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Casa de dos puertas, mala es de guardar, dice el clásico español. La reforma política que se discute en México parece ya un laberinto, una casa de diez puertas. Ofrecemos en esta mesa una discusión iluminadora sobre los rasgos fundamentales de esta reforma, sus distintos enfoques y sus previsibles resultados


Nexos:
Para empezar por el principio: ¿Es necesaria una reforma política en México? ¿Para qué?

María Amparo Casar: Para muchas cosas. Para corregir lo que la reforma de 2007 no atendió o atendió inadecuadamente. Por ejemplo, la reelección, las precampañas, la relación de los medios con las elecciones o el gasto excesivo en los partidos y el IFE. Hace falta la reforma política para evitar o aminorar potenciales situaciones de crisis que pueden presentarse al poner a prueba las normas que implantó el partido hegemónico, en tiempos en que teníamos un sistema hipermayoritario. Hace falta también para ampliar algunos derechos políticos y adecuar la legislación mexicana a la legislación internacional. Hace falta para hacer más ágil el proceso de toma de decisiones, tanto el que involucra la acción del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, de manera conjunta, como el que se da al interior del Congreso. Hace falta para otorgar al Ejecutivo instrumentos que amplíen la capacidad del gobierno; y hace falta, finalmente, para mejorar la rendición de cuentas. Pero aunque hace falta para todas estas cosas, creo que se puede vivir sin ella sin grandes costos, a diferencia de otras reformas que necesita el país.

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Jorge G. Castañeda: No coincido con María Amparo. Sí creo que hace falta, porque sin la reforma política no podemos tomar decisiones en este país. Llevamos 13 años sin poder tomar ninguna decisión que valga la pena. Y las que sí han valido la pena, como la de 2007, fueron hacia atrás, no hacia adelante. Por tanto, creo que es absolutamente indispensable una reforma política.

José Córdoba: La reforma nos hace falta para resolver un problema fundamental: cómo construir mayorías parlamentarias.

José Woldenberg: Desde luego que hace falta: durante 30 años el país estuvo centrado en una serie de reformas electorales. Se trató de que todas las fuerzas políticas pudieran estar en el mundo institucional y para que su contienda fuera equitativa, que hubiera garantías de imparcialidad. El proceso generó un cambio profundo en el sistema de partidos. Pasamos de un sistema de partido hegemónico, como lo llamó Sartori, a un auténtico sistema de partidos; de elecciones sin competencia a elecciones competidas; de un mundo de la representación monocolor a un mundo plural, y eso cambió todo el mecanismo de relación entre los poderes constitucionales. La pregunta debería de ser: ¿si han cambiado el sistema de partidos y el sistema electoral, puede quedar intocado el sistema de gobierno? Yo creo que no, creo que estamos viendo los problemas que acarrea lo que en un momento fue saludado como un cambio venturoso; es decir, el problema de un pluripartidismo sin mayoría. Esto genera un nuevo tipo de problema. El asunto es, como decía José Córdoba, cómo construir mayorías en el Legislativo. Y ahí se abren varias posibilidades. Una es operar sobre el sistema de partidos. Otra es operar sobre el sistema electoral, es decir, sobre la manera que se traducen votos en escaños. Otro es operar sobre el sistema de gobierno. No hay un solo método para construir una mayoría legislativa, y ahí está el quid del asunto.

María Amparo Casar:
Yo tengo problema con la tesis de que la reforma política es una condición para las otras reformas. Primero, si esto fuera cierto, no se podría acordar una nueva reforma política. Si nuestro sistema político no permite la reforma energética, ni la laboral, ni las otras reformas, en razón de que no tenemos un marco institucional adecuado, entonces tampoco podría acordarse la reforma política. Segundo, creo que sí es posible tomar decisiones. Probablemente no se estén tomando las decisiones que queremos los que estamos en esta mesa, o como dice Castañeda, “las que valgan la pena”, pero se pueden tomar. Ahí está el caso de la reforma electoral de 2007. Los partidos se pusieron de acuerdo, olvidaron sus diferencias, crearon las condiciones, fueron capaces de llegar a un acuerdo y tomaron una decisión. Ahí está también el ejemplo de la Ley del ISSSTE y algunas otras. No sé en qué reforma política estén pensando que pueda ser la llave de apertura al resto de las reformas, pero creo que ninguna de las que se están discutiendo en el país, que son las del Ejecutivo, la del PRD y la de los senadores del PRI, llevaría a que los grupos parlamentarios acordaran en cascada las otras reformas. No veo en qué sentido sería la llave de todas las reformas o la madre de todas las reformas.

Jorge G. Castañeda: Mi opinión sobre el estado de los últimos 13 años es que no se puede hacer nada y no se ha hecho nada. Entiendo muy bien que haya quien piense que se han hecho muchas cosas, yo digo que no. Y como no acepto la tesis de la incompetencia de los individuos como explicación de la parálisis, sino más bien tiendo a pensar en la incompetencia de las instituciones o en su disfuncionalidad, creo que: uno, no se ha hecho nada; dos, no se puede hacer nada con estas instituciones; tres, la llave maestra es el referéndum. Es decir, ¿cómo cambias la Constitución? Hay dos maneras en las democracias modernas: la del Congreso y la del referéndum. ¿Cuál es la que no tenemos? La del referéndum. Si tienes el referéndum, puedes tratar de cambiar la Constitución, y ganas o pierdes. Lo peor que te puede pasar cuando pierdas es que sigas como estabas.

José Woldenberg: Es muy difícil sostener que en 13 años no ha pasado nada. Se han producido reformas de muy diferente tipo. Plantear que como no ha pasado nada la vía es el referéndum, implica pretender dar un rodeo al Congreso. El hecho de que en el Congreso exista un equilibrio de fuerzas políticas no debe llevarnos a la desesperación, a tratar de saltarnos al Congreso. Un presidente de la República que para sacar sus reformas constitucionales acuda de manera regular al referéndum, haría prácticamente decorativas a las instituciones mediadoras donde se expresa la pluralidad política del país. Me refiero al Congreso. El referéndum tiene que ser una fórmula extrema y complementaria de la democracia representativa, no una catapulta para desgastar aún más al circuito representativo.

José Córdoba: Desde que ningún partido tiene mayoría parlamentaria, el Congreso ha sido incapaz de aprobar las reformas estructurales que el país necesita. Con excepción de la reforma del ISSSTE, las reformas que se han aprobado en temas de fondo —electoral, fiscal, energético— han sido contrarreformas, en el sentido de que probablemente han dejado las cosas peor que como estaban.

Frente a esa situación hay dos posiciones posibles. Una es decir: está bien. El proceso legislativo es lento, difícil, laborioso, porque traduce fielmente la gran pluralidad ideológica del país. La imposibilidad de aprobar reformas estructurales es el reflejo de una división esencial de opiniones. No hay reformas viables en el Congreso porque no hay consenso suficiente entre la población. Ni modo. Otra posición es decir: la fórmula está mal. La esencia de la democracia representativa es identificar soberanía popular con mayoría legislativa. Pueden existir, para distintos tipos de decisiones, diferentes tipos de mayoría: simple, absoluta o calificada. Puede uno, excepcionalmente, sustituir la mayoría calificada de la democracia representativa por la mayoría simple de la democracia directa: eso es el referéndum constitucional. Pero no tiene cabida en este enfoque el concepto de consenso. Ciertamente, no es fácil conciliar el derecho de las mayorías a decidir con el derecho de las minorías a discrepar. Es el viejo problema de la democracia representativa: cómo establecer reglas para que unos pocos, en nombre de algunos, gobiernen a todos. Para resolver esa encrucijada se necesita crear un eficaz equilibrio de poderes y, también, garantizar que la mayoría hecha gobierno no obstruya la posibilidad de la alternancia política, que es la esencia del respeto a las minorías. Hay quien dice que la construcción de mayorías no es una cuestión de diseño institucional sino una decisión del electorado o un problema de cultura política. Si ningún partido tiene mayoría es porque el electorado no quiere darle demasiado poder a nadie. Y si diversos partidos minoritarios no logran ponerse de acuerdo es porque carecen de cultura democrática. Visto así, la falta de mayoría legislativa es o voluntad del electorado o culpa de los partidos. Pero eso es una doble falacia. Por un lado, no existe una voluntad ciudadana abstracta independiente de reglas electorales concretas: por ejemplo, hágase una elección con doble vuelta y alguien tendrá mayoría absoluta. La voluntad del electorado define qué mayoría particular se constituye, no cómo se construyen en general las mayorías. Por otro lado, los partidos políticos existen para ganar elecciones y llegar al poder y sólo se ponen de acuerdo con partidos opuestos si eso les ayuda a ganar elecciones para llegar al poder. No es un problema de cultura sino de racionalidad política. Si la disfuncionalidad legislativa fuera un problema de cultura política y no de diseño institucional, entonces mejor transfiramos la materia electoral del IFE al Conaculta y esperemos un siglo a ver si nos volvemos suecos.

José Woldenberg: No creo que nadie esté planteando un gobierno de unanimidades. Eso sí nos llevaría a una parálisis indefinida. La discusión es cómo se construye la mayoría. Por eso decía que hay tres mecanismos. Uno, operar sobre el sistema de partidos, es decir, intentar diseñar un sistema bipartidista que por definición genera mayoría. El problema es que en el caso mexicano la historia ha forjado tres grandes referentes partidistas y no creo que ningún exorcista vaya a poder diluirlos. Ni siquiera debería intentarse. En la propuesta del presidente de la República, cuando se propone elevar del 2% al 4% el porcentaje de votos para refrendar el registro a un partido político, late la idea de que entre menos partidos haya más sencilla será la toma de decisiones. Lo que no me gusta de la propuesta es que va a cercenar parte de la pluralidad que hoy está en el Congreso, una de las realidades venturosas que hoy marcan a México. Pero ya en términos pragmáticos: de todas maneras no va a resolver el tema. Si se hubiera aplicado ese criterio del 4% en las elecciones de 2009 tendríamos hoy cinco partidos en el Congreso. El presidente complementa esta propuesta con otra: que en la segunda vuelta presidencial se haga la elección del Legislativo. Me imagino que lo hace pensando que las dos figuras que van para la presidencia en la segunda vuelta acarrearán votos a sus respectivos partidos para los diputados y senadores. Esto es artificial, producto del afán por reducir la pluralidad. La otra fórmula de construir mayorías es la que propuso con elocuencia el doctor Córdoba en su ensayo de diciembre del año pasado en nexos. Es la fórmula de otorgar por ley la mayoría absoluta en el Congreso a quien obtiene la mayoría relativa de votos en las urnas. A mí no me gusta porque parte de una premisa que no comparto. Creo que la representación en el Congreso debe mantener una correlación lo más exacta posible entre votos y escaños. ¿Por qué? Porque se debe reflejar de la mejor manera posible el aval que las diferentes ofertas políticas tienen. Yo aprecio —y mucho— que las diferentes corrientes estén en el Legislativo representadas de acuerdo a su votación. Por eso, de las tres iniciativas que están sobre la mesa, en relación a la integración de la Cámara de Diputados, la que más me gusta es la del PRD, la segunda es la del presidente y la tercera es la del PRI. Entonces, si la solución no es excluir partidos ni artificialmente convertir a una mayoría relativa de votos en una mayoría absoluta de representantes, hay que operar sobre el sistema de gobierno para facilitar la edificación de una mayoría. Un sistema como el parlamentario obliga a la generación de mayorías. Porque si no se tienen ni votos ni escaños suficientes, a lo que obliga es a un gobierno de coalición.

Nexos: ¿Lo que propones entonces es pasar a un régimen parlamentario?

José Woldenberg: Sí.

María Amparo Casar: José Córdoba plantea muy bien esto de las mayorías. Yo tampoco me adscribo a un esquema de unanimidades ni a uno de consensos, porque eso de los consensos ha acabado por producir lo que llamamos “reformas descafeinadas”: a fuerza de subir a todos al carro, acabas sin complacer a nadie y, lo peor, sin tener políticas públicas que resuelvan el problema que plantearon originalmente las iniciativas. Me adscribo a la tesis de que la democracia funciona a base de mayorías que toman decisiones. Ahora bien, para hacer efectiva la toma de decisiones hay tres vías: o modificas la representación, o modificas las facultades de cada uno de los poderes, o disminuyes el traslape entre las facultades del Ejecutivo y el Legislativo. El sistema presidencial tiene ese problema; se requiere el acuerdo de dos poderes para procesar las decisiones. Así está diseñado el sistema presidencial, no sólo el mexicano. Yo admito que los arreglos institucionales pueden agravar o atenuar el problema del presidencialismo a través del sistema electoral y de partidos. El sistema electoral puede fraccionar o unificar la representación en el Congreso.

Dicho esto, y asumiendo que el cambio en la forma de gobierno —por ejemplo, al parlamentarismo— no está en la mesa de discusión, hay quienes buscan solucionar el problema de la falta de acuerdos creando mayorías, y hay otros que buscan la solución a través de la transformación en el equilibrio y funcionamiento de los poderes.

Yo me adscribo a esta segunda vía aunque algunos piensan que, en principio, se asume que los valores de representación y eficacia están en contradicción. Pienso que se puede tener un sistema que, sin afectar la representación, aspire a mayor efectividad, en el sentido de agilizar la toma de decisiones. Si lo que conviene es elevar la eficacia sin afectar la representación, ya que el sistema de representación en México funciona más o menos bien y tiene un alto grado de aceptación, yo optaría entonces por trabajar en mejorar las facultades y funcionamiento de los poderes. Creo que es la diferencia grande que tendría con Jorge Castañeda. La pregunta es hasta dónde alcanza la capacidad de los marcos institucionales para resolver el problema que él menciona, la dificultad de tomar decisiones. Pensemos en el bipartidismo de Estados Unidos. Obama ahora, pero Clinton antes, invirtieron mucho tiempo y esfuerzo para que sus iniciativas de salud fueran aprobadas y simplemente no pudieron hacerlo a pesar de contar con un sistema bipartidista sostenido en un sistema representación de mayoría relativa. O sea, el bipartidismo tampoco es la solución.

Pongo otro ejemplo: el del multipartidismo extremo. Tenemos a Brasil, donde se están tomando las decisiones a pesar de que el Congreso está sumamente fraccionado y se necesitan 12 partidos para alcanzar el porcentaje de representación que en México tienen las tres principales fuerzas políticas.

Otro ejemplo: tuvimos 71 años de PRI con unas mayorías gigantescas, mayores que las que podría imaginar un sistema bipartidista, y no se tomaron todas las decisiones que hoy decimos que se tienen que tomar, y que hace 30 años también se decía que había que tomar. El PRI no aprobó ni la reforma fiscal, ni la laboral, ni la educativa ni la de telecomunicaciones. Esto habla de que la arquitectura institucional tiene límites en cuanto a lo que puede provocar. Se nos olvida que también hay intereses y preferencias distintas. Todos los países tienen reelección en América Latina, salvo Costa Rica y México, y yo no veo que el desempeño de Argentina, de Colombia o de Venezuela sea mejor que el nuestro. Otros tienen bipartidismo, otros tienen segunda vuelta, y el desempeño no parece estar en función de estas características. Entonces, el marco institucional tiene un límite.

Jorge G. Castañeda: Creo que son diferencias en buena medida irreconciliables. Por eso, insisto, que el Congreso vote y ya. Ya conocen los legisladores las razones, conocen las tesis, las propuestas, ¡que voten! Son diferencias irreconciliables que además no creo que deban reconciliarse. No me convence la utilidad de la discusión fuera de este ámbito, porque todas estas razones las hemos repetido nosotros innumerables veces en los últimos dos, tres, cinco, diez años. Siempre puedes encontrar en cualquier ejercicio de política comparada el caso que sí desentona o el caso que confirma, siempre puedes encontrar la prueba de que no es cierto que tal reforma trae tal efecto. Todo eso ya está dicho. Ojalá el Congreso vote en lugar de discutir.

Nexos: Volvamos al tema de las mayorías. ¿Hacen falta mayorías absolutas en este país?

José Woldenberg: Hay un consenso: nadie en esta mesa piensa que se pueda gobernar sin mayoría. Hay mayorías relativas, hay mayorías absolutas y hay mayorías calificadas, y cada una de éstas puede tener un impacto, el asunto es cómo se construyen. Además, hay mayorías coyunturales y permanentes. Mi temor es que ante la inexistencia de mayorías cristalizadas permanentes se quiera optar por una fórmula de reducir la pluralidad, por afectar la traducción de votos a escaños en aras de mayorías que acompañen la gestión presidencial. Entiendo el argumento, pero no lo comparto. Hay otras maneras de construir mayoría. Incluso si se mantiene la misma fórmula electoral que no ha arrojado mayoría absoluta hace ya varios años, siempre está la posibilidad de construir mayoría a través de la negociación y el acuerdo. En nuestro caso ha dado para lo que ha dado y uno puede sentirse defraudado. El PRI a lo largo de muchos años contó no sólo con mayoría absoluta sino incluso calificada de votos en el Congreso y con su mayoría construyó nuevas realidades, instituciones, leyes. De eso no me queda la menor duda. Pero creo que lo que queríamos era otra cosa: que la diversidad política que existía en el país pudiera estar representada en los cuerpos legislativos y acabar precisamente con esa mayoría, que daba la impresión de que éramos un país de una sola voz, de un solo hombre, de una sola voluntad. Si algo logró México en estos años es que dejamos de ser, en buena hora, el país de una sola voluntad, de un solo partido, del presidente. Y espero que no añoremos ahora esa situación.

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José Córdoba: Coincido con el diagnóstico de Woldenberg: existe hoy una contradicción entre sistema electoral y sistema de gobierno. Entonces hay que definir: o me quedo con el primero y cambio el segundo, o me quedo con el segundo y cambio el primero. Nunca había escuchado una formulación tan clara de un problema tan complejo. Hasta se antoja denominar esa encrucijada de la actual vida política mexicana “el dilema Woldenberg”. Coincido con el diagnóstico pero difiero de la solución. Woldenberg rechaza cercenar la representación actual del pluralismo, que considera el hecho más venturoso de nuestra modernidad política y, en consecuencia, prefiere transitar hacia un régimen parlamentario: es una posición congruente, legitima y, además, valiente. Mi convicción es otra: consolidar el régimen presidencial mexicano, que tiene a nivel constitucional una admirable continuidad histórica, y, para ello, reducir la proporcionalidad de nuestro sistema de representación electoral.

Nexos: Jorge Castañeda, ¿tú crees que el diseño en que están hoy la representación, el proceso electoral y régimen de gobierno de México está agotado?

Jorge G. Castañeda: Era tremendamente funcional para el régimen autoritario que existió en México hasta 1997. Como ya no existe ese régimen, me parece totalmente disfuncional. Ahora tenemos la oportunidad de escoger qué tipo de estructura queremos. Yo quiero un gobierno, una presidencia fuerte, democrática, con mayorías, con opciones para cambiar la Constitución. Cuando esto no se pueda en el Congreso, hacerlo vía el referéndum.

Nexos:
Pregunto al resto de la mesa, ¿es deseable una presidencia fuerte y democrática, capaz de tener mayoría absoluta en el Congreso y de tomar decisiones fundamentales?

José Woldenberg: Por supuesto que el régimen presidencial debe ser democrático y por supuesto que ojalá exista una mayoría que acompañe la gestión presidencial. Lo que no quiero es que una minoría de votos, por mandato de ley, se convierta en mayoría de escaños. Eso es lo que no quiero, porque además ese tipo de propuestas tienen una cierta nostalgia por lo ya vivido, por ese presidente que podía hacer su voluntad dado que ya tenía constituida una mayoría que le iba a aprobar sus iniciativas. No me gusta pensar que el futuro de México es la vuelta al pasado. Además, en el pasado, por lo menos formalmente, el PRI sí obtenía la mayoría de los votos.

María Amparo Casar: Sí quiero una presidencia fuerte, democrática, y además que rinda cuentas. Se pueden las tres cosas. Si los legisladores quisieran lo mismo que yo, mañana estarían votando eso. Pero no quieren, no quieren una presidencia fuerte o al menos eso dicen las iniciativas del PRI y el PRD cuya lógica es debilitar aún más al Ejecutivo. En el caso de la iniciativa del presidente hay una lógica distinta que dice: “Vamos a fortalecer al Ejecutivo”. Pero aún la propuesta del presidente es tímida. Fortalecer al Ejecutivo no significa quitarle facultades al Congreso. Añado, por el lado de la representación, no creo que las iniciativas del PRI y el presidente cercenen, como se ha dicho, la pluralidad. Incluso, pensando en el umbral del 4%, hay muchos países también democráticos que lo tienen.

José Woldenberg: Con 4% pasan menos partidos que con 2%. En español eso se llama cercenar. Cercenar: quitar un cacho.

María Amparo Casar: Hay que definir. Pluralidad es darle espacio a diferentes opciones ideológicas, y en México las hay. Pero no me parece que haya expresiones sociales o ideológicas que se estén cercenando por proponer la elevación del umbral. Voy a salirme, sin embargo, de la discusión del 4% porque me parece un error del presidente haberla metido, le complica el asunto eletoral y no se gana gran cosa; no vas a dejar de fraccionar ni vas a crear mayorías con esa inicitiva. Las propuestas del PRI y del Ejecutivo prácticamente no afectan la pluralidad del sistema o la representación. Muchos hablan de mayorías, pero nadie se aventó a decir: vamos a pasar a un sistema de mayoría relativa completo o vamos a quitar el 8% de sobrerrepresentación o vamos a quitar, incluso, lo que dice la Constitución, que ningún partido puede tener dos tercios para modificar la Constitución”, o vamos a poner la cláusula de gobernabilidad. Creo que ahí sí estaríamos poniendo el dedo en la llaga y nadie se está atreviendo —más que algunos pocos académicos— a decir este tipo de cosas. Sin duda tiene razón Córdoba al decir que no hay voluntad del electorado con independencia de un diseño institucional. El diseño institucional afecta cómo votas, qué opciones tienes, qué tipo de mayorías se pueden formar y de qué tamaño pueden ser. La cultura política en la conformación de mayorías electorales no juega aquí. Creo que nadie estaría diciendo que juega la cultura política en la formación de mayorías electorales. Ahora, creo que hay dos cosas de las que no nos estamos haciendo cargo. Primero, una cosa son las mayorías electorales y otra son las mayorías parlamentarias. Son dos fenómenos distintos que responden a factores y lógicas distintas. Se puede crear mayorías electorales y no tener mayorías parlamentarias. Esto es, se puede crear mayorías electorales antes de las urnas (coaliciones) o en las propias urnas (el voto mayoritario a un partido) pero después no traducirse en coaliciones al interior del Congreso.

Y cierro con el tema de un Ejecutivo fuerte. Decía yo que había dos vías para facilitar o propiciar la toma de decisiones: la de la representación y la del fortalecimiento del Ejecutivo. Creo que en México tenemos un presidente debilitado no sólo por no tener las mayorías requeridas para impulsar su agenda de gobierno, sino porque tampoco tiene los instrumentos adecuados para hacerlo. Aunque habría que agregar que los que tiene —que tampoco son despreciables— no los utiliza a plenitud.

Nexos: ¿En qué estás pensando?

María Amparo Casar: En facultades que veo en Ejecutivos de otros países y que el de México no tiene. Por ejemplo, el veto en sus diferentes modalidades. O los poderes de emergencia que tiene, por ejemplo, Brasil; la iniciativa exclusiva que tienen muchos países; en la iniciativa preferente que está a discusión. Incluso, la reelección del Ejecutivo. Vaya, el presidente mexicano no puede ni siquiera convocar a sesiones extraordinarias del Congreso. Y ahora también, según la propuesta del PRI en el Senado, se le quiere quitar el libre nombramiento de su gabinete y fijarle condiciones de remoción o moción de censura a sus colaboradores. Entre afectar la representatividad o aumentar los poderes del Ejecutivo, me voy por el segundo camino, y estoy en pro de un Ejecutivo fuerte.

José Córdoba: Existe una interpretación excesiva que equipara la alternancia política en México con las transiciones democráticas vividas por países que salieron de dictaduras militares y requirieron instituir un régimen nuevo. No desconozco que, después de 70 años de hegemonía de un partido, la alternancia mexicana era algo más que una alternancia de rutina. Pero tampoco era un cambio de régimen político. Equiparar alternancia en el poder con transición a la democracia ha producido una gran confusión intelectual.

Primero, se adjudican a supuestas fallas del régimen presidencial los vicios reales de un sistema de partido hegemónico. De ahí surge un sentir generalizado: no quiero que el presidente tenga mayoría legislativa porque no quiero que regrese a las andanzas priistas. Segundo, como la alternancia fue facilitada por una inyección creciente de proporcionalidad en nuestro sistema electoral, pareciera natural identificar representación proporcional con ideal democrático. En esa óptica, la transición democrática culminaría con la instauración de la proporcionalidad plena. Sobra decir lo desmesurado de esa conclusión.

La representación proporcional es el único tema importante que me separa de Woldenberg. Su opinión merece gran respeto, porque ha pensado mucho sobre este tema y, como todos sabemos, ha tenido el valor de comprometerse. Por eso quisiera extenderme un poco.

¿De dónde viene el concepto de representación proporcional? No hablan de él ni los griegos ni los grandes filósofos políticos ingleses o franceses del siglo XVIII, ni los constituyentes norteamericanos. Surgió hasta mediados del siglo XIX, en la mente de un matemático francés reconvertido en ingeniero social, Considérant, alumno de la escuela del socialismo utópico. Lo retomó otro matemático, belga, d´Hondt, para tratar de resolver la polarización política de su país entre flamencos y valones. Así, Bélgica fue el primer país que adoptó en 1900 la representación proporcional. Durante los siguientes 40 años sólo se aplicó en algunos cantones suizos y uno que otro país escandinavo. Se expandió después de la Segunda Guerra Mundial por tres razones. Primero, los aliados se la impusieron a los países derrotados —Alemania, Italia, Japón— con la finalidad de contener partidos grandes y ejecutivos fuertes. Segundo, en el proceso de descolonización los politólogos aconsejaron la representación proporcional a países nuevos, algunos improbables, con grandes fuerzas centrífugas, tribales, religiosas o lingüísticas. Y tercero, muchas democracias europeas parlamentarias adoptaron ese principio para darles mayor representación a los partidos pequeños.

José Woldenberg: Es cierto, el criterio de representación proporcional es reciente, pero es el más expansivo en el mundo. Casi todos los países de América Latina, salvo el Caribe, por la influencia anglosajona, tienen modalidades del sistema de representación proporcional. La mayor parte de los países europeos tienen sistemas de representación proporcional y en el caso de Alemania, de representación proporcional estricta. Entonces, más allá de cuál sea el principio más viejo que sirve para una discusión de carácter histórico, y sin duda es el principio de mayoría relativa, lo que hoy tenemos en el mundo es que el principio de representación proporcional se ha extendido, de tal suerte que no es excéntrico, no es una cosa mexicana y no es una cosa que solamente se pueda explicar a la luz de las sucesivas reformas para inyectarle pluralidad a nuestro Congreso. Pero ahora voy al centro del asunto. La mayor virtud del sistema de mayoría relativa es que puede generar mayoría. ¿Pero cuál es su defecto? Que puede arrojar una sobrerrepresentación y una subrepresentación de las fuerzas políticas. Lo decía María Amparo Casar: un sistema de mayoría relativa puede llegar a hacer que el que saque más votos pierda y el que saque menos votos gane. Eso es lo que ha llevado a buscar complementos —como el sistema mixto mexicano— o fórmulas de representación proporcional, como en España, en Brasil, en Perú, en Suecia, como en Alemania. Es decir, no estamos hablando de una excentricidad mexicana. En México sí hubo un esfuerzo sostenido por tratar de limar la sobre y la subrepresentación. Se entendía mucho mejor en la época de un partido hegemónico, cuando obteniendo el 70% de los votos alcanzaba el noventaitantos por ciento de los escaños. ¿Queremos una fórmula que de manera artificial convierta mayorías relativas de votos en mayoría absoluta de escaños? Yo digo, con todas sus letras: No.

José Córdoba: Quisiera criticar la sobrerrepresentación como concepto normativo. Equiparar porcentaje de votos y porcentaje de escaños como la forma correcta de representar el pluralismo político supone que el porcentaje de escaños es una buena medición del poder de un partido. Pero esa medición es muy primitiva. En un Parlamento un partido participa en un juego en el que la mayoría gana y la minoría pierde. El peso aparente de un partido puede medirse por su porcentaje de escaños, pero su poder real se mide por su capacidad para construir una coalición ganadora.

José Woldenberg:
También por su interacción con los otros, por supuesto.

José Córdoba: Ése es el punto: el poder legislativo de un partido no se mide en sí mismo sino a partir de su interacción con los otros partidos. En teoría de juegos se ha desarrollado un concepto para medir el poder parlamentario de un partido: el índice Shapley-Shubick. ¿Cómo se define? Se relacionan las coaliciones en las que un partido es “bisagra” —es decir, es necesario para constituir la mayoría— con todas las coaliciones posibles y el porcentaje correspondiente es el índice Shapley-Shubick de ese partido. Entonces uno puede definir un concepto alternativo de sobrerrepresentación: la diferencia entre ese índice y el porcentaje de escaños o de votos. ¿Qué se observa al aplicar ese concepto a las elecciones recientes de la Cámara de Diputados? Naturalmente, lo que uno espera: los partidos pequeños están sobrerrepresentados. Por ejemplo, en el año 2000, con 20% de los votos el PRD tenía el mismo poder que el PAN con 40%. Actualmente, el Partido Verde con 7% de los votos tiene el mismo poder que el PAN con 30%. En México la sobrerrepresentación de los partidos pequeños, medida por el índice Shapley-Shubick, ha llegado a ser mucho mayor que la sobrerrepresentación del partido más grande, medida de manera tradicional. ¿Es justo? Quién sabe. Pero si me ponen a escoger entre tiranía de la mayoría y tiranía de las minorías, me quedo con la primera.

José Woldenberg: Yo no quiero que me pongan a escoger entre tiranías. Pero en el caso de la propuesta específica, ni siquiera es una mayoría, es una construcción artificial de una mayoría. Ése es el punto.

José Córdoba: Si uno quitara del sistema electoral mexicano todos los diputados plurinominales y se quedara únicamente con diputados de mayoría, ¿la distribución resultante de escaños sería una construcción artificial? ¿Qué países tienen sistemas electorales con representación mayoritaria, sin ningún elemento de proporcionalidad? Gran Bretaña, la democracia más antigua; Estados Unidos, la primera república del mundo moderno; Francia, la patria de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano; India, la democracia más poblada; Canadá, la otra gran democracia de América del Norte. ¿Esos países construyen de manera artificial sus mayorías parlamentarias porque llegan a observarse índices elevados de sobrerrepresentación? ¿No sería más bien que lo artificial es el concepto mismo de sobrerrepresentación?

Nexos: Todas las mayorías son artificiales, todos los sistemas políticos son convenciones.

María Amparo Casar: Todas son artificiales y yo agregaría otra cosa: todas son democráticas. No creo que hubiese nadie que dijera que Inglaterra no es democrática porque tiene un sistema de mayoría. Y sí, lo que ocurre es que el Partido Liberal puede sacar 28% de los votos de los ciudadanos y obtener sólo 3% de los escaños. Ambos sistemas son democráticos, el de mayorías y el de representación proporcional. Los dos son una “convención” adoptada por las fuerzas políticas en un momento determinado. Ahora, José Córdoba, ya no llegaste a tu parte analítica, pero argumentar históricamente que la filosofía política hasta hace muy poco tiempo no hablaba más que de mayorías, pues sí, es cierto, pero tampoco hablaba de la universalización de los derechos incluido el del voto, de la igualdad de género o de cuidar el ambiente. O sea, no es argumento para decir que debemos irnos a un sistema de mayorías.

Nexos: Pasemos al tema de las reformas que están planteadas. ¿Qué es, en su opinión, lo que funciona y lo que no funciona en esas propuestas?

Jorge G. Castañeda: Hay demasiadas propuestas por parte del PRI y del PRD, están revolviendo cosas que no tienen por qué revolverse, independientemente de sus méritos. El mejor ejemplo es la autonomía del Ministerio Público, que me parece algo positivo, pero no veo qué tiene que ver con todo. En segundo lugar, me parece que entre más tratemos de adaptar algunas cosas en México a lo que existe más o menos en el resto del mundo, mejor, y no veo para qué complicarse. Si todo el mundo, salvo uno o dos, tienen reelección, debemos tener reelección. Si todo el mundo tiene referéndum para cambiar la Constitución, salvo Estados Unidos, ¿por qué no tenemos lo mismo nosotros? Me parece más sencillo, más claro, más evidente lo que está proponiendo el Ejecutivo. Me gustaría que el PRI fuera menos hipócrita en lo de las candidaturas independientes, porque la tesis de Beltrones de que “no necesitas modificar la Constitución”, para empezar es sólo parcialmente cierta. A los legisladores se les olvidó cambiar el 116 después de que cambiaron en el 2007; cambiaron primero el 41 y el 116, para efectivamente prohibir en la Constitución las candidaturas independientes, adelantándose al posible fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Luego alguien les dijo que eso no se hace; digamos, la gente decente no hace eso. Entonces dijeron: muy bien, lo quitamos. Lo quitaron del 41 a nivel federal. Se les olvidó quitarlo en el 116. Hoy en día sí están prohibidas las candidaturas independientes a nivel estatal y municipal en la Constitución; no las candidaturas federales. En eso sí el senador Beltrones tiene razón. Es más fácil simplemente quitarlas en ambos o permitirlas en ambos. Pero fuera de eso yo me quedaba con los cinco o seis puntos que están en la propuesta del Ejecutivo y no me complicaba tanto la vida. Salvo en algo en lo que el PRD sí cree, y es su derecho.

María Amparo Casar: ¿En qué?

Jorge G. Castañeda: En lo de la revocación de mandato. Creo que honestamente sí creen en eso. Creo que el PRI no cree ni en la revocación del mandato, por eso ya no lo puso, es una maniobra; y tampoco creo que el senador Beltrones crea en el tema de la ratificación. De gabinete. Es demasiado inteligente para hacer la trampa que puso ahí. La trampa es muy obvia; trata de usar el sistema gringo de ratificación, para meternos por la banda el sistema híbrido francés. Ésa es la trampota que está poniendo el senador Beltrones en su propuesta; para el caso de que proponga abiertamente el sistema híbrido francés, que a mí no me disgusta. No sé si ahora sea viable en México y a lo mejor puede ser motivo para no hacer nada. Pero, en todo caso, yo preferiría que el senador Beltrones dijera directamente lo que venía diciendo desde hace dos años, que quería el sistema híbrido con un jefe de gabinete o primer ministro.

Nexos: Y el PRD, ¿qué anda buscando?

Jorge G. Castañeda:
Yo creo que nada; decir algo por decir algo, porque no están a favor de nada, no pueden estar a favor de nada, porque no pueden estar a favor de ninguna de las cosas que propone Calderón. Lo de las candidaturas independientes más o menos, pero es muy difícil, les cuesta mucho trabajo, están incómodos, no les gusta; y, además, López Obrador los agarra y los hace trizas si se ponen en esa situación. Entonces más bien se ponen, en mi opinión, a objetar todo y proponer poco.

José Woldenberg:
Sería muy difícil repasar todas las propuestas que están en la mesa, pero hay algunas que tienen un valor en sí mismas, y quizá valga la pena hacer alusión a ellas. Por ejemplo, el tema de la reelección de los legisladores. Creo que el mejor argumento no es porque existe en todo el mundo, sino porque para el caso mexicano sería muy bueno que una parte de los legisladores mantuviera la experiencia y la memoria de lo que ha hecho la última legislatura.

Yo simpatizo con la idea de la posibilidad de reelección de los legisladores, algo que por supuesto hubiera sido totalmente inadecuado en la época en que no había competencia. Hoy que hay competencia me parece muy bien. Y hasta donde entiendo ahí hay una convergencia entre el PRI y la propuesta del presidente. También en el tema de las candidaturas independientes hay convergencia entre el PRD y el presidente. No estoy en contra de las candidaturas independientes, pero sí estoy en contra de la retórica que ha puesto en pie las candidaturas independientes: esa confrontación entre ciudadanos y políticos, en donde los ciudadanos serían algo así como los portadores de los valores positivos y los políticos de los valores negativos. Nos vamos a encontrar con que los candidatos independientes son partidos que no dicen su nombre. Pensemos en los candidatos independientes a la presidencia de la República: ¿va a haber alguna condición política o no para registrarse? Por ejemplo, ¿puede alguien ser candidato a la presidencia de la República sin que lo acompañen candidatos a senadores, a diputados? Si la ley obliga a que el candidato presidencial vaya acompañado de candidatos a senadores y diputados, no habrá duda de que estamos frente a un partido. Ahora, si no se pone esa condición, será un partido personalista, una plataforma eficiente de lanzamiento para llevar a alguien a la presidencia de la República, que en el caso de ganar lo haría sin un solo diputado y un solo senador de su propia organización. Para hablar de los problemas como los que ha puesto sobre la mesa el doctor Córdoba, ahí hay uno y bueno. Los partidos políticos son inescapables ahí donde hay elecciones y ahí donde hay Parlamentos. Se pueden llamar alianzas, movimientos, como se quiera, pero no dejan de ser partidos. La reconducción presupuestal, que está en las tres propuestas, seguramente prosperará. Es una necesidad reconocida por todos. ¿Por qué no había reconducción presupuestal en México? Porque nadie imaginaba que la Cámara de Diputados no fuera a aprobarle el presupuesto al presidente de la República. Ahora bien, los temas de referéndum, plebiscito, iniciativa popular, pueden ser procesados y ojalá no se sobrevenda la idea de que nos van a resolver los problemas de gobierno. Ésas son fórmulas que pueden ser adicionales a la democracia representativa, que pueden ser utilizadas de vez en vez, pero que no pueden ni deben sustituir los mecanismos de la democracia representativa. Y no sería tan enfático como Jorge Castañeda en relación a la propuesta del PRD. Hay incluso algunas iniciativas que puso el PRD sobre la mesa que coinciden con las del presidente. Por ejemplo, el caso de las candidaturas independientes.

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Jorge G. Castañeda: Creo que, un poco los tres partidos, cada quien está armando su propuesta, como es lógico, en función de cómo cree que le va a ir en la feria. Mi impresión es que el PRD ya se ha resignado a su lugar de tercer partido, no pequeño, pero ni siquiera llegándole a la tercera parte del electorado. Por eso quiere la proporcionalidad pura, por eso quiere la revocación del mandato, porque sabe que no están en condiciones de reformarse internamente, de tal suerte que pueda ganar una elección presidencial. Por eso se opone a la segunda vuelta, por ejemplo, porque no se concibe llegando a la segunda vuelta, siempre se concibe como el que queda afuera. Con algo de razón, mientras no se reforme, y también tiene razón en que le resulta totalmente imposible reformarse. Es decir, el PRD no toma las dos o tres grandes decisiones que tendría que tomar: si acepta o no la economía de mercado, no por resignación, sino porque es lo que funciona mejor; si reforma o revolución, si lucha armada o lucha electoral o todas las formas de lucha posibles. Eso es algo que no está resuelto en el PRD. Quien diga que sí, no lo conoce bien. En el tema internacional, si Cuba es en el fondo un modelo o no es un modelo… En un mundo ideal, si tuvieran una varita mágica y establecer en México la sociedad que quisieran, sin ningún tipo de cortapisa, ¿qué les gustaría? Bueno, todos sabemos lo que querría el PRD. El PRI creo que ha decidido que ya ganó. Entonces, ni le movamos en lo que podamos evitar moverle, salvo en cosas que les beneficie ganando. Entonces, sí aceptan la reelección tal vez, pero no quieren mover mucho más que eso.

José Woldenberg:
Pero la propuesta del PRI está claramente en contrasentido de lo que dice Jorge. Por ejemplo, la ratificación del gabinete. Si el PRI piensa que el próximo presidente es de ellos, pues mejor dejar las cosas en ese terreno como están.

Jorge G. Castañeda:
No, porque no son honestos. Y porque creen que van a tener mayoría. Ellos creen que llegan al 43%, 44% para tener mayoría en la Cámara. Yo creo que no, pero estoy absolutamente seguro que ellos piensan que sí. Entonces es una reforma de ganar-ganar. Si ellos ganan su mayoría, pues es redundante, y si no ganan la presidencia con eso pueden cogobernar porque le encajan el gabinete al que gane. El PAN, por su parte, como no sabe bien a bien si va a ganar o no, quiere hacer una reforma de cierto estadismo, pero no quiere ir demasiado lejos tampoco porque entonces se siente como que está haciendo demasiadas obras, y no es lo propio del PAN y menos aún de Calderón.

María Amparo Casar: Concuerdo con Woldenberg. Hay muchas propuestas con valor en sí mismo. Si pasara en este país la reelección y no pasaran las demás reformas, ya ganamos con la reelección. Si pasara el trámite legislativo preferente, también ganamos. Y así. Mi problema fundamental con las tres propuestas de reforma es que no van a servir a los propósitos que dicen que van a servir. No van a producir las consecuencias que prometen. Si se aprobara toda la reforma de Calderón, o toda la del PRI, o toda la del PRD, no se va a llegar a eso que dicen que se va a llegar: que se entiendan mejor el Poder Ejecutivo y el Legislativo y que se agilicen las decisiones dentro del Congreso. Salvo en el trámite legislativo preferente, si pasa con afirmativa ficta, no veo en qué vaya a mejorar.

Qué bueno que haya reelección y rendición de cuentas, etcétera, pero creo que estamos sobrevendiendo la reforma y que hay una fe excesiva en lo que un marco institucional reformado puede dar.

Me parece que hay una paradoja con la presentación de las propuestas del PRI y el PRD. Recién presentada la propuesta de Calderón (15 de diciembre) la oposición la criticó fuertemente diciendo que era incompleta, que no era integral, que eran reformas sueltas sin mayor sistematización. Bueno, de las tres que hoy están en la mesa, la más completa y la más integral es la del Ejecutivo. Con respecto a la del grupo de los senadores del PRI, yo iría más lejos. Está la ratificación de gabinete, pero también está la moción de censura que prácticamente no se ha comentado. Me parece que esta última es tan sólo una ficha de cambio que están poniendo los senadores en la mesa. No puedo creer que se tenga la intención de jugársela por la remoción de los secretarios. Ahora, Jorge Castañeda mencionaba que la propuesta original del PRD era el semipresidencialismo. La del PRI sería la parlamentarización del régimen. Yo les quiero preguntar si quieren un semipresidencialismo francés y si saben o no saben todas las facultades que tiene el presidente francés. Si estarían dispuestos a darle esas facultades al presidente de México. Ahí el presidente puede disolver la Asamblea y llamar a elecciones anticipadas.

Jorge G. Castañeda: Miterrand se decía Dios. Y De Gaulle no tenía que decirse nada. Era un Dios designado por los Dioses.

José Woldenberg: María Amparo está entrando en una zona que va a ser un poco resbaladiza porque empieza a descifrar intenciones de los otros.

María Amparo Casar:
No, espérame. Ahí está el documento de los del PRD diciendo “queremos ir al semipresidencialismo…”. Lo que me parece lamentable es que las fuerzas políticas estén presentando iniciativas pensando en su posición política del momento. No veo que se piense siquiera a mediano plazo, que se piense en el sistema político más allá de quién ocupará la silla presidencial el día de mañana. La gracia de la democracia es decir: “Bueno, hoy está el PAN pero mañana puede estar el PRI y sin importar cómo quede yo en la distribución del poder, qué es lo más conveniente”. El PRI me parece realmente de una gran irresponsabilidad cuando dice “vamos a parlamentarizar al presidencialismo”, y lo parlamentarizan siempre de un solo lado. Entonces ponen “moción de censura” pero no ponen su equivalente, que sería que el presidente pueda disolver la Asamblea. En la ecuación de la democracia queremos representación proporcional, queremos pluralidad pero no queremos la otra parte que implica cooperar, ceder. Nada más estamos de un lado. La iniciativa del PRD también tiene estas cosas absurdas de debilitar al presidente y que tampoco van a llevar a nada. Por ejemplo, dice el PRD que el Congreso debe aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar, eso se debería quitar ya de la Constitución. A ver, el presidente tiene que presentar el Plan Nacional de Desarrollo seis meses después de tomar posesión. En ese documento el presidente pone su carta de buenos propósitos: su agenda legislativa y su agenda administrativa.

Nada más que la agenda legislativa depende no del presidente sino del Congreso. Entonces, es un absurdo pedir que lo apruebe y después que el Congreso, en donde no tiene mayoría el presidente, bloquee todas las acciones que podrían llevar al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo. Le piden al presidente lo imposible y lo debilitan. El único Plan Nacional de Desarrollo que hay es el presupuesto, y ése ya lo aprueban los congresistas.

Si la pregunta es si tuviera que optar por una sola de las tres iniciativas o con cuál de ellas estoy más de acuerdo diría que con la del presidente, quitándole lo que creo son algunas imprecisiones o errores. Por ejemplo, de su trámite legislativo preferente quitaría el referéndum y sobre todo pondría candados para evitar que el partido del presidente pudiera bloquear la discusión de una iniciativa para forzar a la afirmativa ficta, por la vía de quitarle el quórum. Tiene problemas, pero en su esencia es una buena reforma, aunque, insisto, no va resolver los problemas que dice que va resolver. Al día siguiente el cielo va estar igual de gris.

Jorge G. Castañeda:
Nos dice que el cielo va a ser azul y que todos van a estar agarraditos de la mano.

María Amparo Casar: Sí, dice que vamos a crear mayorías y a estar todos agarrados de la mano y que se van a entender muy bien el Ejecutivo y el Congreso. Eso dice la Exposición de Motivos: si pasamos esta reforma, el Ejecutivo y el Legislativo se van entender y en el Legislativo se van a poder tomar decisiones. Lo siento, pero esto no va pasar. Además, dice que la democracia se va a represtigiar con la reforma política. Yo la única evidencia empírica que tengo de cuando se aprecia la democracia es cuando esa democracia va acompañada de desarrollo económico, de servicios públicos; o sea, de un mayor PIB per cápita y de mejores índices de bienestar.

José Córdoba: Las tres propuestas de reforma no dicen claramente qué problema quieren resolver. Bueno, todos dicen que quieren recortar la distancia entre el ciudadano y la clase política. Es una formulación políticamente correcta, con un buen “spin” mediático: pero es una premisa más que un objetivo. Me hubiera gustado que se abordara de manera directa el problema de cómo construir un gobierno de mayoría. Las tres propuestas abordan ese problema, pero sigilosamente, sin atreverse a decir qué régimen político quieren para el país. Sin embargo, puede uno discernir en la propuesta del PAN una lógica presidencial, una lógica semipresidencial en la del PRI, y parlamentaria en la del PRD. El PAN propone la segunda vuelta presidencial con elección legislativa concurrente. Es una propuesta de gran calado, eficaz para la conformación de una mayoría legislativa en un régimen presidencial. De manera algo contrapuesta, propone mantener la proporción de diputados plurinominales y uninominales al tiempo que reduce el tamaño de la Cámara. Eliminar 100 diputados plurinominales, como lo propone el PRI, sería una fórmula más congruente. El PRI propone la ratificación legislativa del gabinete. Creo que es algo bueno: no acota el presidencialismo, pero evita el mal uso de las facultades del presidente. El problema empieza cuando la ratificación se concibe no como un filtro de calidad, sino como una semilla de parlamentarismo. Madison lo dijo bien: el Congreso debe ratificar a los miembros del gabinete pero sólo el presidente puede nombrarlos y removerlos: no debe comprometerse la independencia política del Ejecutivo frente al Legislativo. Por eso sorprende la exposición de motivos de la iniciativa priista: señala que la ratificación del gabinete es un instrumento de colaboración política entre Ejecutivo y Legislativo y tiene, sobre la gobernabilidad del sistema, efectos equivalentes a los de una segunda vuelta. Más allá de cierto galimatías, ésa es la lógica del semipresidencialismo. El PRD propone la representación proporcional pura y se inscribe en la lógica de un régimen parlamentario.

María Amparo Casar:
Es que lo que quieren es un Poder Ejecutivo más débil. Todavía si quisieran un régimen parlamentario, vaya y pase. Pero nadie lo está planteando con seriedad. No es que lo estén escondiendo. No hay nada en las iniciativas del PRI y del PRD que diga que sí, que uno quiere el semipresidencialismo y otro el parlamentarismo como sistemas integrales. No. Ponen dos reformitas que no alcanzan a configurar ni un sistema parlamentario ni uno semipresidencial. Lo único que puede verse es un sistema presidencial debilitado. Insisto, todas las propuestas se quedan en el sistema presidencial, ninguna se va al cambio de forma de gobierno ni a un cambio más radical.


Nexos:
¿Qué espera cada uno de ustedes de esta reforma política y de esta negociación que está en camino?

José Woldenberg: Si de algo son expresivas las tres iniciativas es de que hemos llegado al punto en el que hay que hablar del régimen de gobierno; es decir, que los cambios que se vivieron en el pasado ya no permiten voltear hacia otro lado. Las tres respuestas en ese sentido son balbuceantes y no son armónicas. Pero de todas maneras, la buena nueva es que ya llegamos al tema: tenemos multipartidismo y es muy probable que por donde vamos muy difícilmente una sola fuerza política va a tener mayoría en el Congreso. Eso se nos está convirtiendo en un rasgo estructural de la política mexicana. Dado ese sistema de partidos, dada la imposibilidad de forjar mayorías por la vía electoral, ¿este régimen presidencial, este diseño institucional es el más armónico con estas nuevas realidades? Lo interesante de esa discusión es que quizá sea la primera que se va a abrir en el Congreso en ese sentido. Por otro lado, parecen ser zonas de convergencia la reelección, las candidaturas independientes, la iniciativa preferencial del presidente a la que el PRD propone sumarle también iniciativas preferenciales de los grupos parlamentarios, la reconducción presupuestal, cómo suplir la ausencia del presidente y otras. Es decir, sí hay una serie de propuestas que pueden concitar un acuerdo. Sin embargo, creo que va a seguir pendiente el tema de mayor calado que es el del régimen de gobierno.

José Córdoba:
Espero que se apruebe la reelección de legisladores. Es la más trascendente de las reformas viables y tendría efectos benéficos a largo plazo. Ojalá que, en un afán por sumar, no se cuelen elementos disfuncionales y contradictorios.

Nexos: ¿Como cuáles?

José Córdoba: Por ejemplo, redistritar a 240 tiene una lógica confusa y representa un desgaste innecesario.

José Woldenberg: Técnicamente no resultaría muy complicado.

María Amparo Casar:
Yo estaría de acuerdo con dos cosas: bienvenido el debate y ahí están las propuestas. Hay algunos espacios de convergencia. Si a mí me dejaras escoger, yo pasaría dos: el trámite legislativo preferente, porque me parece que sí va a ayudar siempre y cuando se apruebe con la afirmativa ficta; si no, ni para qué nos desgastamos, no va a servir. Sin dientes no sirve. Escogería también la reelección, por lo que dice José Córdoba, va a cambiar el modo de operación. ¿Qué es lo que creo que va a pasar? Que en aras del consenso, que en aras de eso que yo llamo subir a todos al carro, se van a desdibujar las iniciativas y, desde luego, no vamos a tener una reforma medianamente integral.

Desde luego no se va a entrar al fondo de la forma de gobierno —parlamentarismo versus presidencialismo—, pero aún peor, yo creo que ni siquiera se va a entrar realmente a discutir qué tipo de presidencialismo sería mejor. Ni siquiera eso, definir qué tipo de presidencialismo queremos, qué instrumentos le queremos dar al presidente, con qué contrapesos y controles y qué facultades y obligaciones al Congreso. Porque también hay que reformar la estructura y la operación interna del Congreso, que funciona de manera muy deficiente. Hay mucho espacio para hacerlo eficaz, responsable y transparente. Entonces va a salir una reforma política que va a seguir más o menos los mismos pasos que el resto de las reformas que se aprueban: se critica la iniciativa del presidente, se buscan consensos para que todos la aprueben, se aprueba una reforma desdibujada, los actores políticos comienzan a deslindarse de su aprobación y se anuncia que ésta no sirvió pero que ahí viene la definitiva.

Jorge G. Castañeda: Lo que espero, es decir, lo que creo que va a suceder, es que sí saldrá la reelección en el Senado, no sé qué pase en la Cámara, pero en el Senado saldrá la reelección; creo que saldrá con candidatos, que no estarían mal, y creo que saldrán candidaturas independientes, si le dan la vuelta al tema constitucional del 116 que, por cierto, lo pueden hacer, dejarlo a nivel federal y luego que lo ajusten. Lo que yo creo que debiera suceder —y es, para mí, el gran defecto de todo este debate en la Cámara— es que justamente no debe salir larga esta discusión, la discusión de la etapa histórica en la que se encuentra el país, de dónde viene y hacia dónde quieres que vaya. Creo que el punto de partida no es que antes había un régimen autoritario, no es que había un cierto tipo de democracia representativa y ahora queremos pasar a otra. No. Había un régimen autoritario, no había Congreso, no había prensa, no había ninguna de estas cosas, si le damos a esos términos el sentido que tienen en países de democracia representativa. Entonces, tenemos un sistema autoritario, un sistema corporativista, un sistema imbuido de nacionalismo revolucionario, introvertido, etcétera. Salimos de eso. Creo que para hacer los grandes cambios económicos, sociales, internacionales y de todo tipo que el país necesita, hace falta un tipo de régimen político como el que dice Córdoba, no en abstracto. Podría haber otros momentos en la historia de México u otros países en América Latina incluso, que no necesitan eso hoy. Pero nosotros, para hacer el tipo de reformas que yo creo que hay que hacer, sí necesitamos un régimen presidencial muy fuerte, que quiere decir: con mayoría en segunda vuelta, con mayoría en el Congreso, con referéndum, pero todo esto democrático, a diferencia del pasado. Por eso no establezco la identificación con el pasado porque de ahí nos salimos. Eso sí se necesita para hacer estas reformas.

Si tú no crees que es indispensable cambiar la Constitución en sus grandes rasgos —o sea, en los asuntos de fondo— entonces, en efecto, no necesitas un mecanismo de régimen político para cambiarla. Pero si crees que mientras no cambies el 27 este país no va a ningún lado, pues tienes que dotarte de instrumentos para cambiar el 27, cambiar el 123, incluso el 3 y todos los demás. Depende qué quieras. ¿Por dónde quieres ir? ¿Cuál es el camino? Pues depende de a dónde quieres ir. Yo quiero ir a ese otro camino y veo la reforma política como un medio, no como un fin.

Nexos: ¿A dónde queremos ir y qué reforma necesitamos para eso?

José Woldenberg: Por supuesto que si algo fundamental pasó en los últimos años en México es que fuimos capaces de desmontar, por una vía pacífica y participativa, un régimen autoritario y construir una democracia germinal. Entonces, a lo mejor cualquier analogía entre lo que sucede hoy y lo que pasaba antes tiene un cierto grado de impertinencia. Pero en algunas propuestas sí se transmite la noción de que el problema es el pluralismo que existe en el Congreso, y que hay que reducirlo. Existe una pulsión que intenta convertir a mayorías relativas en mayorías absolutas, por mandato de ley. Y eso sí es preocupante. Tenemos que aprender a vivir con eso que forjamos, que es que las principales fuerzas políticas del país tengan en los órganos representativos una presencia más o menos equilibrada. Y en lo que no estoy de acuerdo con Castañeda es en que de la eventual reforma política depende el resto de las reformas. Por lo menos no de manera mecánica. El marco en donde va a coexistir esa diversidad de opciones generará mayorías y minorías, pero no mecánicamente cierto tipo de reformas. No alcanzo a ver de qué manera un determinado tipo de reformas que impactarán la conformación del Congreso predetermine las eventuales reformas posteriores en otros campos.

María Amparo Casar: Yo querría, primero, una reforma electoral que aborde los problemas que se quedaron pendientes en la de 2007. Una reforma que fortalezca al Poder Ejecutivo, con contrapesos y rendición de cuentas; una reforma que fortalezca al Congreso más en sus capacidades que en sus facultades. Y para llegar a donde yo quiero ir me parece que en este país hace falta una reforma del poder, más que una reforma política: una reforma del poder que acabe con la impunidad, con los privilegios de los sindicatos, los privilegios de los monopolios empresariales, las exenciones fiscales, la tramitología, la incapacidad y corrupción burocráticas. Creo en los marcos institucionales, creo que las instituciones arrojan incentivos, pero las instituciones que más importan para el desempeño del país y que son las que deben crear incentivos, no son precisamente las instituciones políticas. ¿Y qué incentivos arrojan las otras instituciones? Por ejemplo, ¿qué incentivos tienen los bancos aquí? Tienen incentivos para ganar dinero fácil: en lugar de buscar la ampliación de usuarios de la banca es más fácil y más rentable elevar las comisiones, comisiones que no se cobran en sus países de origen o casas matrices. ¿Por qué? Porque la legislación mexicana se los permite. ¿Qué incentivos tienen los contribuyentes para pagar los impuestos? Ninguno, entre otras cosas porque no hay un Estado capaz de recaudar de manera eficiente. ¿Qué incentivos tienen los empresarios para generar empleos? No los hay, por el marco laboral. ¿Qué incentivos hay para no delinquir? No hay, porque la probabilidad de que te agarren es remota y más remota la posibilidad de que la averiguación previa esté bien hecha, te giren una orden de aprehensión, te finquen responsabilidad y te condenen. Lo que urge cambiar son las instituciones económicas y de impartición de justicia, y los incentivos que generan. Ésa es la reforma al poder que me parece más urgente que cualquier otra y a la cual no va a contribuir ninguna de la reformas políticas que están proponiendo Calderón, PRI o PRD.

José Córdoba: Yo querría una reforma que conciliara mejor equidad en la representación política con eficacia en la acción legislativa. Creo que el “asambleísmo” es enemigo de la democracia y que la representación del pluralismo debe llegar hasta donde empieza la parálisis del gobierno. En ese sentido la cláusula de gobernabilidad —que transforma, a partir de cierto rango, la primera minoría política en la menor mayoría legislativa posible— puede ser una fórmula buena, aunque parezca mala. En lo fundamental, sólo hay dos regímenes que funcionan: el presidencial y el parlamentario.

Nexos: ¿Pero está realmente en la mesa la posibilidad de un cambio de régimen?

José Córdoba: No creo que el Congreso pueda resolver este asunto en el ambiente crispado de un cuarto año de gobierno. Sin embargo, de manera balbuceante, el tema está ya sobre la mesa. Espero, en el doble sentido de anticipar y desear, que se apruebe la reelección de legisladores. Espero también que se eliminen 32 senadores y 100 diputados plurinominales. Deseo que se elimine el tope arbitrario de ocho puntos porcentuales impuesto a la “sobrerrepresentación” del partido más grande. Deseo, finalmente, que se apruebe el referéndum constitucional, tal vez sea el mecanismo necesario para que un día se resuelva el dilema Woldenberg.

Nexos. En resumen: ¿ustedes creen que un gobierno como el que tenemos es capaz de hacer cambios importantes, fuertes, en el sentido que sea, sobre el país?

José Córdoba: No.

José Woldenberg: Eventualmente.

María Amparo Casar
: Sí.

Nexos: ¿Cómo?

María Amparo Casar: Forjando las mayorías de las que hablaba Woldenberg, mayorías parlamentarias para tomar decisiones.

Nexos: ¿Necesitamos un gobierno fuerte?

María Amparo Casar: Sí, un gobierno fuerte y democrático.

José Woldenberg: Democrático, por supuesto. El término “fuerte” tiene diferentes acepciones. Entonces valdría la pena ponerse de acuerdo en qué entendemos por un gobierno fuerte.

María Amparo Casar: “Democrático” también es adjetivo.

José Woldenberg:
Salvo que alguien plantee uno autoritario, podemos estar de acuerdo en que sea democrático.
María Amparo Casar: No está en la mesa, yo no creo que haya.

Nexos: ¿Ni en el PRD?

José Woldenberg:
En el PRD hay varias corrientes. Pero si algo ha pasado con la izquierda mexicana es que si bien muchas corrientes están todavía envueltas en diferentes atavismos, hay muchas que sí se han reconvertido auténticamente a un código de comportamiento democrático.

Nexos:
¿Este país necesita cambios profundos?

María Amparo Casar: Sin duda.

Nexos:
Pero como están las cosas, ¿qué es lo que piensan que va a pasar?

María Amparo Casar: Nos vamos a pasar otros diez años discutiendo la reforma fiscal y la reforma laboral y la enrgética y…

Jorge G. Castañeda: Yo creo que varias reformas políticas sí salen.

Amparo Casar: ¿Cuáles?

Jorge G. Castañeda:
Referéndum, reelección y candidaturas independientes.

María Amparo Casar: Pero con las otras, la fiscal, la laboral, la de telecomunicaciones, la Ley Antimonopolios, la Ley de Competencia, nos vamos a pasar otros diez años…

Nexos: Y otras diez mesas. Muchas gracias.

María Amparo Casar
. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del periódico Reforma.
Jorge G. Castañeda. Miembro de la Academia de las Ciencias y las Artes de Estados Unidos. Ha publicado: La diferencia. Radiografía de un sexenio (en coautoría con Rubén Aguilar) y Somos muchos: ideas para el mañana.
José Córdoba. Jefe de la Oficina de la Presidencia de la República de diciembre de 1988 a marzo de 1994. Actualmente es consultor y profesor en el ITAM.
José Woldenberg. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM. Es autor de El desencanto.