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UN SISTEMA ELECTORAL PARA IRAK

POR ALONSO LUJAMBIO

A finales de abril de 2004 recibí una invitación de la División de Asistencia Electoral de Naciones Unidas para sumarme a una misión en Irak durante el mes de mayo. El objeto de la misión, se me explicó, era hacer una propuesta al Consejo de Gobierno irak, a más tardar el 31 de mayo, de: 1) la conformación de la Comisión Electoral Independiente de Irak para la celebración de elecciones a una Asamblea Constituyente en enero de 2005; 2) las fuentes internacionales de financiamiento del proceso; 3) el sistema electoral a utilizar (es decir, la técnica electoral para la integración de una Asamblea de 275 miembros) y, 4) la definición de quién puede votar, quién puede ser votado y qué requisitos deben cumplir las organizaciones políticas interesadas en presentar candidaturas. Armando Martínez Valdés, panameño, alto funcionario de la División de Asistencia Electoral de la ONU, añadió: «Queremos que tú nos ayudes especialmente en los dos últimos puntos», es decir, en la propuesta de una Ley Electoral y de una Ley de Partidos. Tendría tres días para comunicarle mi decisión.

Yo conocía de primera mano el contenido de las misiones de asistencia electoral de la ONU alrededor del mundo, pues había presidido durante seis años (1997-2003) la Comisión de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral (IFE). El IFE mismo había apoyado recientemente misiones clave de asistencia, como por ejemplo en Timor Oriental para la realización del referéndum sobre su independencia de Indonesia. Conocía incluso personalmente a Carina Perelli, directora de la División Electoral de la ONU desde 1998, con quien solía conversar sobre las misiones de la ONU en las reuniones de la Unión Interamericana de Organismos Electorales celebradas a lo largo de los últimos seis años. En fin… sabía de las tareas electorales de la ONU, algunas de altísimos grados de complejidad política y técnica. Lo de Irak, sin embargo, parecía un reto límite o, acaso, una tarea quijotesca. Urgía ver el asunto con la familia y con los mejores amigos. Menciono dos conversaciones de especial importancia. Una fue por la vía telefónica con Santiago Corcuera, un juez muy joven de la Corte Electoral Argentina. El había formado parte de otra misión de la ONU en Irak, en febrero de 2004, a invitación del Ayatollah Al Sistani y de la Coalición comandada por Estados Unidos e Inglaterra, cuando se discutía el tiempo mínimo con que debía contarse para organizar una elección a una Asamblea Constituyente. Aquella misión debía emitir una recomendación respecto de los plazos mínimos a ser contemplados. Yo conocía a Santiago desde hacía tiempo, pues en 2001 el IFE había asesorado a la Corte Electoral Argentina en la reforma al sistema de control financiero de los partidos políticos, de modo que en Buenos Aires había tenido largas conversaciones con él. Su talento político y su experiencia en Irak eran oro puro en ese momento. La otra conversación fue personal, con Jacqueline Peschard, amiga muy querida y colega consejera electoral en el IFE entre 1996 y 2003. A ella también la invitaban a sumarse a la misión de mayo. Teníamos un dilema común. Pero me era imprescindible conocer su visión de las cosas, siempre informada y juiciosa. Analicé con ellos la situación en Irak, la situación de la ONU ahí y las condiciones que militan en contra de la posibilidad de organizar unos comicios en Irak dada la convulsión de su situación política doméstica e internacional. Esos intercambios de puntos de vista me convencieron de que las condiciones adversas no debían impedir ver lo central: la ocupación militar era y es un hecho consumado, si no hay elecciones la desocupación militar se complica, la descomposición política se convierte en una bola de nieve imparable y el futuro político de Irak se vuelve aún más sombrío que el presente. Decidí sumarme a un esfuerzo político valioso comandado por Carina Perelli, una mujer de impresionante valor y talento. Había que ir.

El equipo se integró finalmente el 12 de mayo, en Bagdad. Quedaban escasos 18 días para realizar la tarea. El 31 de mayo se vencía el plazo. ¿Por qué? Porque la misión de febrero había comunicado al Ayatollah  y a la Coalición que el plazo mínimo para organizar los comicios sería de ocho meses a partir del momento en que se definieran los cuatro elementos enunciados en el primer párrafo de este ensayo (la autoridad electoral y su financiamiento, la Ley Electoral y la Ley de Partidos). Sin embargo, en marzo se emitió la Ley para la Transición Política en Irak, en uno de cuyos artículos se definió que las elecciones tendrían verificativo a más tardar el 31 de enero de 2005. En consecuencia, el plazo de ocho meses previo a la elección iniciaba el 1° de junio de 2004. A partir de ese día debían iniciar ya los trabajos preparatorios. Por ello el 31 de mayo debían estar definidas ya las modalidades de la elección y las autoridades encargadas de organizaría. Mayo era el mes de las decisiones políticas clave en el diseño de la propuesta en la ruta hacia la organización de un proceso electoral en Irak. Si la propuesta no era aceptada o generaba dudas o hasta inconformidades, la viabilidad de los plazos se pondría en entredicho y el delicado proceso político irakí se entramparía. La misión era delicada y los plazos de ejecución muy cortos.

¿Pero ante quién debía presentarse la propuesta? Ante el Consejo de Gobierno. Este es un punto importante en el dilema político que enfrentaba la misión de la ONU. El Consejo de Gobierno se integró por 25 irakíes. Fue nombrado por las fuerzas de la Coalición algunas semanas después de la caída del régimen de Saddam Hussein. Integraba a líderes de partidos kurdos, a representantes de los dos grandes partidos islámicos y de los partidos seculares (incluidos liberales y comunistas), a personalidades de organismos no-gubernamentales de defensa de los derechos humanos, e incluso a líderes del exilio irakí apoyados durante varios años por la CIA y el Departamento de Estado. El Consejo de Gobierno era un interlocutor obligado, pero tenía una importante carga de ilegitimidad a cuestas. En consecuencia, Carina Perelli tomó una decisión muy acertada: ampliar el abanico de interlocutores y conocer de primera mano las opiniones, inquietudes y preocupaciones del mayor número posible de organizaciones sociales y políticas no sólo en Bagdad sino en diversas regiones del país. Había que tomarle el pulso al conjunto más amplio posible de actores políticos, de modo que la propuesta no sólo fuera aceptable para el Consejo de Gobierno sino para el mayor número de fuerzas políticas relevantes que no se sentían representadas en dicho Consejo pero que definirían la viabilidad del ejercicio electoral y de todo el proceso político en que se inserta. Por lo tanto, los primeros 12 días fueron de una intensísima agenda de conversación y consulta con grupos de profesionistas, de estudiantes, de periodistas, de profesores universitarios, de organizaciones no gubernamentales, de líderes de grupos tribales (de enorme poder local), de líderes chiítas, sunitas, caldeo-asirios (cristianos), kurdos, turcomanos y miembros de la minoría yedishi, etcétera. Yo asistí a diversas reuniones en Bagdad y en Hillah (la capital de la provincia de Babilonia). Otros miembros del equipo viajaron al Kurdistán.

Centro ahora mi atención en el tema que a su vez concentró la mayor parte de las discusiones y en el que tomé el papel más activo: la definición del sistema electoral. Debo decir, en primer lugar, que resultó especialmente compleja la discusión del tema, pues por obvias razones en Irak no existe, ni entre las bases de las organizaciones ni entre sus líderes, una cultura electoral propiamente dicha. Había que explicar cómo funciona y qué consecuencias produce un sistema de distritos uninominales a la británica, o un sistema de representación proporcional a la holandesa, o un sistema de voto único no transferible a la irlandesa, o un sistema mixto a la mexicana o alemana. Para complicar las cosas, circulaban documentos y propuestas sin ningún sustento técnico o de plano confusos, que no hicieron sino contribuir al desconcierto en el arranque de las deliberaciones. La importancia del asunto era enorme, pues optar por este o aquel sistema podía producir la sobre o subrepresentación de una u otra fuerza política, dependiendo de su peso electoral y de su concentración o dispersión territorial. Poco a poco se tuvieron que ir decantando las opciones a partir de la discusión muy pormenorizada de las restricciones del ejercicio. Y es que no todas las alternativas teóricamente disponibles eran técnicamente realizables. Algunas incluso eran políticamente riesgosas.

Pongo un ejemplo para ilustrar el punto. La Ley para la Transición Política en Irak estableció que la Asamblea Constituyente debía tener 275 asientos. Eso ya no podía estar a discusión. Pues bien: algunas voces abogaban fuertemente a favor de un sistema electoral de 275 distritos uninominales, para que de cada distrito saliera un representante y así se integrara el conjunto de la Asamblea. Costó trabajo convencer a esas voces de que trazar fronteras distritales es una labor compleja que toma por lo menos un año y que requiere de un censo bien levantado que cumpla un mínimo de estándares internacionales (en un sistema uninominal, cada distrito debe tener el mismo número de habitantes). Pero la dificultad no sólo residía en el tiempo necesario para realizar las labores de distritación y que hacía imposible celebrar elecciones en ocho meses. Ni siquiera había un censo confiable. Todos los actores políticos coincidían en que los censos levantados durante el régimen de Hussein fueron manipulados (se sobredimensionaban unas poblaciones y provincias, y se subdimensionaban otras). Peor aún: el último censo, el de 1997, sólo pudo levantarse en 15 de las 18 provincias, pues en las tres provincias kurdas (Arbil, Dahuk y Suleimaniyah. en el norte del país) se impidió el «levantamiento» de los datos. Algunos argumentaban: «pues que se levante un censo de verdad y después distritamos», lo cual suponía retrasar por lo menos un año y medio la elección. Esa opción debía ser desechada de entrada, por ser técnicamente inviable dada la urgencia con que se quería —y con razón— celebrar la elección. Pero tampoco era políticamente pertinente para el conjunto de las fuerzas políticas irakíes, pues las minorías dispersas que no fuesen capaces de ser mayoría en ningún distrito no tendrían en consecuencia representación alguna. Mala noticia para un país tan segmentado, cuyas instituciones, para ser exitosas, deben ser inclusivas y no excluyentes (en particular en una elección a una Asamblea Constituyente).

Otra opción para que la representación conservase, sin embargo, algún sentido de territorialidad era tomar a las 18 provincias como unidades electorales utilizando un sistema de representación proporcional (en el que a cada fuerza política se le asigna un porcentaje de escaños en función de su porcentaje de votos en cada provincia). Aquí el problema del censo rebotaba otra vez: un sistema como el descrito requiere que cada una de las 18 provincias tenga una representación en función de su peso poblacional. Si nadie confiaba en los censos de Hussein y no era posible levantar un censo en los plazos tan cortos con que se contaba, entonces esta opción tampoco era viable: no era posible asignarle a cada provincia un número de escaños sin generar disputas interminables y, al final del día, conflictos. Pero aún más: las fronteras que separan a las 18 provincias tampoco son aceptadas por todos los actores. Aquí el problema de Kirkuk, de la máxima complejidad en la política de Irak, dominaba las discusiones. Kirkuk es una ciudad de enorme producción petrolera. Se encuentra en la provincia de At Tamim (la provincia no es kurda), pero muy cerca de las fronteras de Arbil y Suleimaniyah (provincias kurdas). Gran parte de la población de Kirkuk es kurda, y los kurdos por supuesto reclaman a Kirkuk como parte del Kurdistán. (De hecho, Hussein trasladó de modo forzoso a poblaciones árabes enteras del sur del país a Kirkuk, y a grupos de kurdos de Kirkuk hacia el sur, con el fin de «re-equilibrar» la composición étnica de Kirkuk y debilitar — ¡ay los tiranos!— el reclamo kurdo de la ciudad.) Sin embargo, se insiste, Kirkuk no es parte formalmente (en la división oficial de las provincias) del Kurdistán. La «cuestión Kirkuk» debe ser resuelta no a partir de decisiones electorales sino a partir de definiciones constitucionales (que obviamente sólo una Asamblea Constituyente puede tomar). En consecuencia, validar desde la perspectiva electoral que la ciudad de Kirkuk no es kurda era ponerse a caminar en terreno minado: resultaba una opción inaceptable para los kurdos que, de aprobarse, no haría sino encender la mecha de un conflicto latente (muy delicado y complejísimo). No es buena política proponer «soluciones» electorales que generan problemas políticos. La opción era técnicamente inviable y políticamente impertinente.

Pero la idea de levantar necesariamente un censo venía también de otros sectores, en especial los chiítas (que concentran aproximadamente el 60% de la población), quienes fundaban su demanda en otro tipo de razonamiento. Se argumentaba que con un censo podía determinarse el peso que debía tener cada uno de los segmentos étnicos y religiosos en la Asamblea Constituyente. Sin embargo, esa opción suponía negarle al ciudadano una libertad electoral básica: a un elector kurdo, perteneciente al grupo chiíta, por ejemplo, debía dársele la opción de votar por cualquiera de los partidos kurdos (hay dos muy importantes), o por un partido islámico (moderado o extremo), o por un partido no confesional (liberal o comunista, por ejemplo). Predeterminar la composición de la Asamblea a partir de la pertenencia a este o aquel grupo étnico o religioso era inaceptable para la ONU, pues ninguna elección organizada bajo los estándares internacionales mínimos puede negar al elector la libertad de definir su propia identidad política. Por fortuna, los argumentos del equipo electoral de la ONU fueron atendidos y la deliberación pudo continuar.

No fastidio al lector con detalles sobre los otros sistemas electorales que estuvieron en la mesa de discusión (el voto preferencial, el voto en bloque, un sistema mixto de representación proporcional/voto en bloque, etcétera). Baste decir que, finalmente, la única opción técnicamente viable resultó ser también la políticamente deseable. Dado que no podían distritarse subunidades en niveles inferiores al de la provincia y dado que tampoco las provincias podían convertirse en distritos electorales plurinominales, no quedaba sino considerar al país en su conjunto como un solo distrito plurinominal (como en Holanda, por ejemplo). El método para traducir votos en escaños no podía, en consecuencia, sino ser el de representación proporcional (en el que, por ejemplo, si un partido obtiene a nivel nacional el 10% de los votos, se le asigna, a través de listas registradas de candidatos, el 10% de los escaños en la Asamblea Constituyente). Este sistema es el que maximiza la inclusividad de la Asamblea Constituyente, pues permite que todas las minorías relevantes, en especial las que observan un nivel importante de dispersión territorial, estén debidamente representadas de acuerdo con su peso electoral. El Consejo de Gobierno optó, incluso, por dejar que sea el «umbral natural» el que determine el mínimo de votos necesarios para obtener un escaño. Si se divide uno entre 275, se obtiene el «umbral natural» del sistema electoral. El resultado de la operación es 0.36%. Es decir, al partido que logre obtener el 0.36% de los votos se le asignará un escaño; al que logre obtener el 0.72% de los votos se le asignarán dos escaños, y así sucesivamente. Consciente de que utilizar el «umbral natural» puede tener cierto efecto fragmentador en la integración de la Asamblea, el Consejo de Gobierno prefirió el sistema más incluyente posible que garantice al mayor número de fuerzas políticas una representación en la Asamblea Constituyente proporcional a su fuerza social y política. La decisión fue compartida por el equipo electoral de la ONU. El sistema maximiza la probabilidad de una representación equilibrada y tiende a evitar la sobrerrepresentación de unos grupos y la subrepresentación de otros. Es, además, un imán para acercar a todos al juego político-institucional.

Algunos voceros de la extrema derecha estadunidense han criticado (en el Washington Post y en el Washington Times) esta decisión. Richard Pearl, por ejemplo, ha argumentado que se le entrega al fundamentalismo islámico el control de la Asamblea, pues el sistema electoral subraya las divisiones étnicas y religiosas del país, al tiempo que desatiende «los asuntos políticos locales», lo cual tendrá «consecuencias desastrosas» (The Washington Times, 16 de junio de 2004). Esta es una lectura equivocada del sistema electoral propuesto. Por lo demás, quizá lo que se quiere entre líneas es minimizar la representación de los partidos islámicos. En primer lugar, el registro de partidos no exige en modo alguno que las fuerzas políticas deban ser nacionales. También podrán registrarse partidos políticos locales. En segundo lugar, serán en todo caso los electores los que decidan qué partido representa mejor sus intereses. Sesgar el sistema en contra de esta o aquella fuerza política —especialmente chiíta— supondría arrojar en definitiva a ese actor fuera del marco institucional que pretende construirse y terminar dinamitando todo el proceso. Uno de los grandes retos —acaso el mayor— que enfrentará la elección a la Asamblea Constituyente es la aceptación, por parte del espectro político chiíta, de las reglas del juego. La clave está en que los grandes actores políticos entren al juego institucional porque lo juzgan razonable y limpio, y porque resulta ventajoso. El Ayatollah Al Sistani —cabeza del rito chiíta— ha sido el primero en demandar elecciones populares a una Asamblea Constituyente. Por otro lado, se ha pronunciado a favor de un orden político separado del orden religioso. Dicha declaración es quizá la noticia más importante hasta el momento en relación con las grandes definiciones que podría tomar, si logra integrarse, la Asamblea Constituyente. Claro, lo que en todo caso busca el Ayatollah es que la mayoría social chiíta (tradicionalmente excluida por la minoría privilegiada sunita) se convierta también en una mayoría política. Nada podría ser más natural y legítimo. Lo que resulta de especial importancia es que exija un juego electoral transparente, que llame a que los actores entren a ese juego y que anuncie su interés de no dinamitarlo a la postre con posiciones teocráticas. Si esa no es, por lo pronto, una buena noticia, ¿qué buena noticia podría haber? Por otro lado, el joven líder radical, el clérigo Moqtada Sadr ya ha manifestado su interés por competir en las elecciones de enero y ha ordenado la desaparición de su milicia, el llamado Ejército Mahdi. Está por verse si Sadr sostiene su posición y si la eventual polarización de la política irakí no lo arroja otra vez hacia posiciones extremistas y antisistémicas. Lo cieno es que, por ahora, el anuncio de Carina Perelli respecto de las características del sistema electoral a utilizarse ya está generando las primeras reacciones positivas: si Moqtada Sadr hubiese percibido que el sistema electoral milita en contra del chiísmo y pretende minarle representación y peso político, el resultado hubiera sido no su incorporación al proceso sino su inmediato rechazo (con la respectiva dosis de violencia incluida). Dado el paso social del grupo chiíta, su rechazo supondría simple y llanamente el fracaso del experimento electoral e institucional en marcha. Es buena noticia que la posición moderada de Al Sistani y la radical de Moqtada Sadr se encuentren por el momento alineadas en favor del proceso electoral. Acaso aceptar incorporarse al juego institucional suponga la aceptación de que existen otros jugándolo también. Se asoma por ahí la tolerancia, el reconocimiento de los otros. El éxito del proceso no reside en la posibilidad de que algunos grupos de la derecha estadunidense queden satisfechos con determinado modelo democrático en Irak. El éxito del proceso residirá, por el contrario, en que el proceso sea capaz de reunir a las fuerzas políticas irakíes para que sean ellas y sólo ellas quienes, juntas, deliberen y definan el futuro político de su país. La apuesta debe ser la moderación de las expresiones extremas y no su exclusión. La inclusión de dichas fuerzas en el juego político institucional no garantiza la moderación pero sí maximiza la probabilidad de la moderación. Todo cuelga de delicados hilos, pero el proceso no está condenado al fracaso de antemano. No está estructurado ex ante el resultado del proceso. Por el contrario, el resultado del proceso es contingente, y todo dependerá, entre otras cosas, de que se logre detener —si no revertir— la descomposición social que hoy se vive en Irak, de la moderación de las elites políticas (especialmente las religiosas) y del respeto estadunidense a la voluntad de los irakíes. La confianza que logre irradiar la Comisión Electoral Independiente y sus siete consejeros será una de las claves. El éxito del proceso será posible si existe una masa crítica, política y social que logre apuntalarlo y evitar su colapso. Ya veremos. n