Aguas con la Privatización del Agua

De nueva cuenta se pone el centro del debate público la disputa de visiones en torno a los arreglos institucionales idóneos para hacer frente a uno de nuestros principales retos del país: la llamada crisis del agua manifestada en escasez, inequidad en el acceso y contaminación. La polémica se centra de nueva cuenta en las salidas del “Leviatán” y la alternativa opuesta de la “mano invisible”, como las llamaría Elinor Ostrom a las repuestas tradicionales de la intervención directa del Estado o el mercado a la llamada Tragedia de los Comunes.¹

En estas mismas páginas en días anteriores se publicó el artículo llamado “Por qué no hay que temerle a la privatización del agua” de Otto Granados Roldán, gobernador de Aguascalientes en el periodo 1992-1998 y actual embajador de México en Chile. El texto se inserta en el debate en torno a la discusión legislativa del proyecto de Ley General de Aguas, el cual ha generado polémica principalmente por parte de varias organizaciones sociales y académicos por considerarla lesiva al interés general al encasillarse dentro de un paradigma privatizador  y no garante del derecho humano al agua.

En el texto mencionado Granados Roldán ofrece argumentos a favor de la privatización de los servicios de agua potable y saneamiento a partir de la experiencia de Aguascalientes. Proceso en el que efectivamente él participó como gobernador al ser uno de sus principales artífices de la concesión otorgada en 1993, y posteriormente como académico ha publicado algunos otros artículos en favor de dicho modelo. En el texto publicado en Nexos me cita como unos de los expertos que más ha trabajado el tema, aunque en favor de la modestia académica debo decir que este es un caso muy estudiado por la academia mexicana e internacional, pues fue uno de los primeros modelos de participación privada en materializarse en el país y uno de los pocos que se han mantenido.²

Particularmente en cuanto a mi postura, si bien reconozco resultados positivos en ciertas dimensiones asociados a la “eficiencia” en el plano técnico, en realidad yo he sido siempre crítico al modelo de participación privada porque considero importantes otras esferas en las que particularmente el caso de Aguascalientes muestra resultados más bien negativos. Y me refiero de manera principal a una operación que no ha encontrado autonomía financiera efectiva de recursos provenientes del sector púbico, y donde la Concesionaria de Agua de Aguascalientes, S.A. (CAASA) no se ha hecho cargo de sus responsabilidades de inversión. Esto echa por tierra principalmente que el argumento que dice que la participación del sector privado en el sector agua se justifica a través de los montos de inversión que el gobierno deja de hacer bajo este esquema.

Un segunda dimensión que me convierte en crítico del modelo es la deficiente regulación que ejerce el organismo supervisor del gobierno municipal (Comisión Ciudadana del Municipio de Aguascalientes – CCAPAMA) sobre la empresa, debido principalmente a un título de concesión que favorece totalmente a esta segunda dejando sin posibilidades de sanción efectiva por incumplimientos a los estándares marcados en este contrato.

Y por último, mi postura es crítica por que en términos de arreglos institucionales estrictamente políticos, la participación ciudadana sólo es considerada en tanto la condición de clientes por parte de los usuarios, excluyéndola totalmente de un proceso democrático para la rendición de cuentas a la cual también debería estar sujeta la empresa en tanto responsable de la operación de un servicio público esencial para el municipio.

Enseguida mostraré argumentos a favor de mi posición, principalmente con datos extraídos de mis trabajos anteriores sobre este caso y mi participación honoraria en la última auditoría que la propia CCAPAMA realizó en el año de 2012 a la empresa concesionaria.

La dependencia de recursos públicos

La crisis económica de 1995, a dos años de iniciada la operación del modelo de participación privada en Aguascalientes, hizo inmanejable la deuda de la empresa concesionaria. De los $107 millones de pesos de adeudo que CAASA había adquirido con la banca comercial al iniciar la concesión, en 1995 se convirtieron en $158 millones de pesos. Este monto fue asumido por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) en 1996. El año siguiente se reconoció además $70 millones de pesos de adeudo con la Comisión Nacional del Agua (CNA) por concepto de pago de derechos, lo que sumaba un total de $230 millones, que para 1999 ya se había convertido en $290 millones de pesos.³

A partir de del intento de rescate por parte del primer gobierno municipal panista de la capital hidrocálida 1996 se había convenido pagar una parte del adeudo,⁴ sin embargo no es sino hasta 2001 cuando este asunto queda saldado al asumir la empresa concesionaria un pago de $110 millones de pesos, la CNA con el inicio del Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) condona todos los adeudos por derechos de agua a los organismos operadores en el país, lo que benefició a CAASA con $90 millones de pesos y el resto fue asumido por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB).⁵

Un acuerdo del 2000 también convino que los tres órdenes de gobierno debían realizar inversiones en infraestructura de agua potable y alcantarillado en el municipio de Aguascalientes por un monto de $284.20 millones de pesos en el periodo 2001-2005, y la empresa concesionaria  $25.8 millones de pesos anuales hasta el término de la concesión (Proactiva Medio Ambiente CAASA 2006).

Desde entonces los tres órdenes de gobierno no han dejado de invertir año con año en infraestructura hidráulica para la ciudad capital.  Aunque los datos presentados en la siguiente tabla se refieren a los montos agregados de inversión en zonas urbanas en el estado de Aguascalientes, un rango que va de 80% al 85% de éstos corresponden al municipio capital, por lo que es posible expresar que la inversión de $25 millones de pesos anuales convenidos para ser erogados a partir de 2001 por parte de la empresa concesionaria (cantidad considerada en la  cuarta columna llamada ‘otros’) es significativamente menor con respecto a lo que aportan otras fuentes de financiamiento esencialmente públicas.⁶

Tabla 1. Montos de inversión en infraestructura hidráulica en zonas urbanas para el estado de Aguascalientes, 2000-2013 (Millones de pesos. Precios base 2002).

Fuente: CNA (2001-2008).

(A) Incluye inversión directa y PRODDER.

(B) Se refiere a las inversiones de las comisiones estatales, desarrollos de vivienda, créditos, y aportaciones de la iniciativa privada.

Es significativo además que otra parte los montos considerados en el rubro ‘otros’ —en el que como ya mencioné se incluyen las inversiones de CAASA calculadas en $25 millones anuales— están los que corresponden a las inversiones de nueva infraestructura hecha por los desarrollares urbanos, la cuestión aquí es que buena parte de este dinero también proviene de fondos públicos que se canalizan a través de Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) y que finalmente es asumido casi al 100% por los compradores de las casas habitación de los nuevos fraccionamientos.

Habría que considerar también que el gobierno municipal sigue siendo responsable de varios procesos en los que el gasto a través de la operación son recursos públicos destinados directamente al sistema.

Cuadro 1. Relación Responsabilidad – Recaudación entre CCAPAMA (Gobierno) y CAASA (Empresa).

Fuente: CCAPAMA-Tecnológico de Monterrey, Diagnóstico, Planeación y Auditoría Técnica Integral al Sistema de Gestión Hidráulico y Sanitario del Municipio de Aguascalientes, Aguascalientes, 2012.

Deficiente regulación sobre la empresa

Un clima siempre adverso desde el inicio de la concesión, sumado a la crisis económica de 1995  y al escenario político altamente complicado en el orden nacional (asesinatos políticos, Chiapas y el EZLN), contribuyó al cambio político local de 1995 que llevó el PAN al gobierno municipal. Una vez en el cargo en marzo de 1996, y a partir de las presiones que las organizaciones sociales atentas al asunto del agua hicieron al nuevo alcalde Alfredo Reyes Velázquez, el gobierno municipal panista intentó un ‘rescate del servicio’, ya que en campaña había prometido la remunicipalización.

El resultado fue la intervención de los demás órdenes de gobierno (el estatal y federal aún priístas) quienes consiguieron conciliar a las partes (empresa y gobierno municipal) a través de una renegociación del título de concesión en los siguientes términos: la modificación de los mecanismos de alza de las tarifas, el incrementó del periodo de concesión a 30 años, la creación de un Fondo de Apoyo Social para beneficiar a los usuarios de menos recursos a partir de un pequeño porcentaje considerado en la tarifa, el compromiso de que los tres órdenes de gobierno cooperarían con la empresa concesionaria con el pago de la deuda (como se mostró en el apartado anterior) y la y modificaciones sustanciales al Título de Concesión.

Esas modificaciones al título de concesión replantearon los términos de las sanciones a los que podía imponérsele a la empresa, generando un esquema donde ésta se libera de compromisos. Las modificaciones más significativas en esto al respeto en el anexo “C” del documento del título y se resumen en el cuadro siguiente.

Cuadro 2. Causas y sanciones al Concesionario incluidas en el anexo “C” del título de concesión del municipio de Aguascalientes. Comparativo 1993-1996.

Fuente: CCAPAMA-Tecnológico de Monterrey, Diagnóstico, Planeación y Auditoría Técnica Integral al Sistema de Gestión Hidráulico y Sanitario del Municipio de Aguascalientes, Aguascalientes, 2012.

Otros elementos que nos llevan a afirmar la deficiente regulación efectuada por parte del gobierno hacía la empresa se sintetizan en los siguientes puntos también ubicados en el título de concesión posterior a 1996, encontrados en el análisis producto de la auditoría realizada en 2012:

1. Anula el compromiso de atender la reposición de la infraestructura hidrosanitaria por pérdida de vida útil que daña el patrimonio público, afecta la operación y la eficiencia física, a pesar de usufructúa económicamente con ella. El título de concesión que la empresa sólo hará cargo de “reparaciones por mantenimiento” no mayores a 6 metros.

2. El Manual de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (MAPAS) de la CNA, establece la Vida Útil (en años) de los elementos del sistema; el título de concesión vigente no incluye la reposición de activos de la infraestructura, ocasionando con ello la obsolescencia de las redes y equipo, con el consecuente descenso de la eficiencia física, que actualmente se estima en 60% (el 40% del agua potabilizada colocada en la red, se pierde por fugas).

3. En el anexo “E”, se definen como “parámetros” los niveles de rehabilitación.

4. Anula el compromiso de realizar la potabilización completa del recurso que se extrae, dejando al municipio con la responsabilidad de efectuar la limpieza físico – química del agua que se extrae cada vez a mayores profundidades (esto incluso desde el título de 1993).

5. Establece una fórmula de indexación que carece de incentivos para la eficiencia de la propia empresa, principalmente al no establece límites a la concesionaria; indexa mensualmente toda clase de insumos, incluyendo la “publicidad” y el denominado “otros”. También la fórmula de indexación configura para su modificación una alza mensual que suele ser más onerosa comparándola con otros organismos del país.

Otra debilidad que contribuye a una deficiente regulación es el carácter político que se le ha dado al nombramiento de los directores del organismo supervisor, nombrando a personas de confianza y lealtad política del presidente municipal, en turno, generando poca estabilidad en los proyectos de fortalecimiento institucional de CCAPAMA.

Débil diseño institucional para una rendición de cuentas democrática

La experiencia en varias partes del mundo demuestra que los arreglos institucionales más efectivos para asegurar la sustentabilidad del medio ambiente, regular acceso a los recursos naturales de forma equitativa y eficiente son aquellos en los que han participado los usuarios ampliamente, en el que además se encentran bien representados los intereses y preferencias de todos los involucrados.⁷

Lamentablemente para Aguascalientes la politización del asunto del agua ha debilitado la posibilidad de encontrar soluciones adecuadas a la necesidad de convertir al gobierno municipal, a través de la Comisión Ciudadana de Agua Potable y Alcantarillado (CCAPAMA), en un poderoso instrumento de la los usuarios para asegurar en todo momento incrementar la calidad del servicio, su eficiencia y la equidad en el acceso.

Quizá el mejor arreglo institucional para  un manejo no sólo eficiente sino eficaz en términos de equidad y justicia social y que genere resultados que abonen a un servicio público bajo esquemas republicaos de rendición de cuentas sea el que favorece la transparencia y la participación social ampliada.  En una relación principal-agente, los primeros son los usuarios, y el agente es el gobierno local. Desde 1996 que se supone se “ciudadanizó” la integración de su Consejo Directivo, ésta ha sido básicamente a modo de la administración municipal en turno. Si bien se determina en el Reglamento que este consejo estará integrado por representantes de varios sectores (básicamente empresariales), gran parte de los integrantes son gubernamentales (cuatro del propio gobierno municipal y el Ayuntamiento, tres representantes del gobierno estatal y federal, así como dos del Congreso local), y sólo cinco representantes ciudadanos, que sobra decir, son elegidos internamente por el gobierno local. La presidencia de este organismo es una decisión exclusiva del Ayuntamiento. Las facultades de este Consejo son muy limitadas, otorgando gran discrecionalidad, lo que resta autonomía. La única rendición de cuentas de este organismo es ante el Ayuntamiento, pero sin duda esto ha resultado insuficiente.

Habría que fortalecer la representación legítima de varios sectores económicos y sociales en a toma de decisiones y la vigilancia de los actores implicados en la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento. Se requiere trabajar sobra la capacidad de sobre los planes estratégicos a corto, mediano y largo plazo, también sobre los programas de infraestructura y mantenimiento, así como en el nombramiento del director general del organismo o de los incentivos para un desempeño profesional de todos los funcionarios y técnicos.

Se requiere un marco institucional que refuerce la certeza y estabilidad en la acción de los organismos en una perspectiva mayor a la del periodo gubernamental municipal. La creación de instituciones que vinculen los intereses ciudadanos con el acceso a recursos económicos y conocimientos pueden aumentar el poder popular sobre las empresas mediante procesos reguladores y, además, aumentar la influencia de los ciudadanos sobre los responsables gubernamentales.

Más allá de la eficiencia, es necesario rescatar el carácter “público” de los servicios

Es claro que los pobres resultados en el subsector de agua potable y saneamiento —no sólo en Aguascalientes, sino en todo el país— se deben a una configuración que reproduce la concentración de poder, la pobre institucionalidad para incentivar la participación de la mayoría de los usuarios, así como una tendencia a favorecer patrones de comportamiento de influencia y negociación entre la élite, así como marginar el debate y la cooperación entre los posibles interesados.

Las mejores prácticas en mundo han demostrado que los más efectivos arreglos institucionales son aquellos en los que la población no sólo tiene asegurada el agua para su consumo humano y productivo en cantidades razonables, sino que la tiene básicamente porque todos los intereses han sido representados en la toma de decisiones, lo que ha permitido desarrollar sentido de equidad, innovación y aprendizaje tanto de prestadores de servicio como de los usuarios mismos.

En términos de mecanismos para asegurar el acceso universal a los ser vicios de agua potable y saneamiento, o por lo menos que permitan introducir criterios que para que la acción pública procure mayor equidad, el gobierno deberá seguir manejando la política básicamente desde un punto de vista redistributivo. Es el caso del manejo de los subsidios cruzados, garantizar cuantitativamente una cantidad mínima de acceso a través de las redes e infraestructura municipal o establecer esquemas de transferencia de apoyos a quienes más lo necesitan. Lo anterior es independiente de un modelo de organización pública o privada que asuman los sistemas de agua potable y saneamiento en su administración. No niego que se requieren inversiones provenientes del sector privado, a las cuales también hay que asegurárseles retornos justos, pero no es posible pretender que de forma homogénea el subsector utilice criterios de mercado para la distribución y la prestación de los servicios.

Efectivamente, la escasez del agua no sólo es una cuestión técnica, sino esencialmente política.

Alex Ricardo Caldera Ortega

Profesor-investigador del Departamento de Gestión Pública y Desarrollo del Campus León de la Universidad de Guanajuato.

¹ Elinor Ostrom, El gobierno de los bienes comunes, UNAM-CRIM-FCE, México, 2000.

² Habría que mencionar los trabajos de Nicolás Pineda Pablos, Lourdes Amaya Ventura, Raúl Pacheco-Vega y Maria Luisa Torregrosa y el equipo coordinado por Esteban Castro.

³ En 2001 se identificó que el adeudo era 294 millones de pesos, de los cuales $ 90 millones de pesos eran por concepto de derechos a la CNA y el resto de la deuda bancaria. Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, 29 de octubre de 2001 y La Jornada, 2 de agosto de 1999.

⁴ En esa ocasión se había convenido que CAASA pagaría 40 millones, los gobiernos federal y estatal otros 40 millones y el gobierno municipal 17 millones. Nicolás Pineda Pablos, Urban Water Policy in Mexico: Municipalization and Privatization of Water Service, Austin, Texas, Tesis de doctorado de la Universidad de Texas en Austin, 1999.

⁵ El IPAB convirtió en deuda pública los adeudos de bancos y empresas cobijados por el Fobaproa años antes. La Jornada, 2 de agosto de 1999.

⁶ La propia CCAPAMA plantea que son necesarios 297 mdp de inversión para tratar de recuperar 12 hm3 en la rehabilitación de redes y tomas. Organización Mundial Meteorológica, Comité Técnico de Aguas Subterráneas del Acuífero Interestatal OAE, A.C. Escenarios del Agua 2015 y 2030 en el Acuífero Interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación: Acciones para un desarrollo con sostenibilidad ambiental, Gobierno del Estado de Aguascalientes, 2006.

⁷ Ostrom, Op. Cit.