (2000): “Subnational government bailouts in OECD countries: Four case studies”, Inter-American Development Bank, Research Department, no. 3100.
12 Véase Bastida, F., A. Beyaert y B. Benito (2012): “Electoral Cycles And Local Government Debt Management”, Local Government Studies, vol. 39, no. 1, pp. 1-26, y Lago-Peñas, I. y S. Lago-Peñas (2004): “Explaining budgetary indiscipline: Evidence from Spanish municipalities”, Public Finance and Management, vol. 8, no. 1.
13 Singh, R. y A. Plekhanov (2005): “How should subnational government borrowing be regulated? Some cross-country empirical evidence”, IMF Working Paper, no. 05/54.

 

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