ARREGLOS INSTITUCIONALES

LEGISLANDO CON EL ENEMIGO

POR CARLOS ENRIQUE CASILLAS

La Cámara de Diputados ya es una auténtica arena política. Ahí se perfilan los asuntos clave del país ¿Cómo se ha portado en los artos más recientes?

A dos años de conformada la LVII Legislatura, la más plural y sui generis en la historia reciente del país, parece conveniente hacer un balance sobre los impactos que ha tenido la nueva conformación de fuerza y el papel que el Poder Legislativo ha adquirido en la transformación del sistema político mexicano. Es interesante discutir algunos de los cambios que ha traído el primer gobierno no unificado desde la revolución.

La primera y más importante modificación es, sin duda, el surgimiento de la Cámara de Diputados como auténtica arena institucional para el proceso político. Hasta hace muy poco tiempo el papel del Poder Legislativo en México fue, en el mejor de los casos, el de mero testigo del acontecer político nacional. Diputados y senadores validaban, tal como hacen los testigos de una boda o de un contrato, una decisión tomada de antemano. La discusión legislativa pasaba entonces a segundo plano y los intereses políticos, los proyectos de las carreras, se volvían la materia prima del trabajo de los representantes populares.

La pluralidad de la Cámara de Diputados colocó a este órgano de gobierno en el corazón del debate político. Hoy, al igual que ocurre en todas las democracias modernas, los asuntos clave del país cruzan por el parlamento. Lo mismo el asunto del Fobaproa que la reforma del Estado, lo mismo el tema del paro de la UNAM que el presupuesto de la federación o el asunto de Chiapas se discuten con intensidad en los recintos legislativos. El poder de opinión que antes pertenecía casi en exclusiva al Ejecutivo Federal o a las dirigencias de los partidos políticos, ocupa hoy el espacio que genuinamente le corresponde en una democracia representativa.

Se hace referencia al poder de opinión, porque es evidente que el poder de decisión aún permanece incrustado, en gran medida, en las dirigencias de los partidos políticos. A lo largo de esta legislatura hemos visto, en repetidas ocasiones, cómo los presidentes de los partidos y los líderes de las fracciones parlamentarias imponen los criterios de votación a sus diputados y senadores; esto ha provocado fricciones y amenazas de fractura. Este asunto tiene que ver con la disciplina de partido y con las reglas electorales que la favorecen, y no pretendo discutirlo aquí, pero sí dejar claro que la independencia del legislador mexicano ha iniciado con una suerte de indisciplina en sus opiniones respecto de las directrices de los partidos. Este fenómeno será cada vez más frecuente en nuestro sistema político y tenderá a acentuarse si se concreta, como muchas voces lo piden, que los legisladores puedan ser reelectos para un periodo inmediato.

El cambio es importante porque ha girado el centro de gravedad del acontecer político. Como nunca antes, el Legislativo tiene algo que decir ante lo que ocurre en el país. Se dirá que el poder de opinión siempre estuvo en manos de los diputados y senadores, pero lo importante aquí es que antes podían discutir sobre cualquier tema sin que los ciudadanos tomaran nota de sus opiniones: no eran trascendentes porque no había posibilidades de que influyeran en las decisiones finales. Hoy los legisladores tienen la fuerza para construir issues, para colocar un tema en la decisión nacional. El caso más representativo es sin duda el Fobaproa.

Generar asuntos para la agenda del gobierno resulta un ejercicio rentable para cualquier partido político; lo es, en principio, porque representa una forma de propaganda política gratuita. Es una manera de hacerse presente ante el elector más allá de los tiempos de campaña. Tengo la impresión de que cuando se trata de un partido político en la oposición, este tipo de proselitismo, llamémosle legislativo, es aún más provechoso, porque al tiempo que ese partido denuncia, critica y propone, se convierte al mismo tiempo en la cabeza de un movimiento fresco, listo para ser explotado.

Se dirá también que el poder de opinión del parlamento importa en la medida que los temas discutidos cristalicen en leyes. Es pertinente reflexionar sobre este asunto, ya que uno de los grandes temores que despertó el gobierno dividido en México fue la posibilidad de una parálisis legislativa.

Mientras hace algunos años todos los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo Federal transitaban plácidamente y los diputados daban su apoyo las más de la veces, ahora el número de asuntos pendientes ha provocado que varios temas de interés nacional confluyan en el mismo periodo; esto ha vuelto más complicado el trabajo legislativo porque las posiciones políticas tienden a polarizarse. Un dato revelador: a pesar de que 22.37% de las iniciativas que tuvieron como origen la Cámara de Diputados fueron aprobadas, únicamente 11.3% del total de iniciativas presentadas en el recinto de San Lázaro durante los dos primeros años de la actual legislatura se convirtieron en leyes. Del universo total de iniciativas —que suman 372— presentadas en la LVII Legislatura y que tuvieron como origen la Cámara de Diputados, únicamente 5.91% fueron propuestas por el Ejecutivo; el 94.09% restante corrió a cargo de los legisladores de los distintos partidos, de los congresos locales y de la ALDF, así como de las propias comisiones de la Cámara Baja.

Aquí ubicamos otro de los cambios significativos que ha traído el gobierno dividido: los diputados se convierten en los principales promotores de leyes. Se trata de un cambio que ha venido sucediéndose desde hace tiempo, pero la conformación de fuerzas políticas en la actual legislatura fue un incentivo adicional para que un mayor número de legisladores impulsaran propuestas sobre distintas leyes. En la anterior legislatura, la LVI, fueron presentadas 164 iniciativas de ley; de ellas, cerca de una tercera parte (28.66%) fueron proyectos impulsados por el Presidente de la República, en tanto el 71 % restante correspondía a otros actores políticos. Por el contrario, en la legislatura vigente únicamente 1 de cada 20 iniciativas de ley corresponden al Ejecutivo Federal.

Por otra parte, el primer factor que explica el bajo nivel de productividad legislativa es la dinámica propia del trabajo legislativo. Cada iniciativa de ley sigue un largo camino antes de ser aprobada y entrar en vigor, pero esto ha sucedido desde que el Congreso existe; el elemento adicional tiene que ver con el incremento en el número de iniciativas presentadas: en esta legislatura, como ya apuntábamos, para cada tema se han sucedido varias iniciativas. Cada partido político ha querido fijar su posición, establecer sus condiciones para negociar y dejar claras sus prioridades. En el desahogo de cada iniciativa, las comisiones respectivas han realizado un esfuerzo de síntesis, han tenido que sumar cada propuesta y tratar de integrar en un solo dictamen varios proyectos de ley. Por ello encontramos una disparidad entre el número de insumos y el número de productos. Otro factor está en todas las iniciativas que son desechadas, bien porque están contenidas en alguna ley aprobada o bien porque carecieron de respaldo suficiente para convertirse en dictamen.

Con todo, el bajo nivel de productividad legislativa responde a múltiples factores. El más difundido pero no por ello el más verdadero es, desde luego, la falta de experiencia de los diputados para discutir las propuestas en un marco de pluralidad y equilibrio de fuerzas. En este sentido, la inexperiencia y la falta de consenso serían las causas de los incipientes resultados del trabajo legislativo. Pero este razonamiento no nos conduce a ningún lado, o mejor dicho, nos lleva a una explicación casi tautológica de la escasa productividad legislativa: no hay leyes porque no hay acuerdo y no hay acuerdo porque no hay mayoría.

Un elemento que ha gravitado en el bajo nivel de producción legislativa ha sido el papel de contrapeso que ha jugado el partido con más escaños. En efecto, el Partido Revolucionario Institucional, por el número de diputados con que cuenta, tiene capacidad de veto sobre posibles reformas a la Constitución. Esta cualidad le ha permitido funcionar como stopper, para evitar que gran parte de las iniciativas de ley, con las que no estaba de acuerdo. Fueran aprobadas. En otras palabras, todas las propuestas de reforma constitucional han tenido que esperar la generación de un acuerdo entre los principales partidos políticos y esto ha encarecido el costo de cada negociación.

El argumento anterior explica, sólo en parte, “la pobreza productiva” de la actual legislatura. El elemento sustantivo y que tiene que ver con el nuevo papel del Legislativo dentro del gobierno dividido radica en el carácter que han cobrado las iniciativas de ley. Como hemos visto, desde hace tiempo los partidos se han vuelto promotores de iniciativas de ley, pero el cambio fundamental estriba en que antes las iniciativas podían ser entendidas como mecanismos de expresión de las corrientes políticas representadas en el Congreso; los partidos las presentaban para justificar en parte su existencia, y en parte para mostrar a sus electores que estaban desempeñando su trabajo. Hoy, además de esas características, las iniciativas son promovidas también por los partidos de oposición, porque representan instrumentos de negociación política.

Es indudable que la presión sobre un proyecto de ley aumenta cuando no es uno, sino dos o tres, los actores que se pronuncian al respecto. Así, a lo largo de esta legislatura hemos visto cómo tras el envío de una propuesta de ley del Ejecutivo se suceden iniciativas de los partidos opositores e incluso del propio PRI como respuesta; es una manera de decirle al interlocutor principal: “aquí estamos y con esto negociamos”. Este nuevo juego de la democracia es desde luego un arma de doble filo para el propio proceso de fortalecimiento del Legislativo; por un lado lo fortalece al enriquecer el debate, al abrir las opciones de acuerdo; pero, por el otro, puede ser una forma de chantaje político para forzar una negociación entre las élites. En cualquier caso, resulta evidente que las iniciativas tienen un efecto multiplicador que las hace pesar, ya sea por el tema que las ocupa o por los otros temas de la agenda de gobierno con los que se relaciona. De nueva cuenta el Congreso gana terreno como arena de decisión política, pero la eficiencia decae porque cada tema de agenda está vinculado a otros asuntos nacionales. La negociación se vuelve así un juego de actores múltiples y de soluciones simultáneas.

Por último parece conveniente recuperar un tema que flota en el ambiente político y que tiene que ver con la dinámica de nuestro gobierno no unificado: se trata de las coaliciones legislativas. Como se recuerda, al inicio de la presente legislatura la primera manifestación del gobierno de no mayoría fue precisamente la conformación de un bloque opositor en la Cámara de Diputados que se propuso generar una mayoría estable y reivindicar el papel del Legislativo. La historia del bloque dura apenas unos meses, y tras el repaso de las carteras de las comisiones la coalición opositora se fue desdibujando hasta que finalmente, en la aprobación del presupuesto para 1998, desapareció. El tema importa porque tiene que ver con la posibilidad de una alianza electoral opositora para las elecciones del año 2000. Me parece significativo que apenas unas horas después de que la dirigencia del Partido Acción Nacional dio a conocer su decisión de buscar la formación de la alianza, el único precandidato a la presidencia por ese partido aclarara que se trataría de una coalición electoral y no de gobierno; los hechos de esta legislatura respaldan las palabras del exgobernador de Guanajuato.

A lo largo de los dos primeros años de la LVII Legislatura, Acción Nacional ha promovido en la Cámara de Diputados 96 iniciativas de ley; por su parte, el Partido de la Revolución Democrática ha presentado 90 proyectos de legislación; el Partido del Trabajo, que muy probablemente se sumaría a esa alianza electoral, ha presentado 19 iniciativas. Estos datos no dicen mucho, pero si vamos a sus características particulares entenderemos que la naturaleza de una alianza electoral opositora tendría en su base el pragmatismo. El bloque opositor, tal como lo conocimos en 1997, únicamente ha promovido dos iniciativas de ley, la primera referida a la reelección de los legisladores y otra más que propone algunas modificaciones al Cofipe. Por su parte, el PAN y el PRD han impulsado únicamente dos proyectos de ley; el primero en compañía del PT. que implicaba reformas a la Ley del Seguro Social, y el segundo que proponía una Ley Orgánica para el Congreso.

En consecuencia, los casos más destacables donde la dupla PAN-PRD funcionó, fueron para la asignación de las comisiones parlamentarias, para la modificación de la Ley Orgánica del Congreso y para la promoción de reformas al Código Electoral, cuyo objetivo final era flexibilizar los criterios de integración en las coaliciones electorales. En concreto, ningún tema de relevancia para el país, Chiapas. Fobaproa. La entidad de fiscalización, la reforma municipal o la industria eléctrica ha alcanzado el consenso de las dos principales fuerzas opositoras. Con ello no quiero decir que a la hora de la votación no lo hayan hecho de manera semejante, pero significa que las posibilidades de colaboración entre ambos partidos se agotan en el tema del poder.

Ni siquiera el tema del presupuesto ha merecido que los opositores trabajen en conjunto; por qué ha sucedido esto, tiene varias explicaciones. En primer lugar, el arreglo institucional vigente en la Cámara de Diputados no favorece la formación de coaliciones parlamentarias; en segundo lugar está la distancia ideológica y programática que separa a ambos partidos. Y finalmente, está el poder, la lógica pragmática que domina la actividad de los partidos políticos. ¿Es eso lo que nos aguarda?

Carlos Enrique Casillas. Tiene una maestría en Administración y Políticas Públicas por el CIDE. Ganó el Certamen Carlos Pereyra en 1998.

Fuentes: Departamento de Invesigación Legislativa, página Web de la Cámara de Diputados (www.cddhcu.gob.mx) y Diario de Debates de la LVII Legislatura.

* Incluye partidos políticos. Comisiones de la Cámara de Diputados, la ALDF y Congresos Locales.

** Incluye la Legislatura completa (3 años).

*** Solo incluye los 2 primeros años de la Legislatura, hasta el 30 de abril de 1999.

Cámara de Diputados LVII Legislatura, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados.

*Que tuvieron como origen a la Cámara de Diputados.

**Egresos de 1998 y 1999, que son competencia exclusiva de la Cámara de Diputados.