Un ex funcionario del gobierno de Ronald Reagan para asuntos relacionados con el narcotráfico exponen aquí algunas de las razones por las cuales ha fracasado la política de combate a las drogas emprendida por los gobiernos de Estados Unidos. El punto -dice el autor- es reconocer -que no sólo se trata de un problema de oferta. Se trata «de reconocer que cualquier, solución duradera tiene que ver con los mismos consumidores de Estados Unidos
Cuando los estadunidenses luchan por definir sus intereses de seguridad nacional en la postguerra mundial fría, el control de narcóticos goza de un fuerte apoyo político de ambos partidos. Cuando se le pide que clasifique metas «muy importantes» de política exterior, 85% del público estadunidense pone en primer lugar de la lista «detener el flujo de narcóticos» según la encuesta nacional de 1995 del Consejo de Chicago sobre Relaciones Exteriores. Por esta razón, los programas internacionales de control de drogas sobrevivirán el ataque del Congreso al presupuesto de asuntos extranjeros. La oposición de los votantes a la ayuda extranjera no se extiende aún a los programas de erradicación e interdicción dirigidos a detener el flujo denarcóticos procedente del extranjero. En efecto, los programas antidrogas apoyados por los Estados Unidos en América Latina representan hoy casi el 20% del total de la ayuda extranjera de los Estados Unidos a la región, comparado con sólo el 3% hace diez años.
La opinión popular de que la responsabilidad por los problemas de narcóticos en Estados Unidos recae en otros países tiene profundas raíces históricas. Cuando se aprobaron las primeras leyes de narcóticos a principios de este siglo, se asociaba a las drogas con grupos y minorías de inmigrantes: al opio con los trabajadores chinos en el Oeste; a la cocaína con los negros; y a la marihuana con inmigrantes mexicanos en el Sudoeste. Esas drogas eran consideradas amenazas extranjeras al tejido social de los Estados Unidos, socavando los valores morales tradicionales y la estabilidad política. Hoy el presunto vínculo entre extranjeros y drogas aún impulsa al gobierno de los Estados Unidos a hacer uso de diplomacia, coerción, dinero y hasta fuerza militar para tratar de detener la entrada de drogas al país.
La perspectiva del lado de la oferta es lógicamente precisa. Si no entraran drogas, reza el argumento, entonces no existiría el problema de las drogas. Y aun cuando las drogas extranjeras no se puedan eliminar del todo, las leyes del mercado prescriben que la reducción del suministro de drogas elevaría el precio, lo cual a su vez disuadiría a los potenciales usuarios de probar drogas y obligaría a los adictos a la abstención en seco o a buscar tratamiento. El supuesto crucial es que la reducción del suministro externo es la manera más eficaz de acabar con el abuso de drogas en los Estados Unidos.
Esta perspectiva de las drogas del lado de la oferta tiene un potente atractivo político. Culpar a los extranjeros de la epidemia cíclica de narcóticos en Estados Unidos proporciona un blanco conveniente aunque distante a la cólera del público que de otro modo estaría dirigida a los funcionarios electos. Hacer que los agricultores extranjeros dejen de cosechar narcóticos parece más fácil que refrenar el apetito de drogas en Estados Unidos. Además, interceptar la entrada de drogas en el aire o en alta mar parece que es el tipo de reto tecnológico que los estadunidenses son exclusivamente capaces de cumplir. Si nuestros científicos pudieron hacer llegar a hombres a la Luna, entonces no cabeduda de que podemos acabar con el narcotráfico.
La perspectiva del lado de la oferta del control de narcóticos ha sido verificada a fondo tanto por laadministración republicana como por la demócrata. Cuando el presidente Richard Nixon enfrentó el creciente uso de heroína y marihuana a fines de los años sesenta, cerró un cruce fronterizo clave entre México y Estados Unidos para convencer a México de que actuara contra la producciónilegal de drogas. Nixon también incrementó la presión diplomática contra Turquía, una importante fuente de opio para la notoria French Connection de traficantes de heroína, y proporcionó ayuda al control de narcóticos en México y Turquía. Los presidentes Gerald Ford y limmy Carter siguieron programas de erradicación y sustitución de cosechas y de imposición de la ley en ultramar gastando decenas de millones de dólares durante los años setenta.
A finales de los setenta, Turquía había dejado de ser una importante fuente de heroína ilegal, aunque el gobierno permitió que algunos agricultores cultivaran opio para la industria farmacéutica internacional. Debido a la intensiva erradicación aérea del opio, la contribución de México al mercado de heroína de los Estados Unidos descendió abruptamente de entre el 70 y el 80% en 1975 al 30% en 1979. Durante el mismo período, también descendió la adicción a la heroína en los Estados Unidos, en gran parte porque los adictos que no pudieron enfrentar los precios cada vez más altos de la heroína entraron en tratamiento, que en aquella época era fácil de conseguir.
Desafortunadamente, el éxito de esos programas de reducción de la oferta fue limitado y breve. La producción en otras regiones creció rápidamente para responder a la demanda estadunidense: el Triángulo Dorado del Sudeste asiático (Birmania, Laos y Tailandia) y el Creciente Dorado del Sur de Asia (Afganistán, Irán y Pakistán) se convirtieron en fuentes primordiales de heroína. En 1983, México volvía a ser de nuevo un importante suministrador, mientras que el cultivo del opio se difundía a zonas más remotas controladas sólo nominalmente por el gobierno.
El presidente Ronald Reagan dio recursos sin precedentes a los intentos de control de la oferta. Así como pretendió proteger a los Estados Unidos de los misiles soviéticos a través de la Iniciativa de Defensa Estratégica, así también Reagan trató de sellar las fronteras frente al flujo de narcóticos que amenazaba la seguridad de la nación. El financiamiento a programas de interdicción y de control internacional de la oferta brincó de 416 millones de dólares en 1981 a 1.6 mil millones en 1987, constituyendo aproximadamente una tercera parte del gasto total federal antinarcóticos.
El presidente George Bush siguió políticas similares. En septiembre de 1989, en su primer discurso presidencial televisado, Bush anunció que «por primera vez pondremos a disposición de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos los recursos adecuados. Intensificaremos nuestros esfuerzos para combatir a los contrabandistas de drogas en alta mar, en el espacio internacional y en nuestras fronteras».
El Departamento de Defensa resistió inicialmente los intentos del Congreso de enrolar a los militares en la guerra contra las drogas. Sin embargo, cuando enfrentó importantes recortes presupuestales después del derrumbe de la Unión Soviética, el Departamento de Defensa aceptó una misión para combatir las drogas, protegiendo algunos programas que corrían peligro reclasificándolos como relacionados con las drogas. Por ejemplo, sistemas de radar dirigidos al horizonte diseñados para tomar precauciones contra los misiles soviéticos que sobrevolaban Canadá fueron redirigidos hacia el sur para vigilar el tráfico aéreo de
contrabando de narcóticos. En 1991, el Departamento de Defensa recibió la contribución más alta del presupuesto de interdicción de narcóticos de 2 mil millones de dólares.
Aunque el presidente Bill Clinton en general ha suscrito la insistencia de sus predecesores en reducir el suministro de drogas, voces dentro de la administración y el Congreso expresan un escepticismo cada vez mayor respecto a la eficacia de la guerra internacional a la droga de los Estados Unidos. En septiembre de 1993, una revisión interagencias del Consejo Nacional de Seguridad (CNS) llegaba a la conclusión de que la interdicción no había logrado detener el flujo de cocaína, confirmando los hallazgos de varios estudios anteriores de la Oficina de Contabilidad General (OCG). Aunque el financiamiento a la interdicción había sido reducido sustancialmente en el último presupuesto de la administración Bush, descendió mucho más con Clinton, llegando a sólo aproximadamente 1.3 mil millones de dólares en 1995.
La revisión de políticas del CNS argumentaba que detener las drogas cerca de su fuente de producción podía resultar una estrategia más eficaz que los intentos tradicionales de interdicción. El financiamiento a los programas de control de narcóticos en ultramar había descendido de aproximadamente 660 millones de dólares en 1992 a unos 330 millones en 1994. De acuerdo con la recomendación del CNS, la administración solicitó aumentos sustanciales en el presupuesto fiscal de 1995 para programas en los países de procedencia, pero el Congreso, controlado por los demócratas, se negó a financiarlos. Señalando que el Congreso había aprobado los 2.2 mil millones de dólares para el quinquenio de la Estrategia Andina, que empezó en 1989 con la administración Bush a ayudar a Bolivia, Colombia y Perú a reducir las actividades de narcóticos ilícitas, el informe de 1995 del Comité de la Cámara de Asignaciones sobre operaciones extranjeras llegaba a la siguiente conclusión:
No hay signos de que hayan cambiado los niveles reales de cocaína que llegan a las costas de los Estados Unidos…. Así pues, marchamos firmemente camino abajo en dirección a dedicar más y más recursos a helicópteros, vehículos, policía, bases militares y armamento, mientras que no hacemos lo suficiente por financiar soluciones económicas comprehensivas…. El programa ha hecho poco en sus programas de país para asegurar la sustentabilidad y por lo tanto el Comité no confía en que las reformas logradas hasta ahora perseveraran.
El nuevo Congreso republicano ha criticado severamente el hecho de que Clinton se apartara de la interdicción, calificándola de una prueba de tornasol de su determinación de combatir las drogas. En julio de 1995, la Cámara de Representantes votó para eliminar la Oficina de la Casa Blanca de Política Nacional de Control de Narcóticos (OPNCN), que desarrolla la estrategia anual de narcóticos de la administración y coordina los esfuerzos federales antinarcóticos. Aunque el Senado después restauró la OPNCN bajo la amenaza del veto presidencial, se redujo su presupuesto una tercera parte. Los críticos sostenían que sería mejor utilizar el presupuesto de la OPNCN en interdicción. Según el senador Richard Shelby (republicano por Alabama), su subcomité de asignaciones «votó por poner fin» a la OPNCN con el fin de proporcionar «un financiamiento completo para… los esfuerzos de interdicción de narcóticos con los 10 millones de dólares en ahorros».
El entusiasmo del Congreso por la interdicción no se extiende a los programas de países de procedencia, a los que dos presidentes de comités de la Cámara caracterizaron de «intento y fracaso de erradicación de cultivos e iniciativas alternativas de desarrollo» en una carta abierta a Clinton en 1995. El Congreso recortó 98 millones de dólares de los 213 millones solicitados por la administración Clinton para los esfuerzos de país de procedencia del Departamento de Estado en el presupuesto fiscal de 1996.
TARJETA DE CONTROL DE LA OFERTA
Desde 1981 los contribuyentes estadunidenses han gastado 23 mil millones de dólares en el control internacional de drogas. Aun así, los suministros han aumentado sustancialmente tanto en el país como en el extranjero. La producción de opio a nivel mundial se ha más que duplicado en la última década y ahora rebasa las 3,400 toneladas al año, el equivalente de 340 toneladas de heroína. De 1984 a 1994, la producción de coca casi se duplicó, aunque los Estados Unidos proporcionaron más de 2 mil millones de dólares en asistencia al control de narcóticos a Bolivia, Colombia y Perú, los productores de coca más grandes del mundo. Mientras, los precios de la droga han descendido vertiginosamente en los Estados Unidos. La heroína se vende ahora por menos de la mitad de su precio en la calle de 1981, y la pureza de la heroína rebasa el 60% en muchas ciudades, comparado con sólo el 7% en 1981. Los precios de la cocaína han bajado unas dos terceras partes.
El administrador de la DEA, Thomas Constantine, rindió testimonio ante el Subcomité de Relaciones Internacionales de la Cámara del Hemisferio Occidental en marzo de 1995 y dijo que «la disponibilidad de la droga y la pureza de la cocaína y la heroína están en el punto más alto hasta el
presente».
Algunos críticos del Congreso atribuyen el fracaso aparente de la interdicción a una falta de recursos, sosteniendo que los recortes presupuestales de una tercera parte desde 1992 han obstaculizado los esfuerzos federales de interceptar el narcotráfico externo. Otros lo atribuyen al giro estratégico de Clinton apartándose de los esfuerzos por interrumpir el narcotráfico a través del Caribe, Centroamérica y México y favoreciendo el intento de eliminar la producción de drogas en Bolivia, Colombia y Perú. En junio de 1995, Joseph Kelley, un analista de primera fila de asuntos internacionales en la OCG, rindió testimonio de que el esfuerzo internacional antinarcóticos de los Estados Unidos sufre de una mala administración y coordinación.
No obstante, el problema fundamental no es operativo. Mayores recursos y mejor puesta en práctica no harán que los esfuerzos por controlar el suministro en el extranjero tengan más éxito en elevar los precios de la droga en los Estados Unidos. La estrategia del lado de la oferta es fatalmente fallida por varias razones que exponemos a continuación.
La economía del cultivo de drogas va en contra den reducciones sostenidas en la oferta. Las cosechas de droga son muy baratas de cultivar en casi cualquier parte del mundo y los agricultores pobres tienen fuertes incentivos económicos para adaptarse a las cambiantes condiciones. Cuando se arrasa un área de producción, las cosechas perdidas son muy fáciles de sustituir. Por ejemplo, en Perú una plaga de hongos en las cosechas de coca a principios de los años noventa impulsó el cultivo a zonas más remotas, no cultivadas previamente, del Valle de Huallaga. En los años setenta en México, la campaña del gobierno de erradicación del opio llevó a los agricultores a cambiar sus técnicas de cultivo, cultivando amapola de opio en lotes mucho más pequeños bajo cultivos de hojas grandes, como plátano, lo cual hacia difícil la detección aérea.
El número de países que producen drogas ha aumentado significativamente en las dos últimas décadas. Aunque la coca es un cultivo tradicional en Bolivia, Colombia y Perú, en la actualidad se cultiva en otros países sudamericanos y el cultivo de la amapola a nivel mundial sigue en expansión. En las repúblicas centroasiáticas, el opio es una importante fuente de ingresos, en tanto que los traficantes de cocaína en Colombia se están diversificando en la heroína procedente de amapolas de opio cultivadas localmente. (Antes de 1991, Colombia nunca había cultivado opio.) La mariguana es esencialmente una hierba que se cultiva en todas las regiones templadas del mundo, incluidas muchas partes de los Estados Unidos.
Las cosechas de droga son el soporte principal de muchos países pobres en los que los agricultores tienen pocas alternativas comparables. En Bolivia, por ejemplo, donde el producto nacional bruto (PNB) per cápita es de 770 dólares al año, un acre de coca produce unos 457 dólares anualmente, comparado con los 35 a 250 dólares por cultivos como el plátano y la piña, cuando hay compradores. En Kirgistán, el PNB per cápita fue de sólo 610 dólares en 1994, pero una libra de opio rinde 400 dólares en los mercados locales o se puede intercambiar por alimentos enlatados, aceite para cocinar y otras mercancías.
Los esfuerzos reales pero breves de los Estados Unidos por reducir la producción de drogas en Turquía y en México en los años setentas no han tenido parangón. A pesar de la continua presión de los Estados Unidos, los gobiernos de los países proveedores han sido incapaces de emprender campanas sostenidas de erradicación de la droga o no han estado dispuestos a hacerlo. Las reducciones del cultivo que tienen lugar son simbólicas puesto que los cultivos erradicados tienden a ser más que compensados por nuevas plantaciones. Por ejemplo, de 1987 a 1993, el gobierno boliviano dedicó 48 millones de dólares en ayuda estadunidense para pagar a agricultores para la erradicación de 26,000 hectáreas de coca. Durante el mismo periodo, los agricultores bolivianos plantaron más de 35,000 nuevas hectáreas de coca. Algunos observadores han llegado a la conclusión de que los esfuerzos estadunidenses de erradicación en Bolivia son poco más que un programa de apoyo a la coca a costa de los contribuyentes estadunidenses.
El único ejemplo fructífero de una reducción a gran escala en el cultivo ilícito de droga en los últimos años ocurrió en Tailandia, donde el rápido crecimiento económico ha producido oportunidades más lucrativas que el cultivo de opio. Después de décadas de abastecer al mercado mundial de heroína, Tailandia hoy importa opio de la vecina Birmania para proveer a sus propios adictos. No obstante, algunos tailandeses siguen desempeñando un papel significativo en el narcotráfico internacional y el lavado de dinero.
Los Estados Unidos consumen una parte relativamente pequeña de la producción mundial de drogas. En 1993, los estadunidenses usaron ocho toneladas métricas de heroína, menos del 4% de la producción mundial, según la DEA. El mercado estadunidense de cocaína absorbe menos de una tercera parte de la producción total global. El consumo doméstico de marihuana representa 817 toneladas al año: la mitad de ese total se cultiva ilegalmente en los Estados Unidos.
El gran grueso de la producción extranjera de droga se consume en países que no son los Estados Unidos, con frecuencia en las regiones en las que se cultivan las cosechas de droga. Birmania, Laos y Tailandia, por ejemplo, tienen casi 500,000 adictos de opio y heroína, en tanto que la India, Irán y Pakistán representan vanos millones más. Según la Organización Mundial de la Salud, el abuso de drogas es considerado un «problema de salud pública y social» emergente en los países de Europa Central y del Este. El suministro de cocaína parece ir en ascenso; la adicción a la heroína también está o aumentando o manteniendo altos niveles en toda Europa. En los últimos años, el abuso de pasta de coca (conocida como basuco) y de cocaína se ha convertido en un importante problema en los países sudamericanos productores y de tránsito. Aun cuando la demanda estadunidense de drogas declinara precipitadamente, los suministradores extranjeros de droga tienen mercados listos en cada región del mundo y no detendrían la producción.
La demanda anual de droga de los Estados Unidos se puede abastecer a partir de una zona de cultivo relativamente pequeña y se puede transportar en unos cuantos aeroplanos.
Las drogas ilegales que los estadunidenses consumen se cultivan en todo el mundo y se pueden cultivar en superficies muy pequeñas. Un campo de amapola de aproximadamente la superficie del noroeste de Washington, D.C. -25 millas cuadradas- puede abastecer el mercado de heroína estadunidense durante un año. La demanda anual de cocaína se puede satisfacer con coca procedente de campos de menos de una cuarta parte del tamaño de Rhode Island, unas 300 millas cuadradas.
La reducción efectiva del flujo de drogas que entran a los Estados Unidos es sumamente difícil, no sólo porque las fronteras de los Estados Unidos son largas y porosas, sino porque están implicadas cantidades relativamente pequeñas de heroína y cocaína. Tres DC-3A o cinco aviones Cessna Caravan con turbinas podrían transportar el suministro anual de heroína del país, en tanto que tres Boeing 747 de carga o 12 camiones trailer podrían transportar la cocaína necesaria.
La estructura de precio del mercado de la droga limita gravemente el impacto potencial de los programas de interdicción y de país proveedor. Con mucho, los mayores beneficios del comercio de droga se obtienen en el nivel de ventas en la calle, y no en campos de amapola o coca en el extranjero o en alta mar. El costo total de cultivar, refinar y pasar de contrabando cocaína a los Estados Unidos representa menos del 12% de los precios al menudeo en este país. RAND calcula que el costo total de cultivar e importar heroína representa una fracción aún más pequeña del precio al menudeo. Incluso si los Estados Unidos pudieran capturar la mitad de la cocaína procedente de Sudamérica -o erradicar la mitad de la cosecha de coca-, el precio de la cocaína en las ciudades estadunidenses aumentaría menos del 5%. Por lo tanto, los esfuerzos de interdicción masiva y de erradicación de la droga son mucho menos efectivos en encarecer la droga que la imposición de la ley dirigida a los mercados callejeros estadunidenses. Patrullas de policía dirigidas a aumentar el factor «forcejeo» que tratantes de droga y compradores de droga enfrentan ejercen un impacto mucho mayor en desalentar el abuso doméstico de drogas y los delitos relacionados con la droga. Esas patrullas también contribuyen a disuadir la violencia callejera relacionada con el comercio de droga.
CONCENTRARSE EN LA DEMANDA DOMESTICA
Después de un siglo de criticar a otros países por ser el origen del problema de la droga en Estados Unidos, ya es hora de reconocer que cualquier solución duradera se ha de encontrar en este país. En el debate ininterrumpido sobre la estrategia para las drogas del lado de la oferta hay que recordar que los descensos más agudos en el uso de drogas tuvieron lugar durante un período en el que estaba aumentando rápidamente la disponibilidad de drogas. En 1982, la Encuesta Nacional de Hogares reveló que 23.3 millones de estadunidenses usaban drogas ilícitas. En 1991, cuando los precios de la droga llegaron a límites récord por baratos, sólo 12.5 millones de personas informaron del uso de drogas ilícitas. Este dramático descenso reflejaba que el público tení a conciencia del carácter nocivo de las drogas así como una creciente desaprobación social del uso de drogas.
Después de la muerte de la estrella de los deportes Len Bias por una sobredosis de cocaína en 1986, el uso de esta droga descendió a la mitad, sobre todo entre los estadunidenses con más educación, inclinados a responder a la información sobre la salud.
Desgraciadamente, estas tendencias hacia abajo hoy se han revertido. El uso de mariguana entre los estudiantes de octavo año se ha duplicado desde 1992, y el uso de drogas ilícitas entre los alumnos de preparatoria está ascendiendo por primera vez en una década. Sondeos recientes revelan que una mayoría tanto de adolescentes como de adultos considera a las drogas menos nocivas ahora que hace cuatro años. Este en las actitudes públicas presagia más aumentos en problemas de drogas, sobre todo entre jóvenes para los que los años ochenta son historia antigua.
Además, las drogas por las que se puede optar en el reciente ascenso rápido son principalmente nacionales y no extranjeras. Los adolescentes usan marihuana, LSD y anfetaminas, todas las cuales se producen ilegalmente en los Estados Unidos. Los muchachos más jóvenes se inclinan por sustancias domésticas comunes, como pegamento, solventes y aerosoles, que son virtualmente imposibles de controlar. En 1995, uno de cada cinco alumnos de octavo año usaba esos inhalantes, que producen subidas instantáneas y pueden ser letales.
La experiencia ha mostrado que reducir la demanda es la clave para avanzar sostenidamente contra el abuso de drogas. Un estudio de RAND de 1994, Controlling Cocaine: Supply Versus Dremand Programs, descubrió que el tratamiento es mucho más efectivo que los programas de interdicción o de país proveedor para reducir el consumo de cocaína. Concretamente, 34 millones de dólares invertidos en tratamiento reducen el uso anual de la cocaína en la misma cantidad que 366 millones de dólares invertidos en la interdicción o 783 millones invertidos en programas de país proveedor.
La mayoría de los estadunidenses no se da cuenta de que el tratamiento funciona, no siempre y a menudo no la primera vez, pero sí eventualmente. Estudios nacionales que han seguido a decenas de miles de adictos a través de diferentes tipos de programas informan que uno de los factores más importantes es la duración del tratamiento. Una tercera parte de los que permanecen en tratamiento más de tres meses no consumen drogas un año después de abandonar el tratamiento. La tasa de éxito sube a dos terceras partes cuando el tratamiento dura un año o más. Y algunos programas que ofrecen terapia intensiva altamente estructurada rinden hasta mejores resultados.
Pero desde principios de los años ochenta, el tratamiento no ha sido prioritario a nivel nacional debido a que la interdicción y la aplicación de la ley han dominado el gasto estatal y federal. En 1995, el tratamiento representaba sólo una quinta parte de los más de 13 mil millones de dólares del presupuesto federal para drogas comparado con una cuarta parte en la década anterior, mucho antes de que la epidemia de cocaína creara millones de nuevos adictos. Aproximadamente 40% de los adictos del país no pueden conseguir tratamiento debido al financiamiento inadecuado a instalaciones para tratamiento.
La educación es la clave para proteger a nuestros hijos de las drogas, sin importar dónde se producen las sustancias irritantes. En la última década se han desarrollado programas de prevención que reducen significativamente el nuevo uso de drogas entre los adolescentes. Estos programas, concebidos sobre la teoría del aprendizaje social, enseñan a los muchachos a reconocer presiones que ejercen influencia sobre ellos para que fumen, beban y usen drogas y a cómo resistir a esas presiones a través del juego de roles en el salón de clase. El impacto de estos programas es mucho mayor cuando la prevención incluye familias, medios de comunicación y la comunidad en un esfuerzo abarcador para desalentar el uso de drogas. A pesar de todo, el Congreso redujo el financiamiento a la educación de drogas dentro de la escuela reduciendo el presupuesto para 1996 del Programa de Escuelas Seguras y sin Drogas de 441 millones de dólares a 200 millones, menos de una sexta parte del presupuesto federal total para la interdicción.
HACIA UNA NUEVA POLITICA DE DROGAS
Como la estrategia internacional de drogas de los Estados Unidos no ha reducido los problemas de las drogas en este país, ¿deberían los Estados Unidos apoyar cualquier esfuerzo internacional para controlar el comercio ilícito de drogas?
La respuesta es afirmativa en la medida en que la cooperación global puede ser eficaz frente a las redes multinacionales de droga que debilitan la estabilidad de las instituciones políticas y financieras en todo el mundo. Por ejemplo, los países antiguamente controlados por la Unión Soviética en Asia Central y Europa del Este, así como la propia Rusia, están debilitándose con las actividades de los sindicatos transnacionales criminales de la droga. Muchos de los empresarios que retoñan en las repúblicas recién independientes han aprendido que las drogas duras son un sustituto fácil de la moneda firme en los mercados internacionales. La producción de opio en Tajikstán, Turkmenistán y Uzbekistán se ha duplicado desde 1990. La aplicación de la ley en la exUnión Soviética es hoy esporádica en el mejor de los casos y ya está resquebrajada por la corrupción desenfrenada. En muchas áreas, los narcotraficantes operan sin ninguna oposición.
En este hemisferio, el poder de los narcotraficantes amenaza directamente a dos democracias importantes, Colombia y México. Aunque los arrestos de los señores de la droga de Cali en agosto de 1995 fueron una importante victoria para el gobierno colombiano en su guerra sangrienta contra los cárteles de la cocaína, Colombia sigue siendo el productor primordial de cocaína del mundo. Pruebas de que el presidente Ernesto Samper Pizano y algunos de sus ministros del gabinete puedan haber tomado dinero del cártel han endurecido gravemente las relaciones de Colombia con los Estados Unidos. Los continuos alegatos de corrupción despiertan dudas sobre la viabilidad del gobierno.
La «colombianización» de México, donde los narcotraficantes penetraron los más altos niveles de la exadministración de Salinas y puede que estén involucrados en asesinatos de alto nivel, amenaza directamente a los intereses económicos y políticos de los Estados Unidos. Revelaciones recientes de que Raúl Salinas de Gortari acumuló por lo menos 84 millones de dólares en dinero del narcotráfico en un banco suizo, cuando su hermano era presidente, han tambaleado la confianza pública en el sistema político que ha gobernado México por más de 60 años. Aunque el actual presidente, Ernesto Zedillo, ha prometido limpiar la corrupción de la droga, es posible que no tenga el poder suficiente para hacerlo. Poco después de la promesa más reciente de Zedillo, en noviembre de 1995, un jet del cártel de Cali, cargado con cocaína, aterrizó en Baja California. Testigos informan que el avión fue descargado por la policía federal mexicana uniformada y que posteriormente trató de ocultar el fuselaje. La cocaína,calculada en un valor de 100 millones de dólares, ha «desaparecido».
El fracaso de los intentos estadunidenses de reducir el flujo de drogas que ingresa en los Estados Unidos no debería hacer que se abandonara el esfuerzo en un momento en que el narcotráfico crece rápidamente. La aprobación del Tratado Norteamericano de Libre Comercio (TLC) despertó la preocupación en Estados Unidos de que los traficantes mexicanos pudieran operar sin control alguno a través de la frontera dadas las nuevas condiciones. Francos opositores del TLC, como la senadora demócrata por California Dianne Feinstein, han amenazado con desconocer el tratado debido en buena medida a esas preocupaciones. Aunque los controles fronterizos tienen muy poco impacto práctico en el acceso a las drogas en Estados Unidos, las inspecciones severas transmiten un importante mensaje político de que los Estados Unidos no tolerarán a los traficantes. La decisión de los Estados Unidos en diciembre de 1995 de retardar las disposiciones del TLC de acarreo irrestricto refleja la preocupación de la administración por la reacción pública negativa a la eliminación de las limitaciones existentes, por muy débiles que fueran, al tráfico a través de la frontera.
La globalización de las economías nacionales amplía el alcance de los traficantes, que dirigen negocios anuales que se calculan en un valor de 180 a 300 mil millones de dólares a nivel mundial. En este panorama en rápida evolución, los Estados Unidos tienen mucho que compartir con otros países en las áreas de inteligencia de narcóticos, aplicación de la ley, reforma judicial, educación y tratamiento. Por ejemplo, el servicio de inteligencia de la DEA fue de importancia crucial para facilitar los arrestos del gobierno colombiano de los dirigentes del cártel de Cali. El FBI, la DEA y otras agencias estadunidenses de imposición de la ley en la actualidad están capacitando a sus contrapartes rusas en técnicas de control de delitos, incluida la vigilancia de redes de la droga.
Además, los Estados Unidos pueden asumir un papel rector enmejorar los esfuerzos internacionales de socavar las actividades de lavado de dinero que salvaguardan las ganancias de los narcotraficantes. Más de cien gobiernos han ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de narcóticos y sustancias psicotrópicas de 1988, una estructura mundial para atacar el lavado de dinero y el secreto bancario. Pero aún tienen que ratificar la convención una docena de gobiernos que representan a importantes centros financieros y la aplicación de la ley por parte de los gobiernos participantes sigue siendo incongruente. Si bien ha habido algún progreso en la apertura de tradicionales refugios seguros del dinero de la droga -como Suiza y las Bahamas-, el lavado de dinero está aumentando en los centros financieros de Asia del Este y el Pacífico, que crecen rápidamente. En su discurso de octubre de 1995, en el 50 aniversario de las Naciones Unidas, el presidente Clinton puso de relieve la necesidad de una mayor cooperación internacional contra el lavado de dinero, amenazando con sanciones económicas a los países que se negaran a aprobar medidas para combatir el lavado.
La expansión del comercio mundial y los servicios financieros con la ayuda de las computadoras complica la supervisión y la aplicación de la ley hasta a los gobiernos más capaces. En efecto, según el Departamento de Estado, «los sistemas financieros estadunidenses siguen siendo explotados a niveles probablemente no emulados por ningún otro país». Bancos importantes y empresas de inversión en los Estados Unidos han estado implicados en el lavado de dinero y, en junio de 1995, tres antiguos funcionarios del Departamento de Justicia fueron procesados por obstruir la justicia y ayudar al cártel de Cali en el lavado de sus ganancias. Con la persecución de esos importantes casos de corrupción, los Estados Unidos pueden sentar un ejemplo para otros países asediados por el involucramiento a alto nivel en el narcotráfico. Aún así, el presupuesto combinado de 375 millones de dólares de las Fuerzas Especiales de los Estados Unidos para la aplicación de la ley contra el crimen organizado de la droga -un programa interagencias que investiga y persigue a narcotraficantes de alto nivel- sigue siendo de menos de una cuarta parte del nivel del gasto federal en interdicción y programas internacionales de control de la oferta.
El control internacional de narcóticos, aunque ya no está sometido a las sumas elusivas de las drogas erradicadas o capturadas, puede servir a intereses estadunidenses más amplios de fortalecer las instituciones democráticas y liberar a los países del dominio de organizaciones criminales. Los arrestos del cártel de Cali puede que no hayan significado una diferencia apreciable en la disponibilidad de cocaína en los Estados Unidos, pero son una indicación alentadora de la determinación del gobierno de combatir a los narcotraficantes. Sin embargo, es importante recordar que las respuestas duraderas al problema de la droga en Estados Unidos están en casa, no en el extranjero. Disponer de programas de prevención de la droga para cada escolar reducirá más el abuso doméstico de drogas que tratar de reducir los cultivos de droga en ultramar. En último término, ofrecer tratamiento a los adictos del país contribuirá más a reducir el consumo de droga que más capturas de droga en la fuente de producción, en alta mar o en la frontera.
Mathea Falco. Presidente de Dnug Strategies, un instituto de políticas no lucrativo en Washington, D.C., fue secretario auxiliar de Estado para asuntos internacionales de narcóticos de 1977 a 1981.