A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

I

América Latina tiene actualmente complicados problemas políticos, sociales, económicos y culturales. Diversos autores sostienen que para resolver algunos de esos problemas, especialmente el fortalecimiento de la democracia y los de índole política, y evitar fracasos y rupturas democráticas, como en el pasado, es conveniente, para algunos indispensable, que los sistemas jurídico-políticos de América Latina se transformen en parlamentarios o semipresidenciales, prevaleciendo en los proponentes la primera opción, y que si esos países hubieran tenido un régimen parlamentario, varios de los fracasos democráticos no hubieran acontecido.

Por el contrario, yo parto de la premisa que el sistema presidencial es tan democrático como cualquier parlamentario, e incluso puede contener aspectos más positivos que este último.

¿Entonces, a que se deben las rupturas democráticas en América Latina? Ojalá que sedebieran, principalmente, al sistema de gobierno,porque sería bastante fácil resolver elproblema. Cambiémoslo y habríamos avanzadomucho en la resolución de las dificultades.Desgraciadamente no es así de fácil. Loscasos históricos en la región lo confirman.

Para resolver problemas lo primero quenecesitamos es un buen diagnóstico de lasituación, conocer con la mayor precisiónposible las causas de los males, como loharía el médico ante un enfermo. Sin diagnósticoacertado no se prescribirán las medicinasadecuadas ni pertinentes.

En gran parte los fracasos democráticosque en general todos los países de AméricaLatina han sufrido, en una época o en otra,a veces por periodos cortos y otros largos omuy largos, y en varios Estados de manerarecurrente, se deben a causas muy diversas,de índole variopinta, que son de naturalezasocial, económica, cultural y política; otras, son externas a la región.

No es posible culpar a los sistemas presidenciales ni a las Constituciones, enforma principal o a veces exclusivamente, de los fracasos democráticos, cuandoexisten todas las otras causas mencionadas, amén del fracaso de las sociedades yde los dirigentes políticos. Piénsese sólo en sociedades con bajo nivel de culturapolítica, desafectas o indiferentes a la democracia, tolerantes con la corrupción, laimpunidad o el cinismo, y con escaso apego a valores morales laicos, o en dirigentespolíticos y sociales poco dispuestos al diálogo, la negociación y la concertación, perosí cínicos, mentirosos, ambiciosos y sedientos de poder.

Un dato relevante es lo común que ha sido en América Latinaque el regreso a la democracia sea con las mismas Constitucionespresidenciales o similares en este aspecto, que se encontrabanvigentes cuando aconteció el fracaso de la democracia.

En consecuencia, hay que ponderar todos estos elementos: laevolución política, los sociales, los económicos, el entorno internacionaly, desde luego, el funcionamiento de las instituciones.

Sería un error, por ejemplo, no tener en cuenta, en el fracasode varias democracias, el papel que ha desempeñado EstadosUnidos, por considerar que eran gobiernos socialistas oque simpatizaban demasiado con ese sistema, como ocurrióen los casos de Castillo Armas en Guatemala, Torrijos en Panamáo Allende en Chile.

Lo que me interesa subrayares: hay que realizar diagnósticoscerteros para alcanzar solucionestambién certeras.

Ahora que está de moda hablarde ingeniería constitucional,también podemos haceralusión a médico, diagnósticoy medicina constitucionales.

II

Bien. Error tan grave es sobrevaluara las instituciones comosubvaluarlas. Hay que darles sujusto peso; si no, el diagnóstico yla solución serán inadecuados.

Como acertadamente asientanDe Riz y Sabay, los “diseñosinstitucionales fijan procedimientos,poderes, competencias y estructuras organizativas,que son incentivos para inducir o bloquear determinadoscomportamientos de los gobernantes. Las instituciones nosustituyen la habilidad de los liderazgos políticos, pero puedenayudar a que la virtud se imponga sobre la necedad; elbeneficio de todos, sobre el de algunos”.1

Para que este punto quede claro, veamos un ejemplo. Enun país determinado hay que examinar con cuidado hastaqué grado el sistema presidencial influye sobre el sistema departidos y, a su vez, éste sobre aquél. Encontraremos que elpresidencialismo ha sido clave en la estructuración y evolucióndel sistema partidista en Argentina y Uruguay, y cómoen este último país el sistema electoral de doble voto simultáneomarcha encaminado a la elección del presidente de laRepública, con lo cual el principal efecto sobre el sistema departidos no proviene directamente del sistema electoral, sinopor medio de éste, desde el régimen presidencial.

Dieter Nohlen sostiene que, para la estructura y el sistemade partidos, el presidencialismo es factor de mayor peso que elsistema electoral. Este autor afirma que no existe una relacióncausal entre presidencialismo y sistema de partidos, sino quesi se examina este último, hay que tener en cuenta las variablespresidencial y electoral como factores trascendentes, así comoel papel del presidencialismo en el desempeño de los partidos;partidos muy ideologizados se convierten en pragmáticos alconvertirse en gobierno, fenómeno que ha ocurrido en Perú,El Salvador o Costa Rica, o partidos cuya unidad básica internase determina en gran parte por la campaña presidencial,2como acontece en Brasil.

A su vez, resulta útil, al examinar un país determinado yencontrar serios obstáculos oconstreñimientos a los programasdel presidente, compararsi en otros Estados de la regióntambién existen o han existidoesos obstáculos en situacionessimilares, cuál ha sido la actitudde los Congresos ante dichosprogramas, si el gobierno estádividido (el partido o partidosdel presidente no cuenta(n)con mayoría legislativa), cómoha jugado la disciplina de partidoante los programas presidenciales,o hasta qué grado unpresidente ha podido desbloquearesas situaciones haciendouso de facultades legislativassi la Constitución se las otorga,o permite que se le autoricendelegaciones legislativas por parte del congreso.3

Entonces, el valor de las instituciones queda claro. Además,sería contradictorio y absurdo que un constitucionalista negarao subvalorara la trascendencia y el peso específico de las instituciones.Lo que sostengo es que hay que otorgarles el justovalor, y es lo que considero que no hacen quienes atribuyen alos sistemas presidenciales en América Latina la totalidad ocasi totalidad de la responsabilidad de los fracasos democráticosy, por ende, proponen como solución para superar o evitaren el futuro algo similar, el cambio del sistema de gobiernoal parlamentario. Como receta general la encuentro pésima yerrónea, como receta particular para aplicar a un país, hay quetener cuidado y realizar un examen del mismo, diagnosticarresponsablemente cuál es la situación y la probable solución.

En consecuencia, hay que analizar la evolución políticadel Estado y de sus instituciones, los problemas económicos, sociales y culturales, el entorno internacional y regional. Hayque tener muy presentes las peculiaridades del país, su evoluciónpolítica, las causas de los problemas y del funcionamientodel sistema como un todo, no olvidarnos del factor tiempo ylugar, de la eficacia de las instituciones en diversas épocas ycircunstancias. Si no se contemplan las peculiaridades del país,desde los más diversos ángulos, la radiografía saldrá moviday puede conducir a un diagnóstico equivocado.

Afirmar a {priori} que el sistema parlamentario es más eficazque el presidencial resulta un desacierto tan grande comola falsedad que se sostuvo durante décadas, y que la realidadha desmentido en todos los continentes, que la autocracia esmás eficiente que la democracia. Democracias son los paísescuyas poblaciones tienen los máximos niveles de bienestar.Democracias son los países punteros en ciencia y tecnología.Democracias son los países con los niveles educativos yculturales más altos.

Si se afirma que el sistema parlamentario es más eficaz queel presidencial, hay que solicitar que nos especifiquen en quéaspectos, dónde, cuándo y cómo.

Para comprender e interpretar bien la radiografía nacional,muy útil es conocer las experiencias de otros países, especialmentede aquellos que, aunque existen diferencias, guardanalgunas o múltiples similitudes como acontece en AméricaLatina donde, a pesar de la gran e inmensa diversidad, tambiénse encuentran aspectos cercanos y comunes, y cuestionessimilares en la región. Cada día debemos tener más en cuentael derecho constitucional latinoamericano comparado, delcual me he ocupado en otra ocasión.4

III

Aun suponiendo que en América Latina el sistema parlamentariosolucionara muchos de los problemas que llevaron alfracaso a los sistemas democráticos, habría que preguntar sisería posible el cambio de un sistema al otro como acto devoluntad y de la noche a la mañana, como sería el caso conla promulgación de una nueva Constitución o una reformaintegral de la vigente.

Difícilmente ello sería posible, en virtud de que el sistemaparlamentario necesita satisfacer diversos presupuestos paraser exitoso, entre los cuales se encuentran los siguientes:

a) la existencia de un sistema estructurado de partidosfuertes, con la voluntad de formar coaliciones o acuerdospermanentes, si es necesario;

b) que los partidos políticos sean disciplinados para impedirlos cambios frecuentes de gobierno. En gran parte,partidos disciplinados existen en aquellos países quecuentan con partidos con experiencia en fracasos y conalicientes para ser disciplinados;

c) un alto grado de consenso social respecto a la existenciadel sistema, que se le sienta como algo propio, y no comoun régimen extraño;

d) oposición política “leal” en el Parlamento, lo cual implicauna alta institucionalización de la política, al considerara la oposición como parte esencial para el funcionamientodel sistema.5

¿En América Latina, todos, la mayoría, algunos o ningunode los países cuentan con los presupuestos para estructurarun sistema parlamentario exitoso?

IV

El gran problema es que un cambio del sistema presidencial alparlamentario, si no se reúnen los presupuestos indispensableso mínimos para su buen funcionamiento, puede agravar la situaciónpolítica, debilitar a las democracias actuales e inclusollevarlas a nuevos ciclos de fracasos y rupturas.

Entre algunos de los peligros más serios que se podríancorrer, menciono los siguientes:

a) En lugar de transitar a un sistema parlamentario, lo másprobable es que se acabe en asambleísmo, debido a lacarencia de partidos disciplinados, tal y como ya acontecióen varios países europeos, en las décadas veinte ytreinta del siglo pasado, Estados que sufrieron sistemascon poder disperso, atomizado e irresponsable;

b) mayor inestabilidad e ingobernabilidad políticas al estarlos gobiernos y ministros cayendo con frecuencia. De loanterior, la Europa de las décadas mencionadas tambiénpresenta experiencias negativas;

c) gobiernos débiles incapaces de tomar medidas, cuandoen América Latina urgen decisiones para intentarsolucionar o disminuir los graves problemas sociales,económicos y culturales;

d) la pérdida de los avances democráticos alcanzados a partirde la segunda mitad de la década de los ochenta delsiglo pasado;

e) la resurrección de males que parecen superados comoel militarismo, ante la probable caída de gobiernos enforma frecuente, y el agravamiento de los problemas acausa de gobiernos débiles e inmovilizados;

f) conflictos políticos entre el jefe de Estado y el jefe degobierno como ha sucedido en varios nuevos sistemasparlamentarios, como han sido los casos de Somalia,Pakistán, Hungría, Eslovaquia o Ucrania;

g) Dificultades para la comprensión del sistema por partede la sociedad cuya cultura política no es muy amplia,lo que restaría apoyo social al parlamentarismo. Porejemplo, no sería fácil de asimilar que el jefe de gobiernono sea electo directamente, lo que es una costumbremuy arraigada en la región latinoamericana. Si el jefede Estado fuera electo directamente, como ocurre enalgunos sistemas parlamentarios, y más en los semipresidenciales,los riesgos de conflicto entre él, legitimadodemocráticamente, y el jefe de gobierno tendrían posibilidadesde aumentar.6

Además, debe tomarse en cuenta que no se conoce, nose tiene idea precisa, de cómo funcionaría un sistema parlamentarioen las condiciones actuales de América Latina,con sus graves problemas de toda índole, en virtud de que esprobable que no ha funcionado tal sistema en la región, puesincluso los denominados “parlamentarismos” probablementeno fueron realmente tales, sino simulacros, o existieron haceya tantas décadas que es difícil extrapolar los resultados anuestros días, aunque algunos de los llamados “parlamentarismos”como Chile de 1891 a 1924, y Brasil de 1961 a 1964,dejaron recuerdos negativos, tanto en la sociedad como enla clase política, por su inestabilidad y el agravamiento de losproblemas. Como se dice en lenguaje común: resultó peor lamedicina que la enfermedad.

Por las razones anteriores, contenidas en los dos últimospárrafos, se ha afirmado que no hay evidencia empírica algunaque confirme la hipótesis —¿ilusión?, ¿esperanza?, ¿mito?—de que la consolidación democrática sería más firme con uncambio al parlamentarismo; por el contrario, existe el temordominante que dicho cambio traería consigo inestabilidad política,por las probables caídas o rupturas de gobierno que ocurrenen los sistemas parlamentarios con multipartidismo y queoperan con dosis altas de ideologización y polarización.7

V

En este contexto, hay que tener en cuenta que los sistemas presidencialesen América Latina pueden teóricamente presentar,en términos generales, algunas fortalezas y ventajas sobre elparlamentario. Quizá las más importantes sean:

a) El elector conoce con mayor precisión por quién está votandopara jefe de gobierno. En los sistemas presidencialeslas coaliciones electorales, o sea, las que se forman con anterioridada las elecciones, permiten tener más claridad delas opciones que existen para votar.En los sistemas parlamentarios multipartidistas, en muchoscasos, el elector está imposibilitado a predecir el impactode su voto en la formación del gobierno, porque ésta confrecuencia responde a negociaciones postelectorales. La anteriorafirmación se encuentra empíricamente comprobada.Desde luego, la situación es diversa en sistemas parlamentariosbipartidistas;

b) las opciones se amplían para el elector, en virtud de quepuede votar a favor del candidato presidencial de un partidoy por congresistas de partidos diversos, con lo cual decideque todo el poder no quede en manos de un partido. Losgobiernos divididos necesitan mayor voluntad de diálogo,negociación y concertación políticas; entonces, partidos representantesde una extensa gama ideológica pueden tenermás juego político;

c) la mayor estabilidad del gobierno, y generalmente así es endemocracias estables, debido a que el ejecutivo y el legislativoson electos para periodos fijos. La frecuencia de lacaída de gabinetes ha conducido a sistemas parlamentariosal fracaso de sus democracias, especialmente en la primeramitad del siglo XX, y en países en vías de desarrollo;

d) la relativa separación de poderes (ejecutivo y legislativo)permite mayor control entre ellos, que los pesos y contrapesosfuncionen con más efectividad que en sistemasparlamentarios bipartidistas.

Digo relativa separación de poderes porque únicamenteexiste un poder, cuyos órganos ejercen diversas funciones.Aquéllos colaboran y suelen coordinarse entre sí.Por ejemplo, es frecuente que el presidente intervenga enel procedimiento legislativo al contar constitucionalmentecon la facultad de iniciativa de ley, de veto al proyectode ley, o con ambas. Asimismo, diversos actos del presidentedeben ser aprobados por el Congreso como algunosnombramientos importantes, la declaración de guerra ola instauración del estado de excepción. Por lo general, elpresidente posee alguna o algunas facultades de naturalezalegislativa como es la reglamentaria.A su vez, el Congreso puede fincar y desahogar un juiciode responsabilidad política al presidente.Tanto el poder legislativo como el judicial desempeñanfunciones materialmente administrativas;

e) el elector puede controlar mejor al gobierno, sin que se lecambie, si existen elecciones intermedias (como aconteceen muchos sistemas presidenciales), debido a que lo podrácastigar o premiar otorgándole o suprimiéndole la mayoríalegislativa a su partido;

f) el legislador posee más libertad para examinar los proyectosdel gobierno en sus méritos, ya que en el rechazo noestá involucrada ninguna cuestión relacionada con la “confianza” al gobierno. Lo anterior permite en principio mayorcontrol respecto a la legislación, porque se pueden rechazar,modificar o enmendar con alguna libertad, proyectos queno serían benéficos para el país, aunque la facultad de vetopuede hacer nugatoria esta fortaleza del sistema, en casode que el veto no sea superado por el Congreso;

g) como consecuencia del punto anterior, los proyectos legislativospueden lograr consensos más elevados, en virtud deque se amplían los márgenes de la discusión y la negociacióncon la participación de otrospartidos integrantes del órganolegislativo.8

Estas fortalezas y ventajas dependenen mucho de qué tipo de presidencialismose trata (existen variostipos en América Latina), del sistemapartidista, de la disciplina de partido,de la fuerza constitucional y dela popularidad del presidente de laRepública.

Por otra parte, los contrastes conel sistema parlamentario serán más omenos agudos, también, de acuerdocon el tipo de parlamentarismo, elsistema partidista y el grado de disciplinade partido.

En mi criterio, el punto clave se encuentra en que no es posible{a priori} decir que el sistema parlamentario es mejor queel presidencial y aconsejar como receta a los países de toda laregión latinoamericana el cambio de sistema de gobierno.

El régimen presidencial presenta fortalezas que no se puedenobviar ni ignorar.

VI

En América Latina no existe un tipo de sistema presidencial,sino varios. Lo que puede considerarse presidencialismo puro,lo detentan hoy muy pocos países, entre ellos México.9 Lostipos puros en el mundo son cada día más raros. Los sistemasde gobierno se van adaptando de acuerdo con tiempo, lugar ycircunstancias. No obstante, existen ciertas características quenos permiten calificar a un sistema de gobierno, a pesar de lasdiversas modalidades que la Constitución adopta.

En América Latina la corriente constitucional que ha insertadoen el sistema presidencial elementos que pueden considerarsepropios del parlamentario es muy antigua, tales comola existencia del gabinete y la interpelación y censura a losministros, entre otros. Hay que admitir que en varios países,aunque son los menos, estos injertos parlamentarios funcionanbien; en otros, ellos se encuentran en la ley fundamentalpero no han enraizado en la práctica constitucional ni en lacultura político-jurídica.

No sostengo el inmovilismo y la irreformabilidad de lossistemas de gobierno en América Latina, pero no estoy deacuerdo en cambiar por cambiar, en aventuras constitucionalesy políticas que debiliten nuestrasfrágiles democracias y contribuyana su fracaso.

No descarto el sistema parlamentarioen América Latina, peroactualmente no existen las condicionespara su implantación y aquéllasno se crean de la noche a la mañana.Por ahora, sería correr riesgos desestabilizadoresinnecesarios. En años odecenios próximos, no lo sé, no soyadivino… En política es difícil predecirel futuro a largo plazo. Nuncacreí que durante mi existencia fueraa ver la desintegración de la UniónSoviética o la reunificación de Alemania,y ambas situaciones acontecieron.

Mi punto de vista es que la democracia en América Latinatiene retos inmensos, que los peligros son reales, que lo más importantese encuentra en avanzar cuanto sea posible y a buenavelocidad, en ir asegurando la democracia social, justicia socialo Estado de bienestar, como se le quiera denominar. El principalenemigo de la democracia en la región es la pobreza y, en muchoscasos, miseria, y los enormes rezagos sociales y culturalesque sufre aproximadamente la mitad de la población.

Respecto a los aspectos institucionales, reitero, no soy partidariodel inmovilismo, sino del realismo; por éste entiendola elaboración de diagnósticos acertados que tomen en consideraciónla evolución política del país, sus peculiaridades ycaracterísticas propias, que se determine con precisión, si esnecesario cambiar algunos aspectos y, si es el caso, cuáles son,por qué y qué finalidades se persiguen.

Debe analizarse cuidadosamente si las cuestiones que noestán funcionando adecuadamente responden a problemasinstitucionales o a que no se cumple o aplica plenamente laConstitución, a que los controles políticos que ésta estructurason desvirtuados por poderes de hecho, o si los males son atribuiblesa los partidos o a los dirigentes políticos, o a ambos.

Una vez que el diagnóstico certero se haya efectuado, sihay reformas institucionales que realizar, las mismas debenemprenderse, creándose el consenso político necesario paraalcanzar ese objetivo. Para dichas reformas, recurriría fundamentalmenteal derecho constitucional latinoamericanocomparado como uno de los instrumentos más valiosos paraacertar en el objetivo propuesto. n


1 De Riz, Liliana y Sabay, Daniel, “El Jefe de Gabinete en el sistema presidencialargentino”, en El presidencialismo renovado. Instituciones y cambiopolítico en América Latina, Nohlen, Dieter, y Fernández B. Mario, editores,Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 216-217.

2 Nohlen, Dieter, “Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas departidos en América Latina”, en op. cit., pp. 190-194.

3 Mainwaring, Scott, “Multipartism, Robust Federalism and Presidentialismin Brasil en Mainwaring”, en Scott y Shugart, Matthew Soberg(editores), Presidentialism and Democracy in Latin America. CambridgeUniversity Press, Nueva York, 1977, p. 103.

4 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional latinoamericano y comparado”,en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva serie, año XXXVIII,núm. 114, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2005,pp. 958-959. Sobre el cerecho constitucional comparado véase Pegoraro,Lucio y Rinella, Angelo, Introducción al derecho público comparado. Metodologíade investigación, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,México, 2006, pp. 54-65.

5 Thibaut, Bernhard, “Presidencialismo, parlamentarismo y el problemade la consolidación democrática en América Latina”, en Estudios Internacionales,año XXVI, núm. 102, Universidad de Chile, Santiago, 1993, pp.243-244. Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, Fondo deCultura Económica, México, 1994, pp. 111-114. Del mismo autor, “NeitherPresidentialism/nor Parliamentarism”, en Linz, Juan J., y Valenzuela, Arturo (editores), The Failure of Presidential Democracy, The Johns HopkinsUniversity Press, Baltimore, 1994, volumen 1, pp. 113-114.]]

6 Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 112, 128-129, 153. Nohlen, Dieter, “Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos”, en Nohlen, Dieter, y Fernández B., Mario, op. cit., p. 25. Lazarte, Jorge, “Presidencialismo limitado e inviabilidad parlamentaria: el caso de Bolivia”, en Nohlen, Dieter, y Fernández B., Mario, op. cit., p. 267. Duverger, Maurice, La monarchie republicaine ou comment les démocraties se donnent des rois, Éditions Robert Laffont, París, 1974, p. 47. Moderne, Frank, “Les avatars du présidentialisme dans les États Latino-américains”, en Pouvoirs, núm.98, París, 2001, p. 82. Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, {op.cit}., pp. 53-54. Serrafero, Mario, “Presidencialismo y parlamentarismo enAmérica Latina: un debate abierto”, en Revista Mexicana de Sociología, vol. 60, núm. 2, UNAM, México, 1998, pp. 180-181.

7 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas”,en Nohlen, Dieter, y Fernández B. Mario, editores, op. cit., pp.105-106.

8 Shugart, Matthew Soberg, y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, Nueva York, 1992, pp. 44-48. Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, op. cit., pp. 33-39. Valadés, Diego, El control del poder, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1998, pp. 53, 187. Mainwaring, Scott, “Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difícil combinación”, en Revista de Estudios Políticos, Nueva época, núm.88, Madrid, 1995, p. 125. Lazarte, Jorge, op. cit., p. 266.

9 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Siglo Veintiuno Editores, México, 2002, pp. 31-40.