La (exitosa) experiencia de Aguascalientes

A lo largo de los últimos años, la atención tanto de organizaciones civiles,  expertos y académicos como de medios de comunicación, partidos y gobiernos acerca de la gestión privada de los sistemas de agua potable y alcantarillado en las ciudades de México ha crecido de manera  muy importante, entre otras razones porque la realidad del problema hídrico está  ahora mejor documentada1 pero también por el grado de politización que el tema provoca.

Las reacciones al dictamen para aprobar la Ley General de Aguas, que está siendo discutido estos días en la cámara de Diputados, son el mejor ejemplo de la intensidad que ha alcanzado la cuestión. La mayoría de las opiniones se concentran sobre todo en la participación privada en diversas modalidades de gestión del agua y, por ello, me gustaría ofrecer, desde la perspectiva de quienes hemos sido responsables de ejecutar procesos de concesión, asociación público-privada o gestión delegada en esta materia, los argumentos que llevaron a adoptar una decisión de política pública al respecto y porqué, bajo ciertas circunstancias, no hay que temerle a dicha participación.

Como gobernador del estado de Aguascalientes (1992-98) me correspondió impulsar la primera experiencia de privatización, bajo la modalidad de una concesión integral, de los servicios de agua potable y alcantarillado en una ciudad mexicana, en 1993.2 En este texto examino las razones de ese proceso y sus complejidades de suerte que proporcione una información más completa, rigurosa y útil que enriquezca y haga más creativas las decisiones futuras sobre la gestión del agua, pero también para despejar mitos y lugares comunes que,3 con frecuencia, nublan la racionalidad de algunas decisiones de la gestión pública.  Más aún: intentaré mostrar cómo soluciones de este tipo, que suelen ser políticamente muy cuestionadas al principio, a mediano plazo son eficaces para la inclusión social y la convivencia armónica.

 

La naturaleza del problema
Como es natural, en un aspecto sensible social, ambiental y económicamente, los enfoques con que se estudia la gestión del agua van desde concebirla como derecho humano o bien común y, por tanto, libre, hasta entenderla como un bien exclusivo de una economía de mercado y por tanto sujeto a las reglas de la oferta y la demanda. Por lo demás, aun cuando la naturaleza de la discusión en México no parece muy diferente de la que ha habido en lugares tan distintos como Argentina, Trinidad, Portugal, Australia o Turquía,4 destaca en todos ellos la admisión de que el actual modelo de gestión del agua es sencillamente inviable desde cualquier perspectiva.

Es común insistir en que México –y el mundo en su conjunto- han entrado en una fase crítica de insuficiente disponibilidad de agua caracterizada, entre otras cosas, por el crecimiento demográfico, el abatimiento de los mantos freáticos, el desperdicio y los excesos en los patrones de consumo, la obsolescencia de las redes de conducción del líquido, la mala distribución entre usos urbanos y agropecuarios, así como los bajos porcentajes de tratamiento, reutilización y  aprovechamiento de aguas pluviales. Algunas estimaciones calculan que la escasez crónica afecta ya a 80 países y a un 40% de la población mundial, y la demanda de agua se incrementa a más del 2% anual, lo que implica que se duplicará cada 21 años.5 Los orígenes del problema pueden ser variados, pero el resultado es el mismo: la escasez de un bien único genera, inevitablemente, tensiones, disputas y conflictos políticos, y, en el plano económico,  un alineamiento del precio por la vía de un mercado regulado o por el camino de la informalidad.

México no es la excepción a esa realidad crítica. Según el Programa Nacional Hídrico 2013-2018,6 en los últimos 63 años el país redujo su disponibilidad anual de agua por habitante de  18 mil 035 metros cúbicos a tan solo 3 mil 982, lo que significa que en el año 2025 estaremos por debajo de los 3 mil 500 m3/hab/año, recomendados según estándares internacionales. (Gráficos 1 y 2)

 

Gráfico 1: Disponibilidad natural media per cápita de agua en países seleccionados (m3/hab/año)

 

Gráfico 2: Crecimiento poblacional vs. disponibilidad natural media de agua per cápita

 

Más aún, como señala José Sarukhán,7 dada la correlación que existe entre la conservación de  bosques y selvas y la producción de agua, el ritmo de deforestación en México, de alrededor de 600  mil hectáreas por año, anticipa una situación todavía más  grave en menos de medio siglo.

Por otro lado, como se muestra en el gráfico 3, la disfunción entre crecimiento urbano, económico y demográfico y la disponibilidad de agua es notoriamente alta en el país, de tal suerte que en las regiones centro –en la que se encuentra Aguascalientes- y norte, donde habita el 77 por ciento de la población y se genera el 87 por ciento del PIB, apenas se dispone del 31 por ciento de las reservas de agua.

Gráfico 3: Relación disponibilidad/población/PIB

 

Como es evidente, ese panorama describe bien la situación particular de Aguascalientes. Ya desde mayo de 1963, cuando se expidió el Decreto de Veda para el estado, se advierte que en la entidad se “han venido realizando en forma excesiva alumbramientos de aguas subterráneas…que de no ser controlados debidamente abatirán los niveles de los acuíferos”,8 que fue exactamente lo que sucedió, consistentemente, a un ritmo estimado de tres metros anuales desde 1965.

Gráfico 4: Abatimiento de mantos acuíferos en el municipio de Aguascalientes

Fuente: PMA México, 2007

 

No obstante ese llamado de alerta, treinta años antes de que se produjera el nuevo esquema concesionado de operación de los servicios de agua potable y alcantarillado en la capital, el estado registró, como otras partes del país que presentan condiciones hídricas parecidas, un crecimiento sin precedentes. La población y la mancha urbana aumentaron provocando, entre otras cosas, una mayor demanda por servicios básicos y un efecto “concentración-dispersión” que hacía más difícil y costoso abastecer dichos servicios. Si bien la industrialización del estado continuó entre 1980 y 1995 con tasas medias de crecimiento de 5% anuales y entre 1965 y 1995 registró un salto en el empleo, en los sectores secundario y terciario de la economía, de 10 mil 319 personas a 146 mil, el campo fue disminuyendo su participación en el producto del estado y la población fue migrando hacia las zonas urbanas de la capital estatal. Sin embargo, a pesar de que ese proceso quizá debió modificar los patrones de consumo de agua por sector, los desequilibrios subsistieron.

Para 1994, los sectores industrial y de servicios aportaban más del 90% del PIB estatal, generaban una proporción equivalente del empleo y consumían poco más del 2% del agua frente al sector primario que producía solo el 6.3% del PIB  y 2.6% de los empleos pero consumía el 80% del agua disponible, es decir, un porcentaje cercano al de los años sesenta cuando este mismo sector aportaba el 40% del empleo y el 25% del PIB estatal. En las tierras de riego –41 por ciento de las cuáles se destinaban a cultivos forrajeros-  alrededor del 50% del agua utilizada no era aprovechada adecuadamente debido a una elevada evaporación y a la ineficiencia en los sistemas de conducción, para cuya modernización había pocos incentivos por la baja rentabilidad y competitividad de los cultivos tradicionales, la desorganización de los usuarios y, sobre todo, porque la vocación del estado había cambiado irreversiblemente hacia un estado industrial y de servicios. Y peor aún: Aguascalientes, un estado donde el agua es muy escasa, se había convertido en “exportador” de agua en la forma de leche y otros productos lácteos y de forrajes cuyos excedentes de producción eran, y son, comercializados en otros estados.

A ese conjunto de factores que dificultaban una gestión eficiente del agua, se sumaba otro y de crucial importancia.  En virtud de la débil estructura financiera y fiscal que prevalecía en los años ochenta y noventa en la mayor parte  de los municipios mexicanos, más la acentuada costumbre de subsidiar las tarifas de agua, el crecimiento demográfico y los nuevos desarrollos habitacionales en la ciudad de Aguascalientes, las finanzas del organismo operador municipal del agua estaban condenadas a entrar, tarde o temprano, en una espiral deficitaria con tres consecuencias negativas.

Por un lado, ese déficit tendría que ser subsanado con transferencias, tomadas de otros capítulos presupuestales y disminuyendo la cobertura de otros servicios públicos, o bien mediante contratación de deuda, reduciendo la capacidad de gasto en las demás prioridades municipales. Por otro, al tener que dedicar los ingresos del organismo básicamente a la operación del sistema y a cubrir el servicio de la deuda, evidentemente se redujo su margen de maniobra para modernizar la infraestructura obsoleta, que en ciertas zonas de la ciudad estaba en condiciones lamentables, o de atender con eficiencia la expansión urbana. Y una tercera, poco observada, es que ese esquema, al final, era muy inequitativo porque al subsidiar indiscriminadamente el pago del agua, los  sectores más beneficiados eran, lógicamente, los de ingresos más altos tanto en el rubro doméstico como en el agropecuario.

Las razones de la concesión
Frente a ese panorama complejo, y en buena medida con la idea de que una gestión pública eficiente debe crear valor y utilizar distintos instrumentos, recursos y modalidades de participación para la provisión de bienes públicos y para aumentar la eficacia de las políticas, y aprovechando, además, que para entonces  —1993— ya existía un modelo previo en el manejo de sistema de agua y alcantarillado en la ciudad, parecido al que hoy tiene el DF, en la forma de un contrato de prestación de servicios otorgado por el gobierno municipal, examinamos distintas opciones.

La primera era continuar el esquema vigente pero como era un contrato limitado al servicio, no incluía un programa integral de modernización de redes obsoletas ni otro de expansión y cobertura de los nuevos asentamientos urbanos que se multiplicaban a gran velocidad. El municipio, por su parte, estaba casi imposibilitado para emprender esa tarea por su nulo margen para destinar recursos financieros frescos, sencillamente porque no los tenía o habría tenido que distraerlos descuidando la atención de otros servicios públicos, y porque debía cubrir los pasivos derivados, precisamente, de la creciente deuda del organismo operador municipal.

La segunda opción  consistía en que el gobierno del estado asumiera los pasivos para descargar al municipio de esa obligación y que, por consecuencia, asignara recursos para modernización y ampliación de la red hidráulica municipal. Tampoco era  viable porque, en primer término, habría significado una transferencia neta de recursos del estado al municipio restándole a aquél capacidad de acción en otras áreas también estratégicas como educación, salud o infraestructura vial. Y en segundo porque, al final, era una salida temporal más que una solución de largo plazo: la deuda habría subsistido, los recursos públicos habrían sido de todas formas insuficientes y se estaría perpetuando un modelo no sólo contradictorio con el enfoque de una  nueva gestión pública  sino, más importante aún, lesivo para la sustentabilidad ambiental, la estabilidad de las finanzas públicas, la inclusión social y la convivencia urbana armónica.

Por tanto, la alternativa más eficaz era la tercera: ir más allá del modelo en operación y plantearnos una concesión integral de los servicios de agua y alcantarillado por los siguientes 30 años. Las consideraciones a favor de esa opción de política pública eran numerosas, consistentes y más robustas que las de dejar las cosas como estaban, y tanto el municipio como el gobierno que yo dirigía nos inclinamos por ella. ¿Cuáles fueron?

1. A principios de los años noventa, los desequilibrios hidráulicos en Aguascalientes, una región semiárida, sin lagos ni ríos permanentes y una modesta precipitación pluvial de 500 mm anuales, eran claros: la sobreexplotación de las aguas subterráneas arrojaba un déficit anual de 274 millones de m3, con el consecuente abatimiento del acuífero estimado en tres metros anuales.9

2. El 60% de la infraestructura hidráulica de la ciudad había agotado ya su vida útil, y el organismo público operador de la ciudad no tenía la capacidad técnica ni financiera para su modernización.

3. Aproximadamente 70% de los usuarios contaba con algún tipo de servicio de agua pero solo un 40% de las colonias urbanas tenía el servicio las 24 horas. Por su parte, los niveles de cloración del líquido eran menores al 10% y los monitoreos de cloro residual, toxicidad y explosividad de las redes casi nulos.10

4. Al momento de la privatización ya existía un contrato municipal de prestación de servicios con una empresa por lo que la transición al nuevo modelo aprovechó la experiencia previa.

5. El municipio había alcanzado ya un endeudamiento a niveles inmanejables para las finanzas públicas, equivalente, a precios de 2015, al 30% de su presupuesto de egresos, tan solo con la operadora privada del sistema, la banca, la Comisión Nacional del Agua y una extensa variedad de contratistas. Dicho endeudamiento, por cierto, tras la crisis de 1994-95 empeoró.

6. Como gobernador hice una reflexión muy sencilla: en un contexto de recursos escasos, el estado debía concentrarse en aquellas tareas que sólo éste puede desempeñar –educación, salud y seguridad públicas- y promover la participación privada para prestar otros servicios públicos en mejores condiciones de cobertura, calidad y oportunidad.

7. Finalmente, la evidencia sugería que, en la medida en que el agua fuera gradualmente alcanzando precios reales, el consumo tendería a un comportamiento económica y ambientalmente racional, esto es, moderando los niveles de abastecimiento y, por ende, la extracción.

Éstas fueron las consideraciones y argumentos principales, así como el enfoque básico que, en el caso específico del agua en Aguascalientes, condujeron a adoptar una decisión de esta naturaleza. Si bien existen ejemplos exitosos de operación pública del agua también los hay de manejo privado y, de acuerdo con la evidencia disponible, el de Aguascalientes ha sido uno de ellos. La pregunta que vino después -¿fue una buena decisión?- debe ser respondida con datos duros pero también con una evaluación más general sobre el funcionamiento de ese tipo de decisiones.

 

La lógica del consumo de agua

Durante la década 1995-2005, sobre todo, se produjo una discusión en Aguascalientes en torno a esta  privatización del servicio del agua y alcantarillado. Si bien es cierto que, en su momento, se convirtió en un tema electoral más que técnico, ambiental o financiero, que entre otras cosas contribuyó a la derrota del PRI local en las elecciones intermedias de 1995, y que, con excepción de algunos trabajos académicos,11 ha habido un esfuerzo insuficiente por estudiar y entender la naturaleza de esa asignación, se trata, sin duda, de una de las políticas públicas que, con el tiempo, probó ser una solución apropiada casi desde cualquier indicador con que se mida. Veamos.

Hoy existe una aceptación generalizada en el mundo en el sentido de que el agua es una cuestión de seguridad nacional. Por tanto, su enfoque y su manejo por parte de los gobiernos son una alta y urgente prioridad. En la extendida idea de que el agua es un “bien libre y gratuito”, un “derecho humano y universal” —como se incorporó en la Constitución mexicana en 2012— o un “servicio social” subyace, sin embargo, un problema teórico, político, económico y ambiental. Pongamos las cosas en perspectiva. Durante muchos años se dijo que el uso adecuado del agua era un tema cultural y que, en tal sentido, una pedagogía ambiental efectiva haría que los consumidores valoraran la escasez del recurso y, por ende, redujeran su aprovechamiento. La tesis, bien intencionada, era sin embargo incorrecta porque el mercado no funciona así. La reducción del consumo del agua y, por consecuencia, de la extracción, el derroche y el desperdicio depende, entre otros, de cinco factores:

· Que el agua suministrada a los usuarios tenga precios reales.

· Que cambie la desproporcionada distribución actual del recurso entre el sector agropecuario y el resto de los sectores económicos.

· Que aumenten considerablemente los sistemas de tratamiento y reutilización del líquido.

· Que se provean las obras ambientales y de infraestructura necesarias para garantizar el abasto a largo plazo, y

· Que los organismos operadores, públicos o privados, alcancen eficiencias tales que, en un determinado horizonte de tiempo, los aumentos tarifarios sean mínimos en términos reales.

Pues bien, cuando se decidió la concesión de Aguascalientes, se adoptaron en paralelo una serie de medidas que dieran por resultado, precisamente, un manejo integral del agua  que incluyó por supuesto el aspecto de las tarifas, el cambio en los patrones de consumo, el crecimiento de la infraestructura ambiental y el tratamiento de las aguas residuales, que hoy, por cierto, es prácticamente del 100% en esa ciudad mientras que la media nacional se ubica en 50.2%.12

En síntesis, lo que esa política pública reconoció fue que para modificar el manejo del agua con métodos “más racionales, ecológicamente correctos y sostenibles serán necesarios cambios de gran envergadura respecto de la forma de valorar, asignar y gestionar el agua. (…) Muchos de los problemas… derivan de que la valoración que se hace del agua no se acerca ni someramente a su auténtico valor. Fijar precios exageradamente bajos perpetua la ilusión de abundancia y de que no se pierde nada por despilfarrarla”.13

 

¿Es compatible privatizar y tener mercados eficientes de agua?

La siguiente pregunta era si la privatización generaría un mercado eficiente. Desde el punto de vista económico, una privatización de bienes o servicios inelásticos, como el caso del agua u otros monopolios naturales, tiende a que los precios y tarifas reflejen los costos reales del servicio, a que el ajuste tarifario sea lo menos áspero posible para usuarios acostumbrados a no pagar por él (o a pagar poco) y luego mantenga una tendencia estable pero realista, y que, tratándose de recursos limitados, induzca a un cambio en los patrones de consumo.

Por tanto, es muy difícil, sino imposible, en un país como México, tan habituado a la excesiva intervención estatal y a una arraigada cultura del subsidio, que una privatización concite el aplauso. Aún en casos relativamente exitosos como Chile, las encuestas no muestran consenso o aprobación ni, mucho menos, apoyo. Toda privatización implica, en una primera y a veces larga fase, un alineamiento de tarifas y solo  mucho después (como en Inglaterra y Argentina en el caso de la electricidad) reflejan una mejoría en los costos al usuario final. Eso explica, naturalmente, que las privatizaciones de todo tipo, en especial de servicios públicos básicos, sea siempre políticamente muy controvertida. Menos natural es no admitir que si se quiere perfeccionar el funcionamiento de los mercados el pago integral de este tipo de servicios por los usuarios es el mecanismo correcto. El tiempo lo demostró, como veremos más adelante.

Véase el caso de la Unión Europea (UE). La directiva 2000/60, obligatoria para todos los países miembros, constituyó una verdadera revolución en el tema porque emplazó a los gobiernos a cobrar no solo el agua sino también los costos ambientales y, más aún, el costo de oportunidad, es decir, los precios reales en el mercado de un recurso escaso.  En consecuencia, los precios del agua en Europa han tendido a subir drásticamente, desde los 30 pesos por metro cúbico promedio –en España, por ejemplo- hasta los 90 pesos en Glasgow o los 79 pesos que cuesta en Berlín. Entre 2006 y 2011, el agua municipal había aumentado, en promedio, un 27% en Estados Unidos, 32% en Gran Bretaña, 45% en Australia, 50% en Sudáfrica y 58% en Canadá.14 Dicho de otra forma, la idea de “agua libre y gratis para todos” se volvió totalmente “contraproducente en la medida en que fomenta el uso irresponsable del agua, amenaza las capacidades y reservas y compromete el futuro mismo del sistema hidrológico y medio ambiental”.15

Si bien es cierto que en México no existe un modelo para definir las tarifas y frecuentemente se establecen con criterios políticos y electorales,16 es probable que en Aguascalientes el agua haya venido gradualmente alcanzando sus precios reales hasta convertirla en la segunda más cara del país. Asumiendo un consumo de 30m3/mes, la tarifa doméstica media urbana, ponderada entre los tres distintos sectores de facturación, está actualmente en 18.61 pesos el metro cúbico, pero la tarifa doméstica más baja (donde cuesta 14.76 pesos el m3), que es la que pagan los sectores pobres, comprende al 71.9% de la población de la ciudad. Las tarifas comerciales e industriales, por su parte, oscilan entre 33.14 y 42.6 pesos m3.17 Puesto de otra forma: hay una escala de precios socialmente diferenciada que reconoce mínimos indispensables y, al mismo tiempo, castiga excesos y derroches.

Algunos podrían alegar que el ingreso per cápita es mucho más alto en otros países, pero ese razonamiento no opera en este caso porque, por un lado, un metro cúbico de agua representa el mismo volumen en cualquier lado, y, por otro, porque, en el caso de un bien que opera en un mercado inelástico, la disyuntiva no es si ese bien es caro o barato, sino si se dispone de él o no. Para  mayor claridad: generalmente el precio de un bien de ese tipo, es decir, de bienes procedentes de monopolios naturales, es uno solo, independientemente del poder adquisitivo del consumidor. La gente compra un bien o servicio y tiene que pagar por él, sin considerar la estructura de costos del proveedor o fabricante.

Ahora bien, si las tarifas deben bajar en el futuro, esto depende sólo de que haya competencia (que no es el caso del agua en un mercado pequeño como Aguascalientes ni se da en monopolios naturales); que el bien abunde (que podría ser tal vez el caso en Canadá, pero para nada en Aguascalientes ni de México en realidad);  que  el padrón de  usuarios sea tal que permita subsidios cruzados (como en Cancún donde solo la zona hotelera paga alrededor del 90% de la facturación total y permite aligerar el precio a los pobres), y  que  haya una regulación técnica que supervise, verifique y compruebe que, como hay incrementos reales y constantes en la eficiencia comercial o la productividad, decrete que  la concesionaria debe bajar las tarifas en determinado momento. Como es evidente, este último es un mecanismo sumamente peculiar desde el punto de vista económico, deja cierta discrecionalidad política a los reguladores (que luego gravita en contra de las finanzas públicas), incentiva a que la concesionaria falsee la información o, de plano, abre la puerta a tratos indebidos entre la autoridad y la empresa.

Es mucho más transparente que, al tratarse de un monopolio natural regulado, los alineamientos tarifarios se determinen desde el principio y con base en indicadores claros y transparentes o los programas verificables de inversión, eficiencia y cobertura de la concesionaria. Cualquier otra forma se prestaría a interpretaciones equívocas, abusos sin límite y manipulación política. En suma, la evidencia sugiere que, al menos en el caso de Aguascalientes, el mercado del agua ha funcionado con razonable eficiencia.

 

Haciendo el balance; ¿funcionó la concesión?

La privatización no es un fin en sí mismo. Para que se produzca una política pública sostenible en el largo plazo es indispensable que incluya cambios en otros sectores y variables, aunque éstos deban ser graduales y de mediano y largo plazo.

En este sentido, una primera variable a considerar en el caso de Aguascalientes, y de hecho en todo México que es ya un país urbano, es que hay una distribución perversa del líquido, que encaja bien en el proceso descrito por Sandra Postel:

[…] es en el sector agrícola donde una tarifación adecuada adquiere la máxima importancia puesto que el agua de riego que se derrocha constituye la reserva más grande con que se cuenta (…) A menudo, los gobiernos construyen, mantienen y gestionan infraestructuras de riego con fondos públicos y sin cobrar apenas a los agricultores esos costosos servicios. Los usuarios de agua de riego de México, por ejemplo, pagan solo una media de 11% de costo total de la misma.18

En otras palabras, la asignación desproporcionada de agua al sector primario es la principal amenaza a la sustentabilidad del recurso en el largo plazo, pero en lugar de promover una transformación radical de este modelo de distribución tan distorsionado, han seguido operando  las tarifas preferenciales para el sector agrícola que inhiben cualquier proyecto de inversión de eficiencia energética y de ahorro de agua. Según SAGARPA, si sólo se toman en cuenta las tarifas agrícolas 9N y 9CU el subsidio por kilovatio/hora es de 90 por ciento en promedio y el costo para el gobierno (o sea, los contribuyentes) es de aproximadamente 18 mil millones de pesos al año.19 Puesto de otra forma, el agua barata o gratuita en realidad es una ficción porque alguien termina pagándola, además de que contradice el principio de que “el agua paga el agua”.  En el caso de Aguascalientes, el nuevo modelo de concesión privada produjo mejorías sustantivas en diversas variables (cobertura, calidad, servicio) y creó incentivos positivos para modificar los patrones de consumo doméstico, comercial e industrial en la capital del estado, pero no así en la perversa distribución entre los usos urbanos y los agropecuarios.

La segunda cuestión es que no pocos pensaron que la privatización en Aguascalientes sería un fracaso. La realidad demostró razonablemente lo contrario. Por ejemplo, Barkin admite que “las tres compañías operadoras privadas en Aguascalientes, Cancún y Saltillo se han desempeñado muy por encima del promedio nacional en términos de mejorar la cobertura y la eficiencia del servicio. (…) Las compañías hicieron substanciales progresos en mejorar la calidad y cantidad del agua que proveen a los usuarios”.20 Y Alex Caldera, posiblemente el investigador que más ha trabajado el caso, afirma: “Lo cierto es que Aguascalientes, a partir de los cambios institucionales promovidos en los últimos quince años, ha avanzado en materia de gestión del agua, posicionándose a la vanguardia en el orden nacional en materia de operación eficiente del servicio de agua potable y alcantarillado”.21

En efecto, a juzgar por su continuidad, el modelo se estabilizó: ninguno de los gobiernos estatales y municipales entre 1995 y 2014, pese a ser de partidos diferentes, revirtieron la  concesión; de hecho, la afianzaron. La experiencia se estudió con atención a nivel nacional e internacional,  se insertó en las tendencias prevalecientes en el manejo del recurso, y el propio Programa Nacional Hidráulico 2001-2006 reconoció la necesidad de que la política en materia de agua considerase “la introducción de sistemas de precios y otros incentivos económicos… (y) la participación del sector privado a fin de aprovechar su experiencia técnica, acceder a tecnología de punta y utilizar su solvencia financiera. Además, con la participación del sector privado se asegura la continuidad en la gestión de los servicios, al ser ésta ajena a los cambios políticos que presentan las administraciones estatales y municipales”.22

En tercer lugar, los usuarios tuvieron que racionalizar, principalmente por las tarifas, sus patrones de consumo. Desde 1993, probablemente los costos el agua han subido más de 300% y el consumo per cápita en la ciudad se ha reducido considerablemente, creando, en el fondo, una cultura de conservación y eficiencia que no se tenía. A eso obedece que entre las principales preocupaciones de los habitantes de Aguascalientes, según las encuestas de 2014, el tema del agua  aparezca ya en décimo lugar, con 17.8%, muy por debajo del desempleo, la inseguridad, la corrupción o los salarios bajos,23 y no por las tarifas sino por la percepción de escasez del recurso. Algunos investigadores24 atribuyen a la concesión “las quejas sobre el deterioro de la calidad del servicio” pero las encuestas contradicen esa percepción. ¿Qué pasó? La hipótesis más razonable es que la gente acepta, a regañadientes si se quiere, que hay que pagar el agua y que para pagar menos debe hacer más eficiente su consumo.

En cuarto lugar, los resultados son reveladores:25

1. La cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento es hoy en la ciudad de Aguascalientes de 99.5%. Hace 20 años era de 65%.

2. El consumo promedio de agua de los usuarios observa una disminución al pasar de 379 litros por habitante al día en 1996 a 180 litros por habitante/día en la actualidad. 

3. Gracias a la mayor utilización de agua tratada, el volumen suministrado de agua potable se ha reducido en 10 millones de m3 anuales.

4. El volumen de agua recuperado por detección de fugas ocultas, que era menor a 50 mil m3, es ahora cercano a 480 mil m3, y las reparaciones por fugas, que eran mínimas, ahora alcanzan más de 12 mil al mes en conexiones.

5. En 1993 la ciudad tenía 1 124 kms de redes de agua potable; hoy tiene 2 157 kms.

6. El porcentaje de colonias con agua las 24 horas, que era 51% en 1996, es ahora de 80%, y se calcula llegar en 2015 al 100%.

7. De acuerdo con los monitoreos exigidos por la NOM-179-SSA1-1998, casi el 99% del agua está dentro de los parámetros exigidos.

8. El padrón de usuarios ha crecido a una tasa acumulada de 143% en los últimos veinte años. El servicio pasó de 107 mil usuarios (hogares, comercios e industrias) en 1993, a 259 mil en la actualidad.

9. En 2015 la facturación llega ya a 92%.  De cada 10 usuarios, siete de pagan puntualmente el servicio, uno registra morosidades menores a dos meses y a uno se le suspende el servicio.

 

Tras 20 años de operación de este modelo de privatización, hay ciertamente varias lecciones aprendidas. La primera, y más allá de la legítima discusión conceptual en el terreno de los derechos humanos, es que el agua es un bien económico muy escaso en buena parte del país y este hecho puede colapsar, a mediano o largo plazo, el desarrollo equilibrado e integral; la segunda, es que por razones de desarrollo sustentable, la consolidación de los mecanismos de mercado que operan sobre la oferta y la demanda de un bien inelástico, específicamente el precio, deberán seguir propiciando un consumo mucho más racional del agua por parte de los usuarios tanto urbanos como rurales, y la tercera es que ningún proceso de gestión moderna del agua será suficientemente exitoso si no se corrige drásticamente la actual distribución de agua entre las explotaciones agrícolas y ganaderas y las crecientes  zonas urbanas.

 

Algunas conclusiones

La experiencia de concesión en el municipio de Aguascalientes ofrece una perspectiva interesante sobre las nuevas tendencias en la gestión pública, que se condensa en dos cosas. Por un lado, en el siglo XXI los gobiernos encaran retos y desafíos que tienen que ver con un incremento en la cantidad y complejidad de las demandas ciudadanas, con menores recursos presupuestales en términos relativos y con un ineludible proceso de asignación de prioridades. Para hacerles frente, es necesario catalizar la iniciativa de diversos sectores en función de objetivos compartidos y dirigirlos a la satisfacción de necesidades comunitarias. En otras palabras: hoy los gobiernos, si quieren entregar resultados que eleven la calidad de vida, deben actuar en función de proveer, mediante mecanismos e instrumentos distintos, los bienes públicos que una sociedad demanda.

Y, por otro, es justo con una gestión pública moderna, eficaz y creativa que aumentan los niveles de inclusión social y de convivencia urbana armónica y equilibrada. Las razones son claras. Los gobiernos se enfrentan al dilema de cómo hacer compatible la prestación de servicios básicos en condiciones de oportunidad, cobertura y calidad suficientes, financieramente saludables y ambientalmente sustentables con la necesidad de lograr ese tipo de convivencia. No hay respuestas fáciles, pero parece claro que, en materia de servicios básicos, el objetivo central es proveer los bienes públicos que la ciudadanía exige mediante formatos novedosos, entre los cuales destaca la participación más activa del sector privado. Y es una tendencia creciente no solo en áreas tradicionales como agua, alcantarillado, saneamiento, alumbrado público o residuos, sino en campos  inéditos como educación, salud, transporte, seguridad o sistemas penitenciarios.

Finalmente, aún con gobiernos creativos y eficaces; con la instrumentación de modelos de participación privada y social innovadores, y con políticas públicas que hagan una asignación eficiente de los recursos, la tarea no estará completa si, en el terreno de los servicios básicos y, en realidad, en casi todos los demás, no se produce una nueva pedagogía comunitaria que incremente la participación colectiva y los niveles de autonomía,  que comprenda las nuevas formas de prestación de los servicios públicos y  las decisiones que, aún complejas en lo inmediato, suelen arrojar a mediano plazo progresos y beneficios para una mejor convivencia y calidad de vida en nuestras ciudades.

 

Otto Granados fue Gobernador de Aguascalientes (1992-98). Ha sido Director del Instituto de Administración Pública del Tecnológico de Monterrey (2008-2013).


1 CONAGUA, Programa Nacional  Hídrico 2013-2018 http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Contenido/Documentos/PROGRAMA_Nacional_Hídrico2014_2018ESP.pdf.  Ver también: David Barkin (coord.), La gestión del agua urbana en México: retos, debates, bienestar. Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2006, 336 pp.

2 Cancún lo hizo meses después, en octubre de 1993. Y el 8 de diciembre de 2014, por 15 votos a favor y dos en contra, el cabildo del Ayuntamiento de Benito Juárez, con cabecera en Cancún, decidió prorrogar la concesión, que originalmente terminaba en 2023, hasta el año 2053, a la empresa Desarrollos Hidráulicos de Cancún, para operar el sistema de agua potable y alcantarillado. Ver: http://ow.ly/KaLRg

3 Ver, por ejemplo: Varios autores, Por un modelo público de agua. Triunfos, luchas y sueños, Barcelona, El Viejo Topo, 2005, 303 pp. Dice en el prólogo: “La década de los 90 fue una década perdida en la lucha por el derecho universal al agua potable debido a la oleada de privatizaciones impuesta por la ideología dominante. El estrepitoso fracaso de las privatizaciones….da fe de que las necesidades de acceso al agua de los sectores pobres no deberían dejarse en manos de grandes empresas que persiguen su propio lucro”.

4 “Water, water, everywhere”, The Economist, febrero 24, 1996. Cfr. también “Agua que no has de beber”, América Economía, 108, junio 1996, pp. 20-24

5 “Water. Next source of conflict”, World Link, November-December, 1995, pp. 34-39. Cfr. también  Sandra Postel, Last oasis. Facing water scarcity. New York, W.W. Norton & Co. (The World Watch Institute Environmental Series Alert), 1992, 235 pp.

6 CONAGUA, Programa Nacional Hídrico 2013-2018.

7 “Los bosques, fábricas de agua”, Reforma, julio 8, 2002.

8 “Problemas relacionados con la Comisión Nacional del Agua en el estado de Aguascalientes”, Memorándum dirigido por el Gobernador del estado de Aguascalientes al Director General de CONAGUA, julio 1997.

9 La mayoría de la información acerca de la situación de agua a principios  de los años noventa proviene de numerosos estudios realizados por el Gobierno del estado de Aguascalientes a través de la Comisión Estatal del Agua y la secretaría de Obras Públicas con datos del INEGI y otras fuentes.

10 Los datos sobre el estado integral del sistema de agua potable y alcantarillado tanto en 1993 como en 2005 han sido proporcionados por la empresa concesionaria: Proactiva Medio Ambiente México, “Proyecto Aguascalientes. Contrato Integral de Servicios”, Presentación, marzo 2006,  Proactiva Medio Ambiente México, “Presentación”, CD, octubre 5, 2007.

11 Cfr. David Barkin and Dan Klooster, Water Management Strategies in Urban Mexico: Limitations of the privatization debate, Paper, Mexico, February 6, 2006. Nicolás Pineda Pablos, Urban Water Policy in Mexico: Municipalization and Privatization of Water Services, Austin, Tesis de Doctorado, University of Texas, 1999. Alex Ricardo Caldera Ortega, “Agua, participación y gobernabilidad en Aguascalientes (1989-2001)”, en Barkin (2006), La gestión…, cit., pp. 197-216.

12 CONAGUA, Programa Nacional Hídrico 2007-2012.

13 Sandra Postel, op cit., p. 131.

14 http://www.sadm.gob.mx/PortalSadm/jsp/prensa.jsp?id=102

15 “Pagar más, única medida eficaz para ahorrar”, El País, junio 28, 2005, pp. 15 y 16.  Dice el economista español Gabriel Tortella: “Tenemos un bien en cantidades limitadas cuyos demandantes parecen ilimitados…todos quieren agua y no hay para todos. La solución del economista es muy simple: demos un precio adecuado al recurso escaso. Encareciendo el agua evitaremos el gasto superfluo y distribuiremos mejor un bien tan preciado”, en “Agua, precios y estacazos”, El País, octubre 3, 1995, p. 14.

16 OECD (2013), Hacer posible la reforma de la gestión del agua en México, OECD Publishing, Paris, pp. 222 y ss. Ver: http://dx.doi.org/10.1787/9789264188075-es

17 CONAGUA; Estadísticas del agua en México, 2014, p. 130, VEOLIA y Comisión Ciudadana de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (CCAPAMA), Periódico Oficial del estado de Aguascalientes,  Marzo 2,  2015. Ver también: OECD (2013), Hacer posible la reforma de la gestión del agua en México, OECD Publishing, Paris.Ver: http://dx.doi.org/10.1787/9789264188075-es

18 Postel, op. cit., p. 132.

19 Informe de SAGARPA a la Cámara de Diputados, Marzo 9, 2014.

20 Barkin and Klooster, paper citado, pp.1 y 21.

21 Alex Ricardo Caldera Ortega, “Balance y expectativas de la gobernanza del agua en Aguascalientes. Una reflexión en torno a los quince años de participación privada en el servicio de agua potable y alcantarillado”, en Roberto Olivares y Ricardo Sandoval (coords.),  El agua potable en México. Historia reciente, actores, procesos y propuestas, Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, 2008, p. 197.

22 www.semarnat.gob.mx/programas/hidraulico.shtml#mecanismos.

23 Encuesta Nacional sobre Victimización y Percepción de Seguridad Pública 2014, resultados para Aguascalientes, INEGI, 2014.

24 David Barkin, “La gestión del agua urbana en México”, en Varios autores, Por un modelo público de agua…, cit., p. 249.

25 Fuentes: CCAPAMA, VEOLIA, Secretaría de Bienestar y Desarrollo Social del gobierno del estado de Aguascalientes, CONAGUA.

 

7 comentarios en “Por qué no temerle a la privatización del agua

  1. yo no le tengo miedo a la privatizacion, veo desde hace muchos años el mal uso y desperdicio de el vital liquido,veo que la gente no paga el servicio, veo que en el futuro su tenencia sera cosa de hasta guerras, si veo que es necesario implementar politicas publicas adecuadas y correctas, a lo que yo le tengo miedo y panico inclusive, es a los privatizadores a los que manejan esta leyes, a los politicos que solo buscan su beneficio personal, y no me digan que esto en mexico no pasa.

  2. Jajaja los tecnócratas son muy chistosos, siempre creando teorías económicas para justificar y naturalizar las necesidades de reproducción del capital. Ahora, como el agua se agota ¡Que la regule el mercado! Así con los precios la gente se moderará, bien conductista el asunto. De tal manera que qquiénno opueda pagar pues ni modo verdad, asíes el mercado, un provee dorde servicios, el ente que transforma los derechosy recu rsos en productos, ser vicios y lujos. Todo es llucroy nmercancía.

  3. Un ensayo demagógico que finalmente propone, como remedio para todo mal social, cobrar más caro por la electricidad, el agua y demás servicios vitales, pero privatizándolos. Claro, cediéndolo a los cuates luego de una mochada o una Casa Blanca.

  4. Cuando entendamos que el agua no es un recurso, tampoco un bien económico y mucho menos un “monopolio natural” las cosas cambiarán. Lo que se paga es el servicio de tener agua de buena calidad en mi casa, no el agua en sí. Ahora, se habla del derroche de agua en el sistema agropecuario (más del 80%) para producir cultivos de alto consumo de agua y forrajes para vacas que terminan siendo en su mayoría exportados ¿y la privatización para el consumo urbano ayudó en este aspecto? ¿castigar a los pobladores de las zonas urbanas y suburbanas haciéndolos pagar más cambió el consumo en el sistema agropecuario e industrial? ¿las industrias que están asentadas en Aguascalientes y en la gran parte de nuestro país son industrias de bajo consumo de agua y por lo menos su mercancía y el capital se quedan en México? no lo creo, la mayoría también son maquiladoras extranjeras que se instalan en nuestro país, se lo chupan en cuestión natural y social y luego simplemente agarran sus chivas y se van a otro lugar. No, no estoy de acuerdo con que la privatización sea la puerta…

  5. Muchas felicidades, Otto. En México pocas veces las políticas públicas se diseñan con tanto rigor y se desarrollan con responsabilidad y asumiendo los costos políticos. Ojalá hubieran más casos de éxito como éste.
    Debe ser muy satisfactorio que sus logros sean materia de estudio y se busque replicar en otros lugares. Ojalá que usted pueda aportar con su experiencia a las reformas que se preven en el sector.

  6. Satisfacer la excesiva demanda. No solo implica el hecho, desde el aspecto cultural, el bien utilizar el agua…aunque todos la cuidáramos (suponiendo la posibilidad) la distribución para que todos gocemos de agua, cual derecho, es irreal si la población está desmedidamente en incremento y en desproporción a toda necesidad de subsistencia individual. En verdad el tema de la reproducción y su regulación es intocable por ser tema “santo” ???, … si es así, pues a pagar. Claro no hay garantía de supervivencia.

  7. Sobre los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales tienen una naturaleza prestacional que deriva de la contraprestación, cuota o tarifa que se paga de manera periódica para su recepción por parte del usuario. Por lo anterior se puede preguntar si el derecho al agua y su tratamiento está condicionado por el pago de los servicios, pero qué pasa con el derecho humano al agua y qué pasa con la obligación del estado de no permitir que se contamine aunque sea un servicio público. Suena limitante que sea mediante un cobro que se pueda o no brindar un servicio que constitucionalmente está garantizado, precisamente porque el cuerpo humano está compuesto en su mayoría por agua y sin ella dejaríamos de existir.