Muchos Derechos Humanos y Pocas Nueces

El primero de diciembre de este año funcionarios de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) se pusieron el overol y protegieron a manifestantes del #1DMX2014. La imagen se volvió viral al instante, y la ciudadanía aplaudió enfáticamente. Desafortunadamente, esta imagen es una anomalía. Como ya han dicho varios en los últimos meses (y hasta años), la Comisión en su estado actual no sirve para proteger a los derechos humanos. Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo explicaron en la revista Nexos de noviembre, que a pesar de su tamaño y elevado presupuesto (en 2013 fue de casi 4 mil millones de pesos), la CNDH no es una verdadera alternativa de protección jurídica para los ciudadanos más vulnerables. Uno de los factores que más influyen en esta situación, es la poca eficacia de la Comisión para atender asuntos de derechos humanos. Los autores mencionan por ejemplo que “no más de 9% de las recomendaciones emitidas se cumplen y, en promedio, sólo 3.4% de las recomendaciones emitidas por la CNDH se cumplen cabalmente.”¹ El resto de la evidencia que presentan es del mismo tenor y es igual de contundente: la CNDH no funciona.

Lo trágico de esta disfuncionalidad, no es sólo que la Comisión Nacional no funcione, sino que ésta institución es en realidad un espejo de un sistema internacional de protección de derechos humanos que sufre de las mismas carencias. Es decir, la CNDH es parte de un contexto global en el cual a través de los últimos 40 años se han ido reproduciendo instituciones, cortes, tratados, convenios y compromisos que amén de la atención mediática y los recursos ejercidos no han logrado ampliar y mejorar la protección y respeto de los derechos humanos. Revisaremos la evidencia la experiencia global para ver por qué los cambios que debe hacer la CNDH no pueden seguir un modelo y tiene que ver más con una transformación total desde adentro, que con su posición en la estructura gubernamental.

El Panorama de Derechos Humanos Internacional
La situación de derechos humanos en el mundo es bastante penosa. Los países que firman tratados de derechos humanos, constantemente violan los términos de los mismos. Por ejemplo, hay 74 países que han firmado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR por sus siglas en Inglés). Tratado que reconoce los derechos políticos fundamentales como la libertad de asociación, expresión, asociación, juicio justo y debido proceso. Casi todos los países han roto uno de los compromisos. Rusia, Yemen o Venezuela, por ejemplo, constantemente violan los derechos de asociación, espían en sus ciudadanos y delimitan la acción política que puede existir. En países como Pakistán, Sudán y Afghanistán las minorías religiosas viven en constante persecución, en contravención de la libertad de culto. Mientras tanto, en Estados Unidos, el Senado recientemente reveló el extenso uso de tortura durante la administración de George W. Bush. De acuerdo a un estudio, en el 2011 hubo “frecuente” tortura en 93 países incluyendo Japón y Hungría, y “ocasionalmente” en 65 países, incluyendo Suiza, Francia e Italia.²

Según Freedom House,³ ONG internacional que monitorea los derechos humanos, la “libertad” en el mundo disminuyó por el octavo año consecutivo. Para esta ONG, un país libre es aquel en el que existe “competencia política abierta, clima de respeto de las libertades sociales, vida cívica independiente y significativa, y prensa independiente.”⁴ Esta definición necesariamente implica respeto a derechos humanos fundamentales como el derecho al voto, debido proceso, igualdad, libertad de expresión y asociación, etc. De acuerdo a la ONG, el porcentaje de países libres es el 40%, y aunque esto refleja una mejoría desde el primer ranking – que en 1973 indicaba que era el 29% de los países – no podemos decir que estamos en una situación de cumplimiento con los derechos humanos. Y, de acuerdo a Eric Posner, esta mejoría se explica por la caída del comunismo y la expansión de derechos políticos en Europa del Este, y no por la casi docena de tratados internacionales afiliados a la ONU firmados desde los setenta, y los muchos más regionales, las comisiones internacionales, regionales y locales, las múltiples cortes especializadas en derechos humanas y la presión de incontables organizaciones.⁵

Los fracasos de las comisiones de derechos humanos
Hay varios causas del fracaso del régimen de derechos humanos legal internacional. Para empezar, los intereses nacionales suelen anteceder la aplicación de los derechos humanos. Por ejemplo, en China, las políticas de crecimiento económico, se imponen ante los derechos laborales que el país se ha comprometido a otorgar. O, los Estados Unidos, que en el nombre de la seguridad, y a raíz de los eventos del 11 de septiembre, ha constantemente violado los términos de la Convención contra de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Sin embargo, decir que la realidad se impone ante lo establecido en ley es simplemente decir que la ley no se cumple. La pregunta es ¿por qué? Una razón es simplemente que es difícil que los países influyan en las políticas fuera de sus fronteras. Otra, es quizá que los políticos están solo interesados en la victoria política que es firmar un acuerdo de derechos humanos, sin que necesariamente les importe su implementación. Pero más allá del cinismo o la Realpolitik está el hecho que los derechos humanos en sí son ambiguos y vagos, y se han vuelto tan expansivos que su misma implementación puede ser contradictoria o incongruente.⁶

Sin embargo, claramente una de las causas del fracaso, es el poco éxito que las comisiones o comités que vigilan la implementación de los tratados han tenido. Posner^{7 presenta figuras que revelan como los comités que se supone vigilan la implementación de los tratados internacionales no son particularmente efectivos. El Comité de Derechos Humanos de la ONU, sin duda el comité más importante que regula este tema, ha encontrado 809 violaciones al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos desde 1976. De estas, sólo en 67 ocasiones ha tenido respuestas “satisfactorias” por parte de los gobiernos acusados. Es decir, en sólo 8.28% de los casos que ha encontrado una violación por parte del gobierno, el Estado en cuestión ha respondido con un castigo o compensación apropiada. La efectividad aumenta en casos de tortura, en donde el Comité contra la tortura ha logrado respuestas satisfactorias en casi la mitad de las ocasiones. Sin embargo, menos de la mitad para un crimen como tortura no es particularmente esperanzador.}

Podemos debatir si las causas del fracaso internacional tienen que ver con cuestiones de ley, o cuestiones de voluntad política – sin embargo, lo que es claro es que las instituciones internacionales no han logrado su cometido. El hecho de que es difícil para organizaciones internacionales presionar a gobiernos locales a presionar internamente a países a respetar los derechos humanos, es lo que llevó a la creación de organismos nacionales. Se esperaba que instituciones nacionales podrían sobrepasar las barreras que las internacionales no y lograrían que los gobiernos actuaran cuando hubiesen violaciones de derechos. Sin embargo, en general, las comisiones no han logrado sus cometidos.⁸ Parte de la razón de esto es que estas instituciones fueron creadas bajo presión directa de la ONU. Esto ha llevado a una especie de homologación del funcionamiento de estas comisiones que no responde a los intereses o necesidades de los países en particular, sino a las necesidades o deseos de los grupos supranacionales.⁹

¿Qué hacemos en México?
Un análisis de las comisiones nacionales de Latinoamérica, el académico Thomas Pegram analiza todas las comisiones latinoamericanas y describe a la mexicana como “la más restringida.” Esto es a pesar de su independencia, poder para revisión constitucional y lo que José Manuel Vivanco director de América Latina de Human Rights Watch caracterizó como el presupuesto más grande para comisiones de este tipo en el mundo.¹⁰ Pegram explica que las formas no necesariamente reflejan el fondo. Comparando a México y Costa Rica, este académico dice que mientras la reforma constitucional de 1999 le otorgó autonomía completa a la CNDH, esfuerzos políticos han minado su independencia. Mientras tanto, amén de que la Comisión de Costa Rica no es autónoma constitucionalmente, en la práctica sí lo es.¹¹ Lo que queda claro es que la reforma de la naturaleza institucional, es decir del posicionamiento de la Comisión dentro del sistema político no es lo que la hará cambiar. Lo que se requiere, es un cambio desde adentro, una transformación de sus funciones.

Esta transformación no puede ser con base en otros organismos de ésta índole en el mundo. La experiencia nos dice que estos no funcionan. Para que la CNDH defienda los derechos humanos, debemos empezar desde cero. Lo que proponen Magaloni y Elizondo de cambiar la CNDH a algo más parecido a una fiscalía que una comisión es novedoso y sensato. Sin embargo, no es la única opción. Podemos imaginar una institución que capacite a abogados en materia de litigio derechos humanos y reparta la cartera de los casos que recibe entre los abogados que entrena. O una institución que asigne las denuncias que considere meritorias a despachos privados y litigantes independientes (de acuerdo a sus propias capacidades) y que estos estén obligados a un número de horas anual de trabajo de derechos humanos. Hay muchas opciones, lo que proponen Magaloni y Elizondo me parece debe ser el principio de una lluvia de ideas que nuestro Ombudsman Luis Raúl González Pérez con su equipo, nuestros legisladores, académicos y la sociedad civil debe hacer para poder transformar la Comisión en una verdadera defensora de los derechos humanos.

Pedro Gerson
Es Investigador del IMCO. Licenciado en Historia por la Universidad de Pensilvania y Maestro en Política Pública y Doctor en Derecho por la Universidad de Chicago

¹ Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo, ¿Qué hacer con la CNDH? Noviembre 14, https://www.nexos.com.mx/?p=23111

² David L. Cingranelli y David L. Richards, The Cingranelli and Richards Human Rights Data Project. http://www.humanrightsdata.com/

³ Muchos critican a Freedom House por su afiliación a causas y grupos conservadores en los Estados Unidos, sin embargo otras organizaciones y estudios han reportado números similares. Ver: Eric Posner, The Twilight of Human Rights Law, Oxford University Press NY: NY, 2014, 5.

⁴ Freedom in the World 2014: https://www.freedomhouse.org/report/freedom-world-2014/methodology#.VIeFW1PF-ho

⁵ Ibid, 7

⁶ Este es el argumento central del libro de Eric Posner, anteriormente citado: Eric Posner, The Twilight of Human Rights Law, Oxford University Press NY: NY, 2014

⁷ Ibid, 43

⁸ Aunque aún no hay un consenso en cuanto al éxito relativo de los organismos internacionales (ver en general: Ryan Goodman y Thomas Pegram Eds., State Compliance, and Social Change: Assessing Human Rights Institutions, Cambridge University Press, 2012), la realidad de los constantes abusos mundialmente, nos habla de un fracaso general.

⁹ Chris Sidoti, “National Human Rights Institutions and the International Human Rights System Human Rights”; David Meyer, “National Human Rights Institutions, Opportunities, and Activism”; y Linda Reif, “The Shifting Boundaries of NHRI Definition in the International System”, en State Compliance, and Social Change: Assessing Human Rights Institutions, Ryan Goodman y Thomas Pegram Eds., Cambridge University Press, 2012

¹⁰ The economist, Big, expensive and weirdly spineless, 14/2/2008, http://www.economist.com/node/10696136

¹¹ Thomas Pegram, “National Human Rights Institutions in Latin America: Politics and Institutionalization” en State Compliance, and Social Change: Assessing Human Rights Institutions, Ryan Goodman y Thomas Pegram Eds., Cambridge University Press, 2012