Las instituciones de ciencia y tecnología son vehículos tipo Ferrari que de conducirse en forma adecuada generan un alza en la productividad que potencializa el desarrollo económico y el bienestar social. Países como Corea del Sur reconocieron la capacidad de dichas instituciones, logrando crecimientos económicos anuales de 5% por periodos prolongados. Mientras tanto, durante décadas, en México se condujo al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) como una institución de bajos caballos de fuerza retrasando el impulso de la productividad y el desarrollo tecnológico del país.

La necesidad de un Ferrari
En Estados Unidos un incremento de 10% en el gasto para investigación y desarrollo (I&D) genera un aumento de 0.7-0.9% en el PIB.1 Se piensa que el efecto multiplicativo en países en vías de desarrollo, como México, es aún mayor. Por lo tanto, invertir en este rubro reditúa.

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Es clara, sin embargo, la subinversión en I&D por parte del sector privado en el mundo. En México, como en la mayoría de los países, la inversión en ciencia y tecnología tiene una tasa de retorno social más alta que la tasa de retorno privado. Puesto que las empresas toman decisiones con base en los retornos privados, no debe sorprender que exista un bajo nivel de inversión en este sector. Por ello, la participación del gobierno es fundamental: sustenta herramientas y recursos que permiten detectar oportunidades de inversión en ciencia, tecnología y capital humano, así como la posibilidad de asumir el riesgo de inversión para fomentar el surgimiento y desarrollo de nuevas tecnologías. Su colaboración a través de subsidios directos y otro tipo de esquemas de incentivos equipara los retornos sociales con los privados y, a la vez, eleva la inversión destinada a este sector. Para ello, se han creado instituciones enfocadas a la promoción de la investigación en ciencia y tecnología que al conducirse en forma adecuada se convierten en palancas potenciales de crecimiento.

Los consejos e instituciones enfocadas a la investigación y desarrollo en México, no obstante y pese a la alta relación entre la inversión en I&D y el crecimiento económico, no han generado los resultados esperados: el crecimiento per cápita durante los últimos 20 años se ha mantenido prácticamente inalterado y hoy México tiene el mismo nivel de productividad que en 1979.2 De hecho, durante las últimas dos décadas la productividad aumentó solamente 2.1% de forma acumulada, rezagando sustancialmente el incremento de riqueza del país a largo plazo.3 En cambio, durante los últimos 20 años diversos países emergentes se volvieron extremadamente veloces: la productividad laboral en China aumentó 9.6% en promedio al año, acompañada por un incremento en la tasa de crecimiento del mismo monto.4

Este crecimiento prácticamente nulo parte del impresionante rezago de los indicadores de ciencia y tecnología de México: los países desarrollados tienen en promedio 11 veces más investigadores per cápita, gastan como proporción de su PIB seis veces más en investigación y desarrollo (en el país el gasto sólo asciende a 0.5% del PIB5), y la diferencia de investigaciones publicadas es de 20 por cada publicación mexicana.6 Comparado con Latinoamérica, México invierte la mitad de recursos, tiene 110 investigadores per cápita menos que la media del continente y por cada 100 artículos de investigación publicados en el país, en el continente se producen 107.7

Estos alarmantes resultados nos llevan a cuestionar los alcances de las políticas públicas y las estrategias emprendidas por el Conacyt (la institución enfocada en fomentar la vinculación y articulación de las políticas del gobierno federal en materia de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación8) y los esquemas desarrollados alrededor de esta institución. Al respecto, si bien el Conacyt podría ser una institución Ferrari —un vehículo con gran potencial de cambio—, tiene fallas que evitan sea conducido a su potencia máxima.

El Ferrari a revisión

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2012 otorgó al Ramo 38 de gasto en ciencia y tecnología 21,872.2 millones de pesos (mdp), un monto 19.9% superior en términos reales a lo observado en 2011. Del total, 80% (17,463.5 mdp —o 0.05% del Presupuesto de Egresos de la Federación— y 23.3% mayor al del año pasado) correspondió a los programas administrados por el Conacyt. Por su parte, a los 25 centros de investigación coordinados por el Consejo se le otorgaron 4,408.78 mdp. Diversos analistas han señalado que la institución se encuentra en un estado sinérgico y reconstructivo, moldeándose a las necesidades de inversión tecnoeconómica del país marcadas por el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y respaldada por el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012 (PECTI) para incrementar la productividad de la economía nacional. En otras palabras, se observa en varios de sus proyectos y resultados una institución capaz de optimizar el desarrollo de innovación y creatividad necesarios para potencializar el capital humano y científico del país.

Sin embargo, si bien es cierto que al principio del sexenio calderonista se dio un impulso a la institución, al expandir parte de su financiamiento, incrementar sus programas y tamaño, sobre todo a nivel estatal, mejorar la evaluación y seguimiento de los programas a través del Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica y Tecnológica (SIICYT) y un claro empuje al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) que con un incremento de 36% en los recursos de 2006 a 2011 aumentó en 46% el número de investigadores en el mismo periodo, parece que el Conacyt ha entrado a una fase de cuestionamiento —usual en la evolución de este tipo de instituciones a lo largo del mundo—.9 Por un lado, está comenzando a analizar, comprender y cuestionar las acciones, logros y fracasos del paradigma económico y organizacional vigente en el país; por otro lado, sin embargo, se encuentra acompañado de un Estado dubitativo, sin una línea clara de formación de sus políticas percibida en la falta de planeación de largo plazo y sin análisis rigurosos cuantitativos para evaluar su desempeño.

De hecho, la falta de planeación fue acompañada de una reducción —para muchos inconcebible— del presupuesto destinado a ciencia y a la promoción de investigación tecnológica para la generación de productos de alto valor agregado. Este último aspecto es fundamental al tener un país con 95% de microempresas que ocupan el 42% del personal ocupado total, y cuya actividad económica de bajo valor agregado explica que éste sólo reciba 14.9% de las remuneraciones totales.10

Al respecto, es importante establecer los cuatro puntos clave en los que el gasto dado por el Ramo 38 del PEF 2012 está enfocado: Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad; el SNI; los Centros Públicos de Investigación coordinados por el Conacyt; y los proyectos de innovación tecnológica para negocios de alto valor agregado. Mientras que los primeros tres tuvieron incrementos del PEF de 2011 a 2012 (18%, 5.3% y 8.6%, respectivamente), la promoción de innovación tecnológica para fomentar la producción de alto valor y la productividad en el sector empresarial se redujo 21.1% en términos reales. Tomando en cuenta los resultados mediocres en términos de eficiencia productiva de México, este recorte establece una clara lejanía de los objetivos institucionales del PND y el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (PECiTI) respecto a las necesidades económicas nacionales.

Por otro lado, un claro ejemplo del problema de miopía de planeación de largo plazo se encuentra en el programa de mayor envergadura: las becas de posgrado. Si bien se expandió el monto de recursos, otorgando 5,869.5 mdp, y se amplió la estimación del potencial de becas vigentes a 57 mil 568 al término de 2012, existen una serie de fallas.

Las becas de posgrado

El Conacyt ha orientado sus políticas de desarrollo de capital humano principalmente en los programas de distribución de becas. De 1970 a 2000 la mitad del presupuesto del Conacyt fue destinado a este rubro. De 1971 a 1994 se registró un mayor número de becas ofrecidas en comparación con la demanda de becarios. Este excedente de oferta —aunado a los amplios recursos fiscales provenientes de la derrama petrolera— incentivó la falta de criterios de selección o el establecimiento de criterios básicos de requisitos. Para 1994 se alcanza un punto de inflexión donde la oferta es rebasada, obligando la introducción de mecanismos de selección. Seguramente la demanda de becas se incrementó como resultado del regreso a los estudios por parte de los ciudadanos, tras la elevada tasa de desempleo provocada por la crisis del Tequila en 1994.

En sus primeras tres décadas el Conacyt otorgó 100 mil 21 becas, beneficiando así a un total de 88 mil 514 personas, de las cuales alrededor de 10 mil recibieron más de una beca.11 Actualmente, el programa de becas representa alrededor de dos terceras partes de las becas otorgadas en México para posgrados12 y para finales de 2011 tenía 40 mil 596 becas vigentes. De hecho, en el país más de una cuarta parte de los estudios de posgrado se financian con becas del gobierno, un rol en importancia creciente, ya que la proporción se ha incrementado durante los últimos cinco años.13

En esta línea, desde 1991 a 2006 la tasa de crecimiento de las becas nacionales de Conacyt fue de 323%, pasando de un poco más de cuatro mil becas a más de 17 mil. De forma sorpresiva, sin embargo, en el mismo periodo la tasa de crecimiento de las becas al extranjero fue de -27%, porcentaje que ha mejorado durante el impulso del presente sexenio. Del total de becas extranjeras, 67% se concentró en Gran Bretaña, Estados Unidos y España.14

En principio el programa de becas-crédito del Conacyt parece haber operado como un mecanismo benévolo de financiamiento sólo para quienes desean hacer estudios de posgrado en México, pero no como un instrumento de política para impulsar el desarrollo científico y tecnológico del país. Si bien, a lo largo de los años, el instituto logró mejorar aspectos como la eficiencia terminal, llegando a un 93% de personas que efectivamente terminan sus estudios, el Conacyt sustenta muchas fallas administrativas: la carencia de criterios y metas claras de operación, la falta de mecanismos efectivos de demanda, la duplicidad de becas y errores en los criterios socioeconómicos de selección para la determinación de los becarios.

Posiblemente, la única meta clara de planeación de largo plazo es la distribución de becas por niveles educativos y por área de conocimiento. De 1971 a 2000, el 60% de las becas se concedió a estudios de maestría, 20% a doctorado, 1% a posdoctorado y 19% a licenciatura y especialidades. En los noventa, y sobre todo durante los últimos 10 años, se disminuyó el número de becas a licenciaturas, aumentando la proporción de recursos otorgados a maestrías (llevándolas a formar el 70% del total). En el caso de las áreas de conocimiento se favoreció a las ingenierías y a las ciencias naturales y exactas. Recientemente, además, se estableció el nivel de doctorado como prioritario.

El resultado de esto se observa en que en el área de las humanidades se quintuplicaron, en las ciencias naturales y exactas se duplicaron, mientras que las ingenierías se triplicaron. Cabe señalar que las ingenierías ocupan actualmente el mayor nivel de ingresos promedio en el país. Como ha señalado Luis de la Calle en diversas ocasiones, para incrementar la productividad del país se necesita mover a la población hacia actividades de mayor valor agregado, por lo que el apoyo del Conacyt y el incentivo a profesiones como éstas son fundamentales.

La falla a la que debe de reaccionar ahora el Conacyt versa sobre las becas en el extranjero. Encuestas como la de ANUIES muestran que solamente el 5% de las personas que recibieron una beca no regresaron al país, lo que debilita el argumento de que la institución promueve la fuga de cerebros. No obstante, la institución enfrenta dos problemas importantes. En primer lugar, está el de autoselección, que implica que se les otorgan becas a estudiantes provenientes de pocas instituciones universitarias que, independientemente del crédito-subsidio, hubieran estudiado de una u otra manera el posgrado. La solución reside en la mejora de los criterios de selección.

Un segundo problema, y tal vez el más importante, es el hecho que los recursos financieros invertidos para becas en el extranjero muy probablemente no regresan a México en la forma de algún beneficio social. En otras palabras, existe una alta posibilidad que la inversión tenga una tasa de retorno nula. Supongamos que un joven obtiene una beca Conacyt para pagar sus estudios en Estados Unidos con valor de un millón de pesos. La beca se le entrega bajo la condición/restricción de que el individuo regrese al país una vez terminados sus estudios por determinado tiempo. Si decide no hacerlo, el estudiante pagará la beca obtenida. El estudiante sólo regresará si en el extranjero no se le ofrece un trabajo suficientemente rentable para pagarle su productividad y el pago correspondiente del “crédito” dado por Conacyt. Sin embargo, si el estudiante regresa a México sólo tomará un empleo que le pague tanto el valor de sus habilidades como el conocimiento que adquirió en el exterior. En este caso el país, a través de una empresa privada o el sector público, le pagará lo que el individuo efectivamente vale en el mercado laboral. Como resultado, no hay una externalidad del conocimiento, por lo que podríamos obtener el mismo resultado si sólo se contratara a un extranjero con las mismas habilidades.

Es necesario apuntar que este problema es parcial en tanto que son múltiples los estudios de la existencia de externalidades de la inversión en capital humano. Sin embargo, esto evidencia que el Conacyt puede modificar sus esquemas de incentivos, sobre todo porque las personas que efectivamente se quedan en el extranjero son posiblemente las mejores en términos de habilidades y conocimientos.

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Por otro lado, según la Encuesta a Ex-becarios Conacyt (2008), la tasa de desempleo de los ex becarios se encuentra por debajo de la tasa normal de desempleo —del 5.5%, actualmente—. No obstante, otros estudios muestran niveles de desempleo mayores, superiores a la tasa de desempleo natural de la economía, lo que nos lleva a dudar del impacto del programa en este rubro. La mayor proporción de los desempleados se encuentra en los ex becarios con maestría nacional y no existe diferencia por sexo, mas sí por edad, donde la proporción de desempleo es mayor en los egresados con menos de 30 años —tal y como se observa en los países europeos—. Dentro de la misma encuesta observamos que más de dos terceras partes de los encuestados tardaron menos de seis meses para conseguir empleo y el 86% menos de un año. De éstos, 43% está ocupado en alguna institución universitaria, 19% en un centro de investigación y 16% en el sector empresarial.

Cabe señalar, por último, errores en otro eje fundamental, el SNI. Como ha señalado la Auditoría Superior de la Federación, existen problemas en los indicadores de productividad

de los miembros. De siete tipos de productos a desarrollar, el 99% realizó libros, capítulos de libros o artículos. Solamente el 1% restante fue destinado a la generación de patentes y desarrollos tecnológicos. Adicionalmente, sólo 16% de los investigadores creció en los escalafones del SNI, y los dictámenes de determinación de apoyos a la investigación siguen teniendo problemas de transparencia y arbitrariedad.

Reconocer estas limitaciones debe ayudar al Conacyt a entender la necesidad de generar una nueva planeación de largo plazo. Si México toma el ejemplo de países como Corea del Sur, podría elevar su nivel de inversión en ciencia y tecnología, apoyando el crecimiento económico del país.

Hacia la Fórmula Uno

En los sesenta, México sostenía un nivel de productividad similar al de Corea del Sur. 40 años después, un coreano produce cuatro veces más que un mexicano. La diferencia sustancial en productividad se tradujo en que durante las últimas dos décadas el ingreso mensual promedio de un coreano se incrementó en ocho mil 500 pesos; el de un mexicano solamente dos mil 500. El éxito coreano, en gran parte, se debió al cambio de paradigma tecnoeconómico impulsado, fundamentalmente, por su Instituto de Ciencia y Tecnología.

En el periodo de posguerra Corea del Sur sostenía un paradigma tecnoeconómico basado en la importación de tecnología extranjera y en un programa masivo de industrialización. México, bajo el modelo de sustitución de importaciones, fortaleció su industria interna y mantuvo un paradigma similar. Corea del Sur, durante los setenta, creó ministerios de Ciencia y Tecnología y el Instituto Avanzado de Ciencia y Tecnología (KAIST), mientras que México formó el Conacyt. De igual forma, ambos bajo regímenes relativamente autocráticos
—Corea con un régimen militar, México bajo un partido totalitario— sostenían instituciones altamente centralizadas, completamente financiadas por la estructura gubernamental.

No obstante, mientras que al Conacyt le tomó 40 años llegar a la etapa de cuestionamiento, a las instituciones de ciencia y tecnología en Corea les tomó sólo 20. Al respecto, su cuestionamiento derivó en la formación de un nuevo paradigma institucional, ya no basado en la importación de tecnología extranjera sino en la promoción de la investigación y desarrollo, y la exportación de tecnología nacional. Con ello comenzó un periodo de liberalización y una descentralización de las estructuras de ciencia y tecnología. El gobierno, en particular, se enfocó en incentivar al sector privado para invertir en ciencia y tecnología para construir una red tecnológica más amplia que la alcanzada por él mismo. Por su parte, Conacyt solamente desarrolló apoyo subsidiario a becas y proyectos de investigación.

Como resultado, incentivar el cambio hacia una economía más tecnológicamente intensiva le permitió a Corea del Sur sortear de mejor manera la crisis de 1997 —pues estos mercados sostenían mayor solidez internacional—. En cambio, para la crisis de 1994 México no se encontraba posicionado en las tecnologías de información y comunicación, sino en manufacturas con un endeble mercado interno, lo que aumentó su vulnerabilidad económica.

Entonces, ¿en qué consistió este nuevo paradigma institucional en el país asiático? Los cambios organizacionales y administrativos fueron hechos para promover la innovación y reforzar la coordinación, la administración y la evaluación de las políticas de ciencia y tecnología. Como tal, el instituto se encargó de la mejora en la eficiencia de los sistemas nacionales de investigación y desarrollo mediante la planificación, coordinación y la integración de los planes de largo plazo. En 2004, durante el gobierno de Roh Moo-Hyun, se instituyó una ley que le transfería la autoridad de los centros de información al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, desarrollando un vínculo mucho más estrecho entre las políticas de ciencia y tecnología e investigación y desarrollo. En 2008, bajo el gobierno del presidente Lee Myung-Bak, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de Corea del Sur finalizó el Plan Básico de Ciencia y Tecnología, el cual sirvió de marco para implementar nuevas políticas.

El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología coreano concentró su plan básico en dos directrices. En primer lugar, en la inversión pública y privada de investigación y desarrollo e innovación. Y en segundo lugar, con el fin de nivelar la capacidad técnica del país a niveles de países como aquellos del G7 para el 2020, se programó la inversión en investigación y desarrollo en 5% del PIB. Como medidas específicas se crearon incentivos fiscales para promover el incremento de gasto privado, obteniendo como resultado que las corporaciones privadas condujeran tres cuartas partes de la inversión requerida total. Además, el número de empresas de innovación se incrementó sustancialmente de 2002 a 2006, al pasar de nueve mil 705 a 12 mil 218; los centros de investigación de las empresas pasaron de mil 856 a siete mil 183 en el mismo periodo.

En cambio, en México actualmente el gobierno provee la mayor proporción del financiamiento de la inversión hasta de un monto de dos terceras partes del total. El Banco Mundial ha estimado que la inversión del sector privado en investigación y desarrollo en el país es de 0.1% del PIB, mientras que el promedio de la OCDE es de 1.5%. Además, la falta de conexión entre las instituciones de investigación y las empresas sigue siendo un problema para el desarrollo económico de México y las políticas públicas de ciencia y tecnología, sin importar los esfuerzos del Conacyt. Una fórmula de incentivos que ha funcionado en otros países ha sido la creación de facilidades de financiamiento, a través de agencias o bancos gubernamentales, que proveen bajos o nulos costos de préstamo a investigadores y empresarios que están tratando de comercializar su investigación.

La segunda directriz versó en la construcción de capital humano. Por un lado, se incrementó el número de investigadores, hasta llegar a 97 por cada 10 mil coreanos. El Conacyt necesita mejores programas para atraer nuevos talentos científicos y evitar la fuga de cerebros existente. Esto es trascendente, pues una escasez de científicos e ingenieros elevan el costo de inversión en investigación y desarrollo en el país. Por otro lado, Corea del Sur ha hecho esfuerzos para crear una sociedad orientada a la ciencia y la tecnología a través de la popularización de temas científicos en los medios de comunicación masiva.

El Conacyt necesita romper el paradigma en el que se encuentra, pasar de una etapa de cuestionamiento a una de funcionamiento, entenderse como determinante en la estrategia de impulso a la productividad, basado en la inversión en capital humano bien diseñado y apoyo a la especialización y crecimiento de alta tecnología para la producción de bienes y servicios de alto valor agregado. Si la institución logra modificar algunas reglas operativas y convertirse en punta de lanza de la estrategia de desarrollo y crecimiento nacional, será operada como lo que es, una institución Ferrari con todas sus velocidades y no más un auto compacto.

Rafael Ch. Economista y politólogo. Investigador del Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC).
Tania Barros. Internacionalista por la Universidad de St. Andrews. Ha trabajado para diferentes ONGs.

1 Griffith, R. (2000): “How important is Business R&D for Economic Growth and Should the Government Subsidise it?”, The Institute for Fiscal Studies, Briefing Note No. 12, UK.
2 A partir de los datos del Penn-World Tables 6.3.
3 Hacerlo Mejor, Índice de Productividad México, CIDAC.
4 Elaboración propia a partir de los datos del Penn-World Tables 6.3.
5 SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2001-2011. Conacyt.
6 Indicadores de Ciencia y Tecnología, Banco Mundial. Datos actualizados a últimas fechas disponibles, de 2007 a 2010.
7 Indicadores de Ciencia y Tecnología, Banco Mundial. Datos actualizados a últimas fechas disponibles, de 2007 a 2010.
8 Tomo III, PEF 2012.
9 Mallman y Lemarchand (1998) proponen un modelo de ciclos para las instituciones de actividades científicas: la fase de acción (fase de formación), de cuestionamiento (debate de las políticas de la institución), de formulación (dan nuevas prioridades y visiones de largo plazo) y de organización (habilita la institución para el desarrollo de un nuevo paradigma tecnoeconómico).
10 Elaboración propia a partir del Censo Económico 2009. INEGI.
11 ANUIES.
12 Luchilo, L. (2009): “Los impactos del programa de becas del Conacyt mexicano: un análisis sobre la trayectoria ocupacional de los ex becarios (1997-2006)”, Revista Iberoamericana de Ciencia y Tecnología y Sociedad, v.5, n.13. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
13 Indicadores de Ciencia y Tecnología, 2004-2010, Conacyt.
14 Acervo Estadístico del Foro Consultivo Científico y Tecnológico. Estadísticas Conacyt.