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La discusión pública sobre la industria petrolera mexicana ha dejado
de lado lo que me parece más importante para la economía de nuestro
país: bajo casi cualquier escenario imaginable, la renta petrolera
generada por Pemex caerá durante los próximos años y hay muy poco que se
pueda hacer para impedirlo. Para el corto plazo (próximos cuatro o cinco años)
no importará si la industria se abre al capital privado ni si a Pemex se le otorgan
mayores recursos o se modifica su régimen fiscal; la renta petrolera caerá de
todos modos a menos que se registre un espectacular y permanente aumento
en los precios internacionales del petróleo. Esto significa, entre otras cosas, que
la capacidad contributiva de Pemex caerá y que el nivel del gasto público financiado
con la renta petrolera tendrá que ser menor al del último sexenio, años
especialmente afortunados para México en términos de generación de renta petrolera y por ello el contraste entre ese periodo (2001-2006)
y el que está por venir será mayor.

La disminución de la renta petrolera tendrá otros impactos
aparte de aquellos que se reflejen en las finanzas públicas. En
particular, es probable que se observe en México un cambio
profundo en la forma en que se lleva a cabo el negocio petrolero
nacional. Esto sucederá con o sin la existencia de un
plan o una intención de los poderes ejecutivo y legislativo. El
arreglo vigente en el negocio petrolero no será sostenible en
un escenario de renta petrolera decreciente y de necesidades
de inversión crecientes en todos los eslabones de la industria,
desde la exploración de hidrocarburos hasta la comercialización
de productos refinados. La capacidad del Estado mexicano
para financiar dichas inversiones y garantizar la seguridad
energética nacional será necesariamente insuficiente.

En la medida en que la disminución de la renta petrolera
vaya sucediendo y se perciba como un fenómeno permanente,
el conjunto de instituciones —públicas o privadas— o individuos
que hoy se benefician de la misma, tendrán los incentivos
para actuar de modo que conserven la mayor parte de la renta
posible o al menos minimicen la pérdida. Lo mismo sucederá
alrededor de otras rentas asociadas al negocio petrolero distintas
a la derivada de la explotación de los hidrocarburos. Dicho
con otras palabras, México observará una dinámica de redistribución
de rentas en la que habrá ganadores y perdedores
alrededor de este sector de la economía. Antes de continuar
debemos entender con claridad qué es la renta petrolera.

En economía se dice que existe una renta económica cuando
las utilidades de una empresa superan el monto necesario
para atraerla a participar en una actividad particular, o lo que
es lo mismo, cuando las utilidades de la empresa superan el
costo medio total necesario para operar, incluyendo el costo
de oportunidad del capital y el pago a todos los otros factores
de la producción.

Las rentas surgen debido a una escasez extrema, natural o
inducida, asociada a la inexistencia de sustitutos para un bien
o producto. Un ejemplo futbolístico quizá aclare el concepto.
En 2005, Ronaldinho, el jugador brasileño del Barcelona, ganó
más de 20 millones de euros. Ronaldinho puede ganar estas
sumas porque jugadores de su talento son muy escasos y el
{Barça} puede pagarle porque disfruta de una renta asociada a
la exclusividad para presentar futbol de primera división en
Barcelona, donde este juego es muy popular.

La industria petrolera es claramente un negocio de rentas,
de las cuales la renta petrolera, derivada de la explotación de
los hidrocarburos (petróleo y gas natural), es la más importante
pero no la única. Quizá una manera más intuitiva de
entender qué es la renta petrolera es pensando en lo siguiente:
si hoy en México el costo medio total de producir un barril de
crudo es de nueve dólares y se puede vender en el mercado
internacional en alrededor de 50 dólares entonces la diferencia
entre el costo y el ingreso es de más de 40. Una rentabilidad
de esa magnitud se dé quizá sólo en el narcotráfico u otros
negocios ilícitos. Es por eso que Rockefeller decía (eso dicen, al
menos) que el segundo mejor negocio del mundo, después de
una empresa petrolera, es una empresa petrolera mal administrada.
Expresada en términos aritméticos muy simples, la renta
petrolera anual es igual a los ingresos totales por la venta de
petróleo menos los costos totales incurridos en su producción.
A su vez, los ingresos son el resultado de los volúmenes de
petróleo vendidos multiplicados por sus precios de venta (hay
crudos de distinta calidad que tienen precios diferentes).

El gobierno anterior (2001-2006) fue especialmente afortunado
pues vivió un periodo excepcional en términos de
producción a costos muy bajos (con proyectos iniciados en
la administración anterior) y de precios históricamente altos
en los mercados internacionales. Ello provocó la obtención
de niveles récord de renta petrolera y por lo tanto de la capacidad
de financiar el gasto público. Por desgracia, pero no
sorpresivamente, ese periodo ha terminado para México por
lo pronto. Tres de los cuatro factores que determinan la renta
petrolera jugarán en contra durante los próximos años con
un alto grado de certeza: i) Pemex producirá menos crudo
en 2007 (3.2 millones de barriles diarios, según lo establecido
en el Presupuesto de Egresos de la Federación) y en los años
siguientes, de lo que se produjo en 2004, año de producción
máxima histórica (casi 3.4 millones de barriles diarios en
promedio). Esto se deberá principalmente a la declinación
acelerada de Cantarell, nuestro principal yacimiento de hidrocarburos;
ii) la calidad de los crudos producidos será menor
en promedio. Ku-Maloob-Zaap, el segundo yacimiento en importancia
después de Cantarell, producirá crudos más pesados
(alrededor de 13 grados API) que el crudo Maya de Cantarell
(22 grados API) y, por lo tanto, su precio relativo en el mercado
será menor, y iii) los costos medios totales de producción
de petróleo se incrementarán inevitablemente para Pemex,
tanto por razones geológicas (los nuevos desarrollos posibles
como Chicontepec o la explotación en aguas profundas son
significativamente más caros que Cantarell) como por razones
“financieras y administrativas” (por ejemplo el pasivo laboral
que enfrenta Pemex es cada vez mayor). La cuarta variable
que determina la renta petrolera es el nivel internacional de
precios del petróleo. Esta variable es, desde luego, incierta.

Alrededor de esa renta petrolera que disminuirá paulatinamente,
se han organizado las actividades del negocio petrolero
mexicano. Ese negocio está conformado por un grupo amplio
de participantes de los cuales Pemex es el central. Relacionados
con Pemex se encuentran muchos otros, desde el gobierno
federal hasta el más pequeño de sus proveedores, pasando
por los gobiernos estatales y municipales, las comunidades
petroleras, los contratistas, los proveedores, los bancos que
financian las actividades petroleras, los trabajadores sindicalizados,
los funcionarios públicos y muchos otros.

A lo largo de los años, la renta petrolera se ha repartido de
cierta manera particular entre estos participantes. El gobierno
federal es el principal beneficiario de la renta mediante el
cobro de impuestos y derechos y de la fijación de los precios
al público de los combustibles. Sin embargo, no puede decirse

que el gobierno sea el único jugador que se apropia de la renta
petrolera; también lo hacen otros jugadores a través de distintos
mecanismos. Algunos de estos mecanismos son legales y
legítimos y otros no lo son.

Además, como dijimos antes, la renta petrolera no es la única
renta alrededor del negocio del petróleo. Existen muchas
otras rentas que tienen un origen diferente al de la explotación
de un recurso natural no renovable. Se han elaborado diversas
clasificaciones sobre el origen de las rentas en la literatura
económica. Para el caso de Pemex podemos, en términos generales,
clasificarlas de la siguiente manera:

1. Renta petrolera directamente generada por la explotación
de un recurso natural no renovable.

2. Rentas derivadas de la regulación gubernamental o de políticas
públicas diversas como el otorgamiento de concesiones
o permisos.

3. Rentas derivadas de decisiones de Pemex, asociadas a su poder
monopólico, como son la determinación de márgenes
para algunos comercializadores, asignaciones a contratistas,
proveedores o clientes para algunos de sus productos.

4. Rentas derivadas de actividades ilegales como la participación
en el mercado ilícito de combustibles.

Los participantes en el negocio petrolero dedican gran
parte de su tiempo a actividades que tienen como objetivo la
creación, captura y redistribución de las rentas. Esto se llama,
en la literatura económica, “comportamiento de búsqueda
de rentas”. Este tipo de actividades significan un costo puro
para la sociedad sin ningún o muy pocos beneficios que lo
compensen. Las decisiones gubernamentales para otorgar
monopolios, concesiones, modificar precios o márgenes
de los combustibles, así como algunas decisiones de Pemex
respecto a sus proveedores, contratistas, distribuidores y
clientes crean rentas. Por ello, empresas, gobiernos estatales
y locales, comunidades, entre otros, dedicarán parte de su
tiempo y esfuerzo para apropiarse de dichas rentas buscando
evitar que sean capturadas por otros.

Para apropiarse de las rentas los interesados pueden realizar
actividades legítimas como cabildeo en los procesos
regulatorios, políticos o comerciales mediante los cuales se
crean o distribuyen las rentas. También pueden recurrir a
otras prácticas ilegales como sobornos y otros tipos de corrupción.
Estas actividades pueden provocar la adopción de
decisiones económicamente ineficientes o resultar en la mera
transferencia de rentas sin que se genere valor económico
alguno. En general, a todas estas actividades que tienen como
objeto crear, capturar o redistribuir rentas, se les llama
“costos de influencia”.

Ante una disminución de la renta petrolera como la que
predecimos en este texto, es razonable pensar que en el futuro
cercano veremos un incremento importante de los costos
de influencia pues los jugadores del negocio petrolero intentarán
capturar una mayor parte de la renta declinante. Ello significa un problema de políticas públicas importante para
los próximos años. La intensidad de los conflictos alrededor
de la renta petrolera dependerá de la rapidez con que ésta
caiga. Bajo casi cualquier escenario probable de precios la
renta caerá significativamente como se puede apreciar en la
siguiente gráfica.
La renta petrolera creció consistentemente desde 2002
hasta 2006 y alcanzó un máximo de alrededor de 70 mil
millones de dólares ese último año. Si los precios del crudo
se mantuvieran en el nivel de 2006 (53.04 dólares por barril
promedio anual para la mezcla mexicana de exportación) la
renta petrolera iría disminuyendo gradualmente para situarse
alrededor de 40 mil millones de dólares en ocho años por
disminución en volumen y calidad de los crudos producidos
y por el aumento en sus costos de producción. Cualquier
disminución de los precios haría más drástica la caída. Por
ejemplo, si los precios tendieran a situarse en el promedio
que tuvieron de 2000 a 2006 (30.93 dólares por barril para
la mezcla) la renta petrolera sería una séptima parte, dentro
de ocho años, respecto al valor de 2006.
La caída de la renta petrolera tendrá consecuencias fundamentales
para la economía del país. En principio, es claro
que la capacidad de contribución fiscal de Pemex al gobierno
federal será menor en el futuro y, por lo tanto, también
lo será su capacidad de gasto. De hecho, Pemex se volverá

un “problema” de finanzas públicas en lugar de una solución.
Desde el punto de vista de las finanzas públicas, además de
que Pemex contribuirá menos a los ingresos fiscales, representará
una presión mayor sobre la deuda consolidada y el pasivo
laboral del sector público, y tendrá una necesidad de gasto de
operación y de inversión cada vez mayor.

La implicación más importante para el gobierno federal de
la reducción de la capacidad contributiva de Pemex es que se
verá forzado a financiar el nivel de gasto público a los niveles
actuales con otras fuentes distintas, o bien, recortar el nivel de
gasto. Tradicionalmente la variable de ajuste del gasto público
en circunstancias restrictivas ha sido el programa de inversiones
de Pemex. Sin embargo, el costo actual de hacerlo podría
ser demasiado alto pues la industria petrolera requiere inversiones
sin precedentes para incrementar su base de reservas
probadas de hidrocarburos (actualmente sólo tenemos nueve
años de reservas probadas al ritmo de producción vigente),
limitar el ritmo de caída de la producción petrolera y afrontar
los mayores costos derivados de la explotación en aguas profundas
o campos complicados como Chicontepec. El promedio
de inversión del periodo 1994-2000 fue de cuatro mil 200
millones de dólares, mientras que en el periodo 2001-2006 fue
de 10 mil millones. ¡Para el periodo 2007-2012 se estima que
se requerirán 17 mil 700 millones de dólares de inversión!

Lo visto hasta aquí no toma en cuenta la disminución acelerada
de las reservas probadas
de petróleo observada
durante los últimos años y
que continuará durante los
próximos. Así es que el negocio
del petróleo en México
no sólo será menos rentable
en el futuro sino que además
su sustentabilidad de mediano
plazo está en riesgo. Esto
pone de manifiesto un hecho
desafortunado para México:
habrá que invertir más en un
negocio menos redituable o
bien tendremos que empezar
a importar crudo.

Dicho lo anterior, debería
quedar claro que México
enfrentará una problemática
muy compleja para darle
viabilidad de largo plazo a
su sector de hidrocarburos y
conservarlo como un elemento
importante de la economía
del país. El arreglo institucional
bajo el cual se ha organizado
el negocio petrolero hasta
ahora ya no es adecuado para
enfrentar el reto que tenemos frente a nosotros. Ante la disminución de la renta petrolera
es indispensable replantear este problema al menos en dos
dimensiones: la eficiencia en primer lugar y la distribución
de las rentas en segundo. Es urgente incrementar la eficiencia
con que se opera el negocio del petróleo en México y aplicar
un sistema más competitivo para asignar las rentas asociadas
al mismo, que disminuya los costos de influencia.

Un aumento en la eficiencia con que Pemex y otros jugadores
operan e invierten en la industria permitiría que la
disminución de la renta petrolera fuera más lenta y suave.
Aguas arriba deberemos asegurarnos de que existen los incentivos
adecuados para mejorar el desempeño de Pemex en
la exploración e incorporación de nuevas reservas y en la disminución
de los costos asociados al desarrollo y explotación
de los yacimientos ya identificados. Hoy no existen dichos
incentivos pero se pueden diseñar e implantar varios mecanismos
eficaces. Aguas abajo es indispensable aumentar la
rentabilidad de los negocios de la refinación y el gas natural,
si es que se quiere asegurar el abasto de combustibles al país
a costos más competitivos.

Por otro lado, el gobierno mexicano enfrentará un reto
mayor de distribución de rentas. La redistribución de la renta
petrolera se dará de cualquier modo simplemente porque
“el pastel” a repartir no alcanzará para servir las mismas
porciones a los mismos jugadores, incluyendo al gobierno
federal, los gobiernos estatales y las empresas privadas que
trabajan alrededor de Pemex como contratistas, proveedores,
distribuidores o comercializadores. La disminución de
la renta petrolera tendrá, necesariamente, un impacto en la
forma en que se reparten otras rentas alrededor de la industria
descritas anteriormente. La prudencia apunta hacia que
es mejor que el proceso de redistribución de rentas se dé bajo
la dirección de un árbitro (gobierno federal) que tenga como
objetivo aumentar la competencia y disminuir los costos de
influencia. Si por el contrario, este proceso se da simplemente
de manera espontánea, los resultados serán inciertos pero
puede anticiparse que al final habría una mayor concentración
de la renta remanente en unos pocos jugadores.

Por razones de espacio, me centraré en el tema de la eficiencia
omitiendo el de la distribución. La pregunta relevante
es ¿cómo hacemos para que el desempeño de Pemex aumente?
El tema es muy complejo y ha sido discutido durante
muchos años sin que la discusión se haya traducido en un
mínimo de acción o resultados. Esto se debe a errores de
diseño y a restricciones políticas básicas. Aquí esbozaremos
los componentes centrales que deben considerarse.

Existen al menos cinco elementos necesarios para diseñar
y aplicar un sistema que incremente el desempeño y eficiencia
de Pemex.

1. Definición clara de lo que se entenderá como desempeño.

2. Capacidad de realizar mediciones sistemáticas, acertadas
y creíbles de los diversos elementos del desempeño.

3. Definición acotada de las unidades de negocio que serán
objeto del sistema de evaluación del desempeño, asegurando
que su responsabilidad y capacidad de rendir cuentas
quedan bien definidas.

4. Flexibilidad de las unidades de negocio de Pemex para
realizar acciones que afecten el comportamiento de los
elementos del desempeño.

5. Credibilidad y coercibilidad del sistema de incentivos al
desempeño (premios y penas creíbles y aplicables).

Las discusiones sobre el desempeño siempre son complicadas,
principalmente por dos razones. La primera es
que nunca es completamente claro qué resultados de la actividad
de una empresa deben considerarse para evaluar
su desempeño. La segunda es que no siempre es evidente
la vinculación entre los resultados y el esfuerzo e inteligencia
de los funcionarios y trabajadores de una empresa.
Para el caso de Pemex, y siguiendo el ejemplo de British
Petroleum durante las últimas décadas, parecería razonable
proponer que los parámetros para juzgar el desempeño
son: porcentaje de éxito en la incorporación de nuevas reservas;
volúmenes de producción; disminución de costos
de operación y nivel del gasto y retorno de capital. Estas
mediciones deberán hacerse respecto a la historia propia
de las líneas de negocio de Pemex y respecto a estándares
internacionales.

Lo anterior parecería una simpleza pero el problema es
que es muy difícil, a veces imposible, medir el desempeño
de Pemex en estas y otras áreas. Un estudio de sísmica de
tercera dimensión, por ejemplo, puede parecer a un lego algo
parecido a un cuadro de arte moderno. También es difícil
saber si los costos a los que una compañía contratista perfora
para Pemex un pozo en aguas someras son los menores
posibles en el mercado para esas circunstancias específicas,
como también es difícil juzgar si la calidad de los trabajos
realizados es la adecuada y si los tiempos usados para terminar
fueron razonables. Saber qué tan ineficientemente opera
la refinería de Cadereyta tampoco es trivial ni dilucidar si sus
programas de mantenimiento o reparaciones menores son
los adecuados. ¿Cómo resolver este problema?

Para contestar esta pregunta primero hay que aceptar una
premisa: no existe en México institución alguna capaz de
monitorear y medir el desempeño de Pemex ni en su operación,
ni en su inversión, ni en ninguna otra variable operativa
fundamental. La capacidad del gobierno federal para juzgar,
por ejemplo, si un proyecto de exploración o de producción
y desarrollo de hidrocarburos es el mejor dentro un conjunto
de proyectos o si los resultados obtenidos son razonables
es, simplemente, nula. Esa capacidad gubernamental puede
construirse, y creo que es conveniente hacerlo, pero ello sería
forzosamente un proceso largo. Creo que para llevar a cabo
esta tarea debe tercerizarse la medición del desempeño de
Pemex. De hecho, Pemex Exploración y Producción actualmente
terceriza gran parte de sus actividades. La mayor parte
de los trabajos de construcción de plataformas, de perforación
de pozos, construcción de ductos, etcétera, la realiza
a través de contratistas. ¿Por qué no tercerizar la medición del desempeño y usar la experiencia de compañías que se
dedican a ello? Hay empresas reconocidas en el mundo que
son capaces de comparar el desempeño de Pemex en la realización
de sus proyectos de inversión respecto al promedio
de las empresas del sector y respecto a las empresas líderes.
También hay empresas que pueden hacer estas mediciones
para la operación de Pemex. Contratadas por el gobierno
federal, estas empresas contarían con una credibilidad razonable
frente a las distintas autoridades y frente a la sociedad
interesada en estos temas.

La tercerización de la medición del desempeño es sólo
una parte de lo que se requiere. Lo demás tiene que ver con
el arreglo institucional que le permita al gobierno mexicano
y a la sociedad premiar los buenos resultados y castigar
los que no lo sean, separando claramente las responsabilidades
de cada quien. De nada o muy poco serviría saber
que Pemex y sus contratistas son muy ineficientes para
invertir recursos públicos si esta comprobación no tiene
consecuencias que mejoren dicha eficiencia a lo largo del
tiempo. Existen muchas maneras de premiar el buen desempeño,
pero en general detrás de todos los diseños particulares
se encuentra algún tipo de {contrato de desempeño.}
En las diversas modalidades de los contratos de desempeño
se vincula el pago de los operadores (salarios, bonos, etcétera)
a los resultados de las tareas que se les encomiendan y
se han diseñado para resolver distintos temas relacionados
con problemas de agencia.

El uso de contratos de desempeño es un tema bien estudiado
en la literatura económica y de negocios. Por ello
pudiera pensarse que su utilización para Pemex no debería
ser excepcionalmente compleja, al menos desde el punto de
vista conceptual. Sin embargo, esto no es así principalmente
porque el sistema de control utilizado sobre Petróleos Mexicanos
no tiene por objeto verificar, medir, premiar o castigar
el desempeño de la empresa sino más bien verificar el
cumplimiento de un amplísimo conjunto de reglas (normas,
reglamentos, leyes, etcétera) que regulan la actuación de los
funcionarios y empleados de Pemex.

Mucho se ha dicho sobre este tema y en el ambiente legislativo
se discute como “autonomía de gestión” o “gobierno
corporativo”. Este último tema tiene como idea central el
crear una estructura de gobierno de Pemex que separe la
función de políticas públicas de los representantes del gobierno
en su Consejo de Administración de las funciones
operativas de la empresa. No cabe duda de que estos son
temas importantes y que deben ser discutidos. Sin embargo,
la discusión actual olvida el objetivo final de cualquier
cambio al gobierno corporativo de la empresa o al aumento
de su autonomía de gestión: el aumento de la eficiencia y el
desempeño en la empresa.

Cualquier modificación en el sistema de gobierno y de
control sobre Pemex debe definir con claridad el sistema de
incentivos que motivarán a los diversos participantes en el
negocio petrolero a buscar un mejor desempeño. De no ser
así, un aumento en la autonomía de gestión podría simplemente
provocar una mayor concentración de las rentas en
grupos de interés particulares.

Por otro lado, además de la mayor autonomía que pudiera
obtener la administración de Pemex como consecuencia de
modificaciones de leyes o de la reorganización de su cuerpo
de gobierno, existe otro elemento fundamental sin el que no
puede plantearse realistamente algún tipo de convenio de
desempeño. Este elemento es un nivel de flexibilidad laboral
mayor a la que hoy se tiene. Existen muchas áreas de mejoramiento
posible en este tema que no implican recortes de
personal pero sí un acuerdo político de alto nivel.

Si se toman en cuenta todos los elementos descritos
hasta ahora sería posible imaginar una nueva manera de
operar el negocio petrolero mexicano de manera que se
suavice la caída de la renta petrolera en el tiempo, con mayor
transparencia y con posibilidades de reposicionar a
México en el mediano plazo como un jugador cada vez más
importante en el mercado mundial de los hidrocarburos. El
nuevo arreglo institucional para Pemex se basaría en una
medición creíble del desempeño y estaría constituido por
varios niveles de contratos de desempeño, desde el más
general que se institucionalizaría entre el gobierno federal
y el Consejo de Administración de Pemex seguido por otro
entre el Consejo y los directivos que a su vez suscriben
otros contratos con los directivos de las diferentes líneas
de negocio de la empresa.

Estos cambios son necesarios, independientemente del
nivel de apertura de la industria. Es más, una apertura súbita
de la industria que no hubiera antes dotado a Pemex de las
capacidades suficientes para operar con eficiencia, destruiría
un monto importante de valor económico.

Por último, es importante recordar que lo tratado hasta
aquí ataca el problema de la eficiencia en el negocio del petróleo
pero no analiza ni propone soluciones para el tema
de la redistribución de las diversas rentas que deberá darse
en el futuro cercano. El simple hecho de anticipar que dicha
redistribución se dará es importante. Mucho tendrá que hacerse
en términos de políticas públicas generales, como las
del incremento de la competencia y también en la modificación
de regulaciones particulares que rigen las relaciones
entre Pemex y otros jugadores.

El aumento en la eficiencia de Pemex mediante la medición
adecuada del desempeño y de contratos que alineen
los incentivos de los distintos jugadores hacia una mayor
eficiencia tampoco resolverá el tema de la sustentabilidad
del negocio del petróleo en nuestro país. Ello sólo será posible
si además se logra incrementar el nivel de reservas
probadas contando con los recursos y la capacidad de ejecución
suficientes.

El reto que tenemos frente a nosotros en materia petrolera,
de finanzas públicas y de seguridad energética es enorme,
pero es uno que no podemos no atender con prontitud. El
costo sería, simplemente, demasiado alto. {{n}}