La interpretación de la historia depende mucho de lo que se ha dado en llamar continuidades y rupturas, o de forma menos poética, del establecimiento de periodos históricos claramente separados. En nuestra visión tradicional de la historia, creada por los liberales del siglo XIX, México existía antes de la llegada de los españoles, la Conquista abre un gran paréntesis que se cierra con la Independencia, traicionada de alguna manera en el Porfiriato y recuperada en la Revolución, que define el siglo XX. Detalles más o menos, así se establecen las etapas de la historia nacional.
El régimen de la Revolución, sin embargo, ya no existe. Y aunque no ha pasado todavía mucho tiempo de su fin, y a buena parte de los mexicanos todavía nos tocó vivir en él, me parece que ya podemos fechar el momento de su desaparición y el inicio de otra época que, por el momento, creo que podemos calificar de interregno, puesto que aún no hemos logrado determinar en qué dirección nos acabaremos moviendo.
En mi perspectiva, el régimen de la Revolución fue un régimen autoritario, presidencialista, corporativo, sustentado en una ideología llamada “nacionalismo revolucionario”. Ese régimen fue construido por Lázaro Cárdenas, utilizando muchos instrumentos anteriores, pero que cobran un nuevo sentido en la configuración que él hace. Organiza a obreros y campesinos desde el Estado; subordina a gobernadores, Suprema Corte y Banco de México al presidente (los diputados ya estaban subordinados dos años antes de su presidencia); establece de forma clara los valores revolucionarios y socialistas; y centra en el presidente todo el poder, no en su persona.
En general, así se gobernará México durante el resto del siglo XX. Se puede discutir mucho acerca de en qué medida los valores del nacionalismo revolucionario se modifican en el tiempo. Para algunos, desde 1940 la Revolución pierde el rumbo, cuando el carácter socialista se empieza a borrar. Otros fechan el fin del proceso en la presidencia de Miguel Alemán (1946-1952). Después de los intentos de renovación “socialista” de Echeverría, la fecha de fin de régimen que algunos sostienen es 1982. Otros pensamos que, en términos de valores del nacionalismo revolucionario, cuando más temprano, el cambio ocurre a partir de 1986. En lo que nadie tiene duda, me parece, es que el México del siglo XXI no es como el del régimen de la Revolución. Es otra etapa. Y creo que el momento de cambio es 1997.
El año de la transformación, 1997
La profunda crisis económica, política y social iniciada en 1994 se va a reflejar en la elección de 1997 con la derrota del PRI. En esa elección, por primera vez, el PRI no tendrá la mayoría en la Cámara de Diputados, si bien seguirá controlando la de Senadores, elegida tres años antes. Indudablemente, el PRI pierde esta elección por el enojo de la población frente a la crisis de 1995. Carlos Salinas, que había sido el presidente más popular en México en décadas, era ahora el villano favorito.
Esta elección, sin embargo, no va a ser el primer cambio de fondo, sino el último y definitivo. Entre 1994 y 1997 el régimen prácticamente se derrumba. En 1994 el Banco de México y la Suprema Corte de Justicia se independizan del Ejecutivo. El primero, como parte de la modernización económica ocurrida en México a la sombra del Tratado de Libre Comercio, se convierte en un organismo autónomo en abril de 1994. La segunda, como resultado de una reforma planteada por Ernesto Zedillo menos de una semana después de tomar posesión de la presidencia, es decir, dos semanas antes de la devaluación. Todavía con el control absoluto del Congreso, la reforma es discutida y aprobada en esas dos semanas (el 17 de diciembre por el Senado y el 21 por los diputados). Se trata de dos modificaciones que revierten decisiones de Lázaro Cárdenas, que había subordinado ambas instituciones al presidente de la República.
En 1995, ya con la crisis económica encima, Ernesto Zedillo rompe otro de los instrumentos fundamentales del régimen de la Revolución, no por propia voluntad. En su intento de legitimarse frente a una oposición cada vez más agresiva, Zedillo intenta deponer al gobernador de Tabasco, Roberto Madrazo, quien fue elegido el 20 de noviembre de 1994 en una campaña que costó, según se supo después, 50 millones de dólares. Esta cifra proviene de declaraciones del candidato derrotado en esa elección estatal, Andrés Manuel López Obrador, que decidió marchar a la ciudad de México después de la elección y plantarse en el Zócalo, exigiendo una elección limpia. Estando en ese plantón le fueron entregadas de manera misteriosa decenas de cajas de cartón con el archivo de los gastos de campaña de Roberto Madrazo, y de ahí se pudo estimar la cifra utilizada por el PRI para llevar a su candidato al triunfo en el estado. Sin embargo, el intento de Zedillo de remover a Madrazo es infructuoso. Por primera vez un gobernador logra resistir una decisión presidencial. Ya no es sólo que haya gobernadores de oposición, sino que incluso los priistas dejan de ser disciplinados. El poder central se rinde a los poderes locales, por primera vez desde los tiempos de Juárez, cuando México se convirtió en República Federal de nombre y Central de hecho, y logró construir el primer régimen político en su etapa independiente.
Finalmente, hay una transformación en los organismos electorales. En respuesta al levantamiento zapatista de enero de 1994, pero sobre todo al asesinato de Luis Donaldo Colosio, se llevó a cabo una reforma que transformó a la autoridad electoral. Desde 1990, en reacción a la elección fraudulenta de 1988, se había constituido el Instituto Federal Electoral, que quitaba a la Secretaría de Gobernación la conducción de las elecciones, pero que en realidad seguían en manos del gobierno, dada la conformación de ese instituto. En 1994 se modifica el Consejo General del IFE eliminando a los consejeros designados por el gobierno y sustituyéndolos por consejeros “ciudadanos”, que toman su puesto en mayo para una elección presidencial que ocurrirá en agosto. Después de la crisis de 1995 el IFE sufre una reestructura, que lo convierte ahora sí en un organismo independiente. Con la reforma de 1996 la organización de las elecciones ya no está bajo control del gobierno, empezando por el padrón electoral (y la credencial con fotografía) y terminando por la calificación de la elección, ahora en manos del Poder Judicial, ya independiente del Ejecutivo.
Las elecciones de 1997, controladas por este instituto, y en las que los ciudadanos tienen la oportunidad de mostrar su enojo con los gobiernos que habían hundido a México en profundas crisis durante más de 20 años, darán como resultado que el PRI no logre tener la mayoría de los diputados. Es tan grande la sorpresa que incluso hay el intento de impedir la instalación del Congreso el 1 de septiembre de ese año. Los diputados del PRI son retenidos en autobuses en las inmediaciones de la Cámara para intentar que no haya quórum en la sesión y no pueda instalarse el Congreso. Por fortuna para la continuidad constitucional, los diputados de oposición, auxiliados por el personal de la Cámara, logran instalar la sesión solemne hacia media mañana, y el presidente Zedillo acude a presentar su informe de gobierno a las cinco de la tarde, que recibió una respuesta de un diputado de oposición, Porfirio Muñoz Ledo. Una tradición más que se rompía.
En la elección de 1997, además de la derrota del PRI, ocurre otro hecho relevante. Por primera vez desde 1928 se elige un mandatario para el Distrito Federal. También en respuesta a la presión pública, el gobierno decide desaparecer el Departamento del Distrito Federal y convertirlo en un gobierno. No exactamente en un estado, pero sí en una entidad que puede elegir a su gobernante. El primer jefe de gobierno del Distrito Federal, elegido en 1997, es Cuauhtémoc Cárdenas.
La pérdida de la mayoría del PRI en la Cámara de Diputados debe considerarse el final del régimen de la Revolución. Toda la estructura política del régimen, como había sido construido por Lázaro Cárdenas, se derrumba. Ya no están subordinados al presidente ni el Banco de México, ni la Suprema Corte, ni los gobernadores ni los diputados. Al dejar de ser el PRI el mecanismo de acceso único al poder, proceso iniciado en 1986 pero que culmina en 1997, también se rompe el sistema corporativo. Esto no significa que las corporaciones dejen de existir, sino que dejan de formar parte de un sistema para funcionar como entes separados. Propiamente, como actores políticos independientes con intereses particulares. Es justicia poética que poco antes de las elecciones falleciera Fidel Velázquez, líder de la CTM desde 1940 hasta su muerte, y epónimo del corporativismo.
El interregno
El fin del régimen de la Revolución no implica el fin de las partes que lo componían. No sólo el corporativismo sobrevive al régimen, también lo hace el nacionalismo revolucionario. Esto hará muy complicada la construcción de un nuevo régimen, no sólo porque sobreviven los actores corporativos, poderosos, sino porque la “mentalidad” del país no cambia.
Lo que sí cambia es la estructura política, y desde 1997 no hay partido político que logre una mayoría en el Congreso. Esto, y la autonomía del Poder Judicial, provocan que la Constitución empiece a utilizarse. Primero, porque el Congreso empieza a poner en duda las decisiones del Ejecutivo, a rechazar sus propuestas y a reducir sus presupuestos. Resulta entonces que las atribuciones de cada poder no son claras, ni son claras tampoco las fronteras entre federación, gobiernos estatales y municipales. Un instrumento jurídico poco conocido alcanza notoriedad: la controversia constitucional. Este instrumento, mediante el cual el Poder Judicial interpreta la Constitución en un conflicto entre poderes u órdenes de gobierno, apenas se utilizó tres veces en 1993 y dos en 1994. La reforma judicial de Zedillo provocó un incremento en su uso, pasando a 19 controversias en 1995, 57 en 1996 y 36 en 1997. Su uso seguirá creciendo hasta superar un centenar de controversias por año a partir de 2003 (el promedio 2003-2011 es de 122 controversias por año. Cf. http://www2.scjn.gob.mx/alex/analisis.aspx).
Por otro lado, la independencia de los gobernadores, iniciada con la rebelión de Roberto Madrazo en 1995, adquiere mayor relevancia en 1998, cuando el PAN logra que Ernesto Zedillo acepte regular la transferencia de recursos de la federación a las entidades. Antes de eso los recursos se distribuían de manera discrecional, como se hacía todo en el régimen de la Revolución. El PAN, considerando que su principal fuerza estaba en las entidades federativas, convence u obliga a Zedillo a formalizar las transferencias. Los gobernadores, que ya no aceptaban órdenes del secretario de Gobernación, dejan también de aceptar las del secretario de Hacienda, y se convierten en el centro del poder político en México.
En consecuencia, a partir de 1997 México vive en una mezcla de regímenes. Por un lado, quedan los ordenamientos legales del viejo régimen, que en materia de gobierno implican una República Federal, con un régimen presidencial de mayoría pero con un Congreso que incluye legisladores elegidos por representación proporcional. Por otro, la nueva realidad, una votación dividida, que no permite a ningún partido alcanzar una mayoría simple en el Congreso. En las entidades, sin embargo, los gobernadores aprovechan las reglas formales, que les aseguran recursos, y las informales, que les permiten controlar a su Congreso local, a los medios de comunicación, y los organismos electoral, de derechos humanos y de transparencia (cuando los hay).
Han pasado 15 años de ese momento definitorio de la política nacional y no se ha logrado construir un nuevo régimen. Conviven prácticas antiguas con nuevas formas, reglas derivadas del viejo régimen con reglas de transición, dando como resultado un marco de referencia que no se comparte entre todos.
Buen ejemplo de este choque de reglas es la forma de llegar al poder. Durante décadas el único camino para ello ocurría a través del PRI. La disputa por el poder se daba al interior de ese partido, entre las corporaciones administradas por el gran árbitro, el presidente de la República. A partir de 1988 esto empezó a cambiar. La candidatura del PRI ya no garantizaba el acceso al poder, aunque todavía daba una ventaja considerable en todo el territorio nacional. La pérdida de la Cámara de Diputados en 1997, y de la presidencia en 2000, implicó una competencia pareja entre el PRI y otros partidos, a nivel nacional y en una parte del territorio, pero no en todo. Dependiendo de la penetración de las corporaciones, la competencia electoral ha sido equitativa o ha mantenido hegemonía priista (o, en el caso del Distrito Federal, del partido que asumió el control corporativo, el PRD).
Mientras este proceso, el cambio de reglas y valores asociado al acceso al poder, ha sido razonablemente exitoso, otros han tenido menos fortuna. La distribución del poder, por ejemplo, ha enfrentado las dificultades que ya mencionábamos en materia de interpretación constitucional. Es decir, las reglas formales de distribución del poder en México no han sufrido las modificaciones que la realidad ha ido exigiendo, provocando fricciones. En los hechos, la transformación de la presidencia de piedra angular del sistema político a la definición legal del Poder Ejecutivo, abrió espacios de poder que fueron llenados, territorialmente, por los gobernadores y, funcionalmente, por las corporaciones, ahora autónomas.
Debido a que la presidencia era la piedra angular del sistema, su transformación era indispensable en el desmontaje del régimen de la Revolución. La reducción de poder que implicó la autonomía del Banco de México, la Suprema Corte, el IFE y finalmente el Congreso, fue acompañada de procesos adicionales de limitación del poder presidencial. Se redujo significativamente su capacidad financiera, al formalizarse los flujos de recursos a las entidades federativas y al promover mecanismos de transparencia para buena parte de las actividades de la Federación. La búsqueda de transparencia culminó en el Instituto Federal de Acceso a la Información, IFAI.
En las entidades federativas, en cambio, estas modificaciones no ocurrieron, o lo hicieron sólo superficialmente. Así, los gobernadores suelen tener control de su Congreso local, del Tribunal estatal, y fuerte influencia en los institutos electorales, de transparencia e incluso de derechos humanos. Como resultado, la fortaleza del gobernador frente a la sociedad es tan grande como lo era, en los tiempos del régimen, la del presidente. La libertad de expresión de que gozan los medios de comunicación a nivel nacional no existe en los medios locales, frecuentemente (auto) censurados.
Por otra parte, la pérdida de las facultades metaconstitucionales del presidente liberó a las corporaciones de su férula. No hay duda de que eso implicó el fin del régimen corporativo, pero no de las corporaciones. A partir de entonces dejaron de ser parte de un régimen para convertirse en organizaciones autónomas con intereses creados. Su fuerza depende de su tamaño y de la importancia del sector en que se encuentran. En consecuencia, los sindicatos de industria, especialmente los vinculados al gobierno, adquirieron un poder que antes no tenían. Naturalmente, se trata de organizaciones cercanas al PRI, a veces incluso subordinadas a ese partido. Dejaron de obedecer al presidente, que ya no cuenta con herramientas para subordinarlas, e intentan desde entonces capturar al gobierno para promover sus intereses.
El fin del interregno
En suma, hasta 1986 el presidente de México seguía siendo la piedra angular de un sistema corporativo centrado en el nacionalismo revolucionario. A partir de ese momento los valores esenciales del régimen empezaron a cambiar, pero no sus reglas y sus formas. El intento de modernización estamentada de Carlos Salinas de Gortari se hundió en la crisis económica de 1995, provocando la derrota electoral de 1997 con la que se rompe la estructura que sostenía al régimen.
Desde entonces el presidente de México tiene que gobernar de acuerdo con una ley incompleta, anacrónica, que no le da poder suficiente, en un sistema democrático a nivel federal, con división de poderes, a su vez divididos a su interior, frente a gobernadores de entidades menos democráticas, en las que no hay ni división de poderes ni contrapesos reales.
En estos 15 años, sin embargo, ha ocurrido algo de importancia fundamental: el cambio de paradigma, para usar el título de Aguilar Camín y Castañeda.1 La relevancia de este cambio no puede menospreciarse. El régimen de la Revolución no fue esencialmente un régimen represor, fue un régimen que logró legitimarse merced a una narrativa, el nacionalismo revolucionario, que empezó en los murales y calendarios, se convirtió en libros de texto gratuitos, y fue todo el tiempo el catecismo laico de los mexicanos. Creo que ni siquiera la Unión Soviética logró un adoctrinamiento como el vivido en México, que es lo que hace extraordinariamente difícil establecer firmemente un nuevo régimen: ¿Cómo se convierten en ciudadanos los miembros de una corporación, acostumbrados a callar y obedecer a cambio de algunas prestaciones y privilegios? ¿Cómo los empresarios creados desde el Estado aprenden a competir bajo el mercado? ¿Cómo se borran los cuentos del proletariado, del México rural, del petróleo, del antiyanquismo, del como México no hay dos?
La construcción de un México democrático, competitivo y justo requiere el fin del mito de la Revolución mexicana y su régimen. Pero eso es imposible si ese mito es la razón de ser de la mayoría de la población, si es lo único que conocieron y aprendieron en toda su vida. Los 15 años de interregno son, en consecuencia, maravillosos. En estos tres lustros hemos logrado que no haya una reversión al viejo régimen, y hemos empezado a ver eso que Aguilar Camín y Castañeda llaman cambio de paradigma, o Rubio y De la Calle llaman crecimiento de la clase media.2
Tenemos dos riesgos hacia delante. Desde fuera, el regreso de visiones estatistas y regulatorias; en el extremo, nacionalistas y autoritarias, producto de la Gran Recesión; desde dentro, la disputa al interior del PRI por definir su propio rumbo, ahora también el de la nación, y la confusión de la oposición.
Pero tenemos ya 15 años de transformación cultural, la más difícil, que me parece nos pueden hacer sentir optimistas de que México logre, en el transcurso de esta década, consolidar un régimen democrático, orientado a la competencia interna y externa, complementado con programas sociales de verdad que, por cierto, también existen en México desde 1997. El gran año del México contemporáneo.
Macario Schettino. Profesor del Tecnológico de Monterrey. Articulista de El Universal. Es autor de Cien años de confusión. México en el siglo XX.
1 nexos, noviembre 2012.
2 Luis Rubio y Luis de la Calle, Clasemediero, CIDAC.
