Privatización: Falsa disyuntiva

Por Luis Rubio

No debería sorprendernos, explica Luis Rubio en este ensayo, que las privatizaciones sean vistas con suspicacia y aun que gozen de un mal nombre. La causa de semejante desconfianza está en el rechazo a la apertura de la economía mexicana. “La lección que arroja una década de privatizaciones es que se trata de un instrumento indispensable para lograr el desarrollo, pero que éste sólo puede ser exitoso en el contexto de una economía abierta”.

 La privatización de empresas paraestatales ha adquirido un mal nombre. Sus detractores culpan a las privatizaciones de los años pasados de la crisis de la economía, del empobrecimiento de muchos mexicanos y, en general, del hecho de que no hayan sido satisfechas las expectativas que se habían creado. Pero la realidad es que a la privatización de empresas no se le pueden atribuir grandes méritos ni tampoco grandes culpas. La privatización de empresas propiedad de un gobierno es un mero instrumento de la estrategia de desarrollo de un país. Donde esa estrategia fue clara, las privatizaciones fueron extraordinariamente exitosas, en ocasiones mucho más de lo que los vendedores jamás imaginaron. En los casos donde la estrategia era dudosa o, más comúnmente, donde entraban en juego intereses y objetivos contrapuestos, muchas de las privatizaciones acabaron en problemas. En este sentido, la idea de privatizar sigue siendo no sólo vigente, sino indispensable para el desarrollo del país, pero siempre y cuando éstas se realicen dentro de una estrategia clara y no sujeta a conflictos de objetivos dentro del propio gobierno. Si la estrategia está bien concebida, la privatización de empresas puede rendir buenos frutos; si no. es imposible pedirle peras al olmo.

No cabe la menor duda de que hay un conjunto de objetivos que todos los mexicanos compartimos para el desarrollo del país: una economía robusta que crezca en forma acelerada y sostenida y que permita crear numerosos empleos bien remunerados, bajos niveles de inflación, una alta competitividad y mucha riqueza bien distribuida. Si observamos el mundo a nuestro alrededor, es evidente que hay un grupo de países que se acerca a ese ideal, en tanto que otro grupo va en dirección opuesta. En forma objetiva y sin pasiones es claro que las economías abiertas que, en general, privilegian los mecanismos de mercado para la toma de decisiones en sus economías crecen más, son las que gozan de niveles de vida superiores y distribuyen mejor la riqueza entre sus habitantes. Las economías cerradas y protegidas van de crisis en crisis y se caracterizan por sus elevadísimos niveles de pobreza. Esto es cierto en los países de Europa y en los de Asia, en el continente americano y en Africa. Por donde uno le busque, las economías abiertas arrojan mejores resultados en todas las cosas que realmente importan: el crecimiento, el empleo y los niveles de vida.

La pregunta que este ensayo pretende analizar es cómo se vincula el tema de la economía abierta con el de la privatización de empresas. Si uno observa la diversidad de países cuyas economías están abiertas, es muy claro que el régimen de propiedad de las empresas es muy variado. Igual existen economías asiáticas con una fuerte presencia gubernamental a través de la propiedad de empresas, que países que prácticamente no cuentan con empresas paraestatales. Francia es un país que se ha caracterizado por un gobierno mucho más activo en este frente que el alemán, pero su nivel de vida es muy semejante. El punto de fondo es que la privatización de empresas no es un fin en sí mismo, sino un instrumento de la estrategia de desarrollo. Cuando en Inglaterra un candidato a primer ministro en los setenta convenció al electorado de que la estrategia de desarrollo vigente por muchos años era insostenible, cambió toda la política económica y, como consecuencia, se inició un vasto proyecto de privatización de empresas. Algo semejante, aunque con menos estruendo que el generado por Margaret Thatcher. ha venido ocurriendo en Francia y en varias naciones del sudeste asiático.

El tema de fondo no es, pues, el de la privatización de empresas, sino el de la apertura de la economía. Este es el punto nodal. La pregunta para México no es si son, serán o han sido buenas o malas las privatizaciones, sino si la nuestra es una economía abierta, con una clara estrategia de desarrollo, que utilice instrumentos, como la privatización de empresas paraestatales, en congruencia con la estrategia general de desarrollo seleccionada. Anticipando la conclusión, el problema de la economía mexicana es que la apertura de la economía que se inició en los ochenta ha sido inconsistente, aleatoria y parcial. En este contexto no es casual que algunas empresas privatizadas hayan resultado ser éxitos indescriptibles bajo casi cualquier medida, en tanto que otras, por desgracia muchas de las más significativas, han sido rotundos fracasos.

Este ensayo persigue dilucidar el entuerto de las privatizaciones. Dados los resultados a la fecha, dentro de un contexto de creciente escepticismo y de una retórica inflamante contra todo lo que huela a modernización económica y eliminación de trabas al desarrollo, no es sorprendente que las privatizaciones sean vistas con suspicacia y, en todo caso, que hoy, en México, tengan un mal nombre. Pero esto no tiene por qué ser así. La primera parte del ensayo discute el problema nodal: la incompatibilidad entre una economía semicerrada y la privatización de empresas. La segunda parte analiza la experiencia de un proceso de privatización mal concebido, sesgado y, sobre todo, llevado a cabo dentro de un entorno regulatorio que hacía imposible garantizar el éxito del proceso. La tercera y última parte evalúa el proceso de privatización, resaltando sobre todo el tema verdaderamente central: lo importante no es la privatización de empresas paraestatales sino, de una vez por todas, completar el proceso de apertura de la economía. Por lo tanto, mientras los mexicanos no acabemos por reconocer y aceptar que las trabas al desarrollo de nuestro país son autoimpuestas, ese desarrollo tan deseado y buscado seguirá siendo una mera ilusión.

Economía cerrada y economía abierta

A la privatización de empresas que eran propiedad del gobierno le debemos la quiebra de los bancos, los abusos en materia de competencia telefónica y la ausencia de opciones en transporte aéreo. Pero a la privatización de empresas también debemos el resurgimiento de la industria acerera en el país, el nacimiento de la competencia en el mundo de la televisión, el crecimiento de la industria de los fosfatos y fertilizantes y de muchas ramas de la industria química y la revitalización de un sinnúmero de empresas y regiones mineras. La pregunta es por qué los resultados son tan contrastantes.

Hay dos factores clave en el tema de la privatización de empresas propiedad del gobierno. Uno tiene que ver con el precio de venta y el otro con las regulaciones que van a establecer el marco de acción dentro del cual operará la empresa una vez  privatizada. Estos dos factores tienen características muy distintas en una economía abierta y en una economía cerrada y, por lo tanto, en el desempeño de una empresa luego de ser privatizada.

En una economía cerrada de un tamaño intermedio, como era la mexicana (hoy es semicerrada), es frecuente encontrar que no existen precios de referencia para la venta de una empresa, por el hecho de que frecuentemente es el único productor en el mercado. Aun cuando hubiera varios productores, es común encontrar que los precios se encuentren distorsionados por el extraordinario peso del gobierno y de las regulaciones que éste establece. Este tipo de situaciones no existe en una economía abierta, donde, con muy pocas excepciones, existen precios de referencia a nivel internacional.

Una economía abierta opera de una manera radicalmente distinta al modo de funcionar de una economía cerrada. En el primer caso, el mercado internacional se convierte en el factor determinante del éxito de las empresas, en tanto que en el segundo las empresas operan en un ambiente relativamente predecible en el que el gobierno tiene un impacto fundamental en su desempeño. En una entrevista realizada hace algún tiempo, un empresario describía su dilema en términos muy claros: “tradicionalmente hemos pensado que si deseábamos exportar tendríamos que competir en calidad con los proveedores domésticos de las empresas de autopartes norteamericanas y siempre descartamos esa posibilidad. Ahora, con la apertura económica, sabemos que será inevitable competir favorablemente con aquellas empresas norteamericanas, exportemos o no, ya que la competencia se dará, no sólo en el exterior, sino también en nuestro propio territorio. De hecho, nuestra única posibilidad para enfrentar con éxito esa competencia será exportando, porque de otra manera nunca lograríamos los volúmenes de producción que nos permitieran competir en precio y calidad. Pero eso no es todo, ni mucho menos. La industria automotriz norteamericana ha revertido sus pérdidas de competitividad respecto a los países asiáticos a través de la elevación de las normas de calidad en la industria. Esto implica para nosotros la exigencia de un casi inconcebible salto doble en la calidad de nuestros productos. No sólo tenemos que superar los niveles tradicionales de la industria norteamericana, sino que tenemos que ser mejores que todos los otros proveedores potenciales del mundo”.

La alocución anterior muestra fehacientemente la diferencia que la apertura de la economía ha representado para la industria manufacturera mexicana. En una economía cerrada es posible sustituir volúmenes de producción grandes en unos cuantos productos, por pequeños volúmenes de producción en cientos de ellos, pero en una economía abierta las penalizaciones en materia de costos que este modo de operar implica resultan ser intolerablemente desventajosas. En una palabra, las economías abiertas y las economías cerradas implican modos muy distintos de operación para las empresas.

Es inevitable que las características de una economía abierta o de una economía cerrada se manifiesten de maneras muy distintas cuando se inicia un proceso de privatización de empresas estatales. Evidentemente, un factor central en la privatización de las empresas se refiere al precio al que éstas se van a vender. Pero el valor de los activos —las máquinas, los terrenos, la marca de los productos, etcétera— es muy distinta en cada caso. En el caso de una economía abierta, los activos valen lo que el mercado determina que valen, no el precio que un funcionario gubernamental les quiere asignar. El valor de la empresa y sus activos se determina en función de lo que la empresa produce a precios internacionales. Es decir, en su esencia, la valuación de activos en una economía abierta no tiene mayor ciencia, como ilustra el caso de la privatización de las empresas acereras, que se describe más adelante. Lo mismo ocurre en otros campos de la vida cotidiana: en una economía abierta las placas de los taxis o de los camiones valen lo que el mercado dice que valen, y no como ocurría con los camiones de carga en el país, o como sigue pasando con los taxis de Nueva York, donde las placas con frecuencia valen mucho más que el propio vehículo.

La valuación de los activos de una empresa en una economía cerrada se vuelve terriblemente difícil porque ahí no existe un marco de referencia objetivo. El gobierno, que en estas circunstancias es el vendedor, tiene autoridad sobre las regulaciones que de hecho hacen más o menos atractiva a la empresa y puede elevar o disminuir el valor de ésta en función de sus objetivos específicos. En un extremo puede crear condiciones regulatorias para que la empresa valga muy poco, lo que se presta a toda clase de corruptelas; en el otro, puede proteger de tal manera al sector en que se encuentra la empresa, que su valor asciende a niveles tan absurdamente altos que crea incentivos perversos, generando conductas imprudentes y riesgosas, como ocurrió en la primera mitad de esta década con los bancos privatizados.1

 Una de las peculiaridades de la economía mexicana en la última década es su desigual apertura. Coexisten sectores abiertos con sectores cerrados, lo que crea toda clase de distorsiones. Pero también hay sectores en los que se pretende que hay apertura cuando en realidad no la hay. Hay varios sectores que se encuentran formalmente abiertos pero en los que se limita la inversión extranjera. Esta situación crea distorsiones adicionales pues, en apariencia, esos sectores se encuentran abiertos y sujetos a la competencia, pero en la práctica tal competencia es inexistente. Esta es la situación de la aviación y del transporte terrestre. Muchas de las empresas que operan en estos sectores —las de aviación lo ilustran perfectamente—viven en una ficción típicamente mexicana: quiebran, lo que impacta muy gravemente a los bancos que las habían financiado y, como el gobierno no puede permitir que se interrumpa el servicio aéreo ni está dispuesto a que quiebren los bancos, crea toda clase de ficciones para mantener a flote tanto a las empresas como a los bancos. A finales de los ochenta las líneas aéreas del país, Aeroméxico y Mexicana, arrojaban pérdidas anuales cercanas a los cien millones de dólares, aunque esas cifras seguramente subestimaban las pérdidas.

El gobierno tomó la decisión de quebrar a Aeroméxico cuando la empresa no pudo enfrentar sus compromisos financieros de corto plazo, en forma más o menos simultánea con un emplazamiento a huelga que había iniciado el sindicato ASPA, a partir de un pliego petitorio que contenía demandas tan absurdas, que el nuevo contrato colectivo que se firmó apenas unos meses después tenía menos del 10% del número de páginas que el anterior. Unos días después de suspendido el servicio aéreo, se constituyó la sindicatura que administró a la empresa hasta que ésta fue finalmente reestructurada, saneada y privatizada. En el interim, sin embargo, el gobierno tenía muy poco margen de maniobra, toda vez que las deudas de las aerolíneas eran enormes, lo que podría haber iniciado una serie de quiebras en cadena en el sector bancario. De esta manera, el gobierno se dedicó a mantener la ficción de la salud financiera tanto de los bancos como de las aerolíneas, independientemente de la realidad financiera de ambos. Más grave, las soluciones nacidas de una ficción como ésta siempre traen consigo consecuencias devastadoras para el resto de la economía y de la sociedad. En muchas ocasiones, la forma en que se “salva” a esas empresas de la quiebra es a costa del consumidor. También aquí las empresas de aviación ofrecen la mejor ilustración: luego de la quiebra tanto de Aeroméxico como de Mexicana, la única solución que pudo encontrar la burocracia fue la más perniciosa para el consumidor, pues implicó fusionarlas, sacrificando los intereses de los usuarios.

No obstante lo anterior, el caso de la aviación es un tanto especial porque muy pocos países en el mundo han liberalizado ese sector. La Unión Europea, por ejemplo, liberalizó la aviación hace apenas unos años, creando una extraordinaria competencia interna, para beneficio del consumidor. Pero el proceso de apertura en Europa siguió una lógica prestablecida que le permitió a todas las líneas aéreas existentes adecuarse a condiciones de competencia en sus mercados tradicionales en el curso de un periodo perfectamente definido. En México, la desregulación interna no ha seguido un diseño predefinido. Típicamente a la mexicana, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes ha ido respondiendo a las circunstancias, sin un plan de desarrollo para la industria. Esto ha llevado a que se mantengan vivas aerolíneas que están quebradas (como Taesa), por el mero prurito de hacer valer la autoridad gubernamental, a pesar de que eso trastorna el funcionamiento de todo el sector. Por otro lado, la desregulación se ha llevado a cabo sin precisar si se persigue una apertura parcial, una política de cielos abiertos (que, como hizo Canadá, permite que empresas extranjeras vuelen hacia y desde su país a cualquier lugar del mundo), o una liberalización total que incluyera la llamada “quinta libertad”, misma que permitiría que líneas extranjeras ofrecieran servicio aéreo entre ciudades dentro del país. Además de la ausencia de un proyecto para el desarrollo del sector, la fusión entre Aeroméxico y Mexicana ha sido disputada por la Comisión Federal de Competencia, lo que deja a las dos aerolíneas en un limbo. De esta manera, la indefinición domina a una industria que fue mal privatizada y todavía hoy, diez años después, a pesar de su reestructuración y buen funcionamiento, no sabe qué nueva ficción inventará la burocracia a la vuelta de la esquina.

Estas ficciones son dañinas para los usuarios y para la economía en su conjunto, porque elevan los costos de la actividad económica, inundan de deudas a fondos como el Fobaproa y enriquecen a unos cuantos accionistas a costa del resto de la sociedad. En una economía abierta ninguna de esas decisiones —y ficciones— habría sido necesaria pero, sobre todo, no hubiera sido posible.

Algo semejante ocurrió en el caso de la privatización de Televisión Azteca. En ausencia de un mercado abierto, transparente y competitivo, la burocracia se desvivió por encontrar la manera de transferir esos activos a sus empresarios favoritos. Luego de varios intentos, la empresa fue finalmente “desincorporada” del sector público en una licitación que, a primera vista, fue transparente. Sin embargo, revelaciones posteriores sugieren que, como en otros casos, el proceso fue mucho menos nítido de lo que se había afirmado. Pero el tema de fondo no es la privatización específica de una u otra empresa, sino el hecho de que la ausencia de competencia hace posible la corrupción, permite el abuso burocrático y crea incentivos perversos que, tarde o temprano, salen a relucir, generalmente con las peores consecuencias.

La mayoría del sector industrial mexicano lleva más de una década experimentando la dinámica típica de una economía abierta, pero en condiciones muy desfavorables. Subsiste un sinnúmero de empresas y sectores —tanto gubernamentales como privados— que, en la práctica, tienen todas las características de empresas monopólicas, pues actúan como tales: tienen capacidad de imponer sus términos sobre el resto de la economía, como ilustran los casos de Pemex, las empresas de aviación, los bancos, la empresa telefónica, etcétera. Peor, nuestra legislación con frecuencia no sólo no reconoce la existencia de estos monopolios, sino que los solapa: según la Constitución y la Ley Federal de Competencia, por ejemplo, Pemex o la CFE no constituyen monopolios. Una ficción más.

Este híbrido peculiar de apertura y protección que constituye la economía mexicana entraña toda clase de consecuencias perniciosas para un desarrollo acelerado y sustentable. En primer lugar, disminuye las opciones con que, en una economía abierta, podrían contar los consumidores. En segundo lugar, impone severos costos a la economía mexicana en su conjunto porque reduce la competitividad de las empresas, disminuye el potencial de atracción al país de nuevas inversiones del exterior y permite que subsistan las prácticas monopólicas. Es decir, el habernos quedado a la mitad del camino entre una economía cerrada y una economía abierta nos ha dejado en el peor de todos los mundos: se crean desequilibrios pavorosos, se cancelan todas las fuentes de financiamiento a los empresarios que no exportan, se le niegan opciones en el uso de combustibles e insumos diversos a los industriales y, en una palabra, se hace mucho menos competitiva a la economía respecto al resto del mundo. Peor, se hace mucho más prolongado, costoso y socialmente doloroso el proceso de ajuste de las empresas a las condiciones generadas por la inacabada apertura.

Las consecuencias de la ficción en que vivimos son visibles en todos los órdenes. Su efecto perverso sobre las privatizaciones de los últimos años es quizá de lo más visible, pero está lejos de ser único. Todas las explicaciones y quimeras que se emplean para justificar lo injustificable y para tratar de legitimar las prácticas monopólicas que impiden que el país progrese no han logrado más que mantener al país en su estado de subdesarrollo. Lo sorprendente es que algunas de las privatizaciones que se han inscrito en este contexto hayan sido tan exitosas. Sin embargo, un análisis cuidadoso revela que no hay milagro alguno: las privatizaciones que han resultado exitosas lo han sido porque operan dentro del paradigma de una economía abierta.

Una privatización sesgada

El tema nodal de muchas de las privatizaciones de los últimos años es precisamente éste: la contradicción implícita de un proceso de transferencia de activos gubernamentales, con mucha frecuencia de monopolios propiedad del gobierno, a inversionistas privados sin que mediara un contexto de competencia. Es decir, las privatizaciones se realizaron dentro del paradigma de una economía (o de sectores de la economía) que no experimentaba competencia alguna, lo que predeterminó los resultados. El contexto estableció los términos del comportamiento del gobierno como vendedor, de los inversionistas como compradores, así como de los potenciales beneficios o consecuencias de cada privatización sobre los consumidores y, en general, sobre la economía. Los términos de cada licitación y proceso de privatización se derivaron del contexto: todos los participantes, como actores absolutamente racionales que eran, se apegaron a los incentivos que tenían frente a sí: en el caso de sectores abiertos y sujetos a la competencia, el gobierno aceptó posturas típicamente muy bajas, congruentes con el mercado internacional, y los inversionistas no ofrecieron ni un centavo más de lo que ese mismo mercado les habría permitido justificar en términos de rentabilidad futura. En los sectores en los que no existía la competencia, todo mundo hizo gala de sus mejores trajes: el gobierno abusó al sesgar las condiciones de licitación (y las regulaciones futuras) para derivar ingresos muy superiores a los que hubiese justificado un mercado competitivo, y los oferentes se autocondenaron a pagar cifras exorbitantes que jamás hubieran sido posibles en otro país y otras circunstancias. El único que nunca tuvo nada que decir fue el pobre consumidor al que nadie consultó, pero que ha tenido que pagar los platos rotos en la forma de servicios caros, menor competencia en la oferta de bienes y servicios, servicios de menor calidad o frecuencia y, como hemos visto recientemente, en la forma de menor gasto público para el crecimiento económico, ya que una buena parte del ingreso gubernamental se ha destinado a pagar el servicio de la deuda que produjeron malos procesos de privatización. Lo anterior explica por qué el desempeño de las empresas que fueron privatizadas fue muy distinto en aquellos sectores que enfrentaban competencia real (es decir formaban parte de la economía nacional que efectivamente fue abierta) de aquellos otros sectores en que existían trabas a la importación, a la inversión extranjera o a la entrada de otros competidores. No hay secretos en los resultados de las privatizaciones.

Como en otros países del mundo, las privatizaciones en México siguieron una lógica fundamentalmente fiscal. El gobierno había incurrido en una enorme deuda pública, su gasto era superior a sus ingresos y prácticamente había desaparecido su capacidad para recobrar el liderazgo en la economía. La idea de privatizar nace al inicio de los ochenta, justamente cuando el gobierno se encontraba al borde de la quiebra. Entre 1970 y 1982 se habían constituido más de dos mil empresas paraestatales nuevas, un gran número de ellas absorbidas por el gobierno como resultado de su quiebra en manos del sector privado, pero frecuentemente como un inevitable subproducto de controles de precios o de manipulación gubernamental. La idea central detrás de ese enorme y muy rápido crecimiento del sector paraestatal era que el gobierno podía tener un impacto mucho mayor sobre el desarrollo económico a través del control de diversas empresas y sectores de la economía. En 1982 se hizo evidente que esa presunción era errónea y que lo único que el gobierno había logrado con esas políticas de expansión desenfrenada del sector paraestatal había sido someter a la economía a un ciclo de crisis recurrentes. Las políticas de endeudamiento y gasto dispendioso e improductivo de 1970 a 1982 habían sentado las bases para el empobrecimiento que se acentuó a partir de entonces, cuando hubo que comenzar a pagar la deuda.

A partir de 1983, en unos cuantos años, el gobierno se deshizo de innumerables empresas pequeñas a través de mecanismos en ocasiones transparentes, pero generalmente sin licitación alguna. Por su tamaño, el impacto económico de la venta de la gran mayoría de esas empresas fue relativamente menor, aunque, desde luego, eso no justifica la ausencia de transparencia en los procesos de transferencia. Pero algunas de las privatizaciones llevadas a cabo en esos años fueron de mucho mayor trascendencia, sobre todo por su visibilidad. Muchas de éstas, como ilustra el caso de las aerolíneas, adolecieron de los mismos problemas de transparencia porque se mezclaron conflictos sindicales con la provisión de un servicio necesario, con la urgencia de modernización de equipo y con la necesidad de evitar la quiebra de varios bancos. Malas decisiones de inicio, en el contexto de ausencia de verdadera competencia, no hicieron más que apilar deudas y, eventualmente, pasarle la factura del desastre a los contribuyentes cumplidos.

Con el inicio del sexenio de Carlos Salinas a final de 1988 la idea de privatizar adquiere un nuevo ímpetu. Pero la decisión de privatizar no vino acompañada de una liberalización y apertura integral de la economía, sino que se instrumentó un esquema de apertura selectiva, en el que la gran mayoría de los sectores y actividades productivas de carácter industrial liberalizados ya experimentaban una fuerte competencia del exterior. Las importaciones fluían en sectores desde el automotriz hasta el de alimentos, los muebles y la ropa. Con excepción de los monopolios gubernamentales, como el del petróleo, era raro el sector industrial que no experimentaba fuerte competencia por el lado de las importaciones. Pero esa no era la situación de los servicios: no había habido apertura en el sector financiero, ni en la telefonía ni en el transporte aéreo o terrestre. Esta contradicción ya para entonces se manifestaba como un lastre para la modernización del sector industrial, pues las empresas tenían que competir con las mejores del mundo, ya sea dentro (con las importaciones) o fuera del mercado interno (a través de las exportaciones) sin contar con el apoyo de un sistema telefónico moderno, confiable y con tarifas razonables, de un sistema de transporte competitivo y eficiente y de un sistema bancario funcional.

De esta manera, la apertura de la economía mexicana se da en forma parcial y profundamente discriminatoria. Unos sectores tienen que invertir enormes montos de dinero en forma inmediata, mientras que otros siguen rezagándose, constituyendo un fardo para el desarrollo de la economía en su conjunto. Los sectores rezagados retrasan y obstaculizan la modernización de los sectores expuestos a la competencia porque los privan de la plataforma mínima necesaria—financiamiento, materias primas, transportes— para crecer y ser exitosos. Peor, prácticamente nada de esto ha cambiado: seguimos arrastrando una permanente contradicción entre la pretensión de modernizar a la economía y la muy desigual (y desequilibrada) manera en que ésta se liberalizó. El resultado es un desempeño económico muy contrastante tanto entre diversas regiones del país como entre sectores económicos, y un excesivamente largo, tortuoso y doloroso proceso de ajuste a las nuevas circunstancias. Esto podría parecer un problema meramente teórico, pero tiene innumerables referentes en la realidad. El ejemplo más obvio, pero no por ello exclusivo, es el monopolio petrolero.

Pemex sigue siendo el principal exponente del rezago industrial del país. Hay muchas y (algunas) muy buenas razones para su existencia y exclusividad en ciertas áreas básicas de la actividad petrolera. Pero Pemex es mucho más que una empresa exploradora y explotadora de petróleo. Esta empresa fabrica, en forma exclusiva, una gran variedad de insumos que son indispensables para diversos sectores industriales, sobre todo los de la química y petroquímica, pero también, indirectamente, otros como los de alimentos y fertilizantes. Es decir, en Pemex se producen insumos clave para un sinnúmero de empresas e industrias. Sin embargo, Pemex no otorga contratos de largo plazo para el suministro de estos insumos, lo que crea una incertidumbre permanente para el consumidor. Esta situación no es nueva y las empresas que ya existen viven bajo el riesgo permanente de perder el suministro. El problema es catastrófico para el país, pues, en un mundo en el que todas las naciones compiten por atraer inversiones del exterior, ningún inversionista estaría dispuesto a montar una planta nueva en el sector químico o petroquímico, cuyos costos típicamente se miden en los miles de millones de dólares, sin una garantía de suministro. Si la economía mexicana estuviese efectivamente abierta, Pemex se encontraría con que o suministra el producto o enfrenta la competencia a través de importaciones, en forma idéntica a lo que le ocurre al resto del sector industrial. Por lo anterior, la existencia de un monopolio más allá de las actividades petroleras esenciales —exploración y explotación del recurso— es, al menos, sospechosa. No es diferente la situación de los usuarios de bancos, de servicios de telefonía y de electricidad.

La política de privatización se organizó al margen de este tipo de consideraciones. En lugar de realizarse dentro de un contexto de competencia general de la economía, las privatizaciones siguieron la lógica de lo que ya existía, con resultados muy diversos. En aquellos sectores en que existía competencia, lo común fue que la privatización siguiera un proceso de negociación fundamentado en los puntos de referencia que establecían los precios de mercado. Es decir, en sectores económicos que ya experimentaban la competencia, el gobierno vendió las empresas o los activos industriales al mejor postor, al mejor precio posible. En prácticamente todos los casos, lo anterior implicó montos irrisorios de dinero. En algunos casos el resultado fue absolutamente patético para los adalides de los elefantes blancos. Quizá no hay mejor ejemplo que el de las plantas siderúrgicas de Sicartsa en Lázaro Cárdenas, donde el gobierno había invertido miles de millones de dólares, sólo para encontrarse con que el valor de mercado de éstas apenas alcanzaba algunas decenas de millones de la divisa norteamericana. No existe información disponible sobre la inversión gubernamental llevada a cabo a lo largo de dos décadas en el poblado que hoy se conoce como Lázaro Cárdenas. Existe un llamado “libro blanco” que explica los montos invertidos y los precios de venta de las dos secciones de la siderúrgica, pero esa información es secreta. En consecuencia, las únicas cifras disponibles son las que surgen de los informes presidenciales, de algunas relatorías publicadas y, sobre todo, de entrevistas con los actores en el proceso. La historia que surge de todas estas fuentes es la siguiente: la inversión gubernamental en Lázaro Cárdenas, Michoacán, sumó entre tres y cuatro mil millones de dólares, cifra que incluyó toda la infraestructura inicial para construir no sólo las plantas, sino también el poblado. Según estas fuentes, aproximadamente dos mil millones de dólares se destinaron a las dos plantas siderúrgicas y una cifra un poco menor al desarrollo del poblado contiguo. Las cifras de venta son igualmente oscuras, toda vez que no existe información pública sobre la forma de pago: cuánto dinero se pagó por cada una de las plantas y en qué forma. Según las fuentes consultadas, la primera sección se vendió en cerca de doscientos millones de dólares, de los cuales una parte fue pagada en efectivo y la otra fue financiada por el gobierno. La segunda sección, que el gobierno consideraba que era esencialmente inviable como negocio, logró un precio menor a los cincuenta millones de dólares. Los empresarios que adquirieron las dos secciones de Sicartsa ofrecieron montos que ellos estimaban les permitirían reestructurar las plantas siderúrgicas en un mercado mundial muy competitivo. A nadie debe sorprender que esa haya sido una de las privatizaciones más exitosas de la última década, midiendo el éxito en términos de empleo, rentabilidad, exportaciones y crecimiento de la productividad, pero también porque ejemplificó el derroche gubernamental de recursos públicos en un país relativamente pobre y con escasez de capital. La ironía de esta historia de éxito es que los empresarios que adquirieron la segunda de las plantas querían montar una planta adicional, lo que no fue posible porque la Comisión Federal de Electricidad no les pudo garantizar la disponibilidad de energía eléctrica.

La situación fue muy distinta en el caso de la privatización de empresas en sectores protegidos, en los que no había competencia abierta. Es decir, no es lo mismo privatizar una empresa que enfrenta competidores, nacionales o extranjeros, en forma cotidiana, que privatizar empresas protegidas. En esos casos es imposible determinar el precio de la empresa que se está vendiendo porque no existe un precio de referencia. La regulación que, al final de cuentas, está sujeta a las decisiones de los propios vendedores se vuelve determinante. Esa fue precisamente la situación de los bancos y de Telmex, donde los funcionarios del gobierno diseñaron un esquema de privatización orientado exclusivamente al objetivo de maximizar el precio, para lo cual estuvieron dispuestos a modificar todas las regulaciones existentes y a incurrir en prácticas impropias —como la de sentar las bases para la vigencia, a largo plazo, de un monopolio estatal que se transfirió al sector privado— a fin de elevar al máximo el precio de las empresas vendidas.

En el caso de Teléfonos de México hubo varios proyectos de Título de Concesión elaborados por sendas secretarías de Estado, cada uno de ellos favoreciendo o impidiendo en mayor o menor medida la competencia en el sector. El Título que finalmente se aprobó y con base en el cual se llevó a cabo la privatización de la empresa fue precisamente el que posponía al máximo la apertura a la competencia, el que fortalecía las estructuras monopólicas del sector y, por lo tanto, el que mayor precio de venta tendría para el gobierno. Todas las críticas y quejas al comportamiento de la empresa telefónica en los años subsecuentes son producto no del desempeño de sus nuevos propietarios, sino de las reglas establecidas por los vendedores desde el inicio: lo único que han hecho los compradores ha sido adecuarse a las reglas bajo las cuales compraron y en razón de las que pagaron una cifra multimillonaria, muy superior a la que hubieran pagado bajo un escenario de franca apertura a la competencia.

Una situación semejante ocurrió en el sector bancario, donde el gobierno procedió exactamente con los mismos objetivos y criterios, pero con consecuencias que no se reflejaron únicamente en una menor competencia y un mayor costo para los usuarios en el sector, sino en la quiebra de todo el sistema bancario, una enorme deuda a cargo de todos los mexicanos, como evidenció el Fobaproa, y la falta absoluta de opciones de financiamiento para la industria orientada al mercado doméstico. La peor combinación que existe es la de una privatización en un mercado sin competencia, pues implica transferir monopolios del sector público al sector privado, creando poderosos incentivos al rentismo y al abuso. El famoso “modelo mexicano de privatización” es uno que nadie de buena fe debería intentar imitar.

Dos casos adicionales que ameritan un análisis serio son los de las carreteras y los ingenios azucareros. Por su naturaleza, las carreteras no son sustituibles por bienes importados, como el acero, ni son sujeto de competencia natural y equivalente, como ocurre hoy en día con la telefonía, donde hay proveedores de servicios paralelos de comunicación a través de la telefonía celular e inalámbrica o de oferentes de vehículos alternativos para la larga distancia. El caso de las carreteras es. además, peculiar porque su construcción requiere de la expropiación de tierras y un sinnúmero de definiciones que son única y exclusivamente competencia de las autoridades de los diversos niveles de gobierno. Es decir, las carreteras pueden ser financiadas, construidas y operadas por empresas privadas, pero sus características específicas y trazo competen a las autoridades. A fines de los ochenta las autoridades federales en materia de comunicaciones decidieron que era imperativa la necesidad de construir diversas carreteras, luego de casi dos décadas de parálisis en el sector. La SCT determinó qué carreteras se harían y con qué especificaciones, y convocó a empresas privadas para que concursaran por la construcción y operación de las mismas. Como en otros casos de privatización sin competencia alguna, las autoridades se tomaron toda clase de libertades. En la convocatoria, el gobierno estableció las bases para concursar; entre éstas se encontraban supuestos específicos a partir de los cuales debía realizarse el cálculo de los concursantes. Es decir, el gobierno determinó no sólo el lugar en que se construirían las carreteras, sino también el peaje, el aforo y la tasa de interés que las constructoras y operadoras debían contemplar en sus cálculos de financiamiento. El criterio gubernamental era uno de tiempo: las empresas concursaban por obtener una concesión para construir y operar cada una de las carreteras por el número de años que requirieran para recuperar su inversión y lograr una rentabilidad competitiva. Ganaría la empresa que ofreciera un esquema de construcción y operación de carreteras que implicara el menor número de años de concesión. En otras palabras, las empresas debían calcular sus costos a partir de los números que el gobierno les daba de entrada para, en función de ellos, operar las carreteras rentablemente por el menor plazo de tiempo posible.

El resultado del experimento carretero lo conocemos todos. Las autoridades, a la mexicana, se sintieron más duchas que el mercado y erraron en todos sus cálculos. Las tasas de interés fueron muy superiores a las estimadas, el aforo vehicular fue muchísimo menor al anticipado y el peaje estimado resultó excesivo para una economía relativamente pobre como la nuestra. Las empresas constructoras y operadoras de las carreteras quedaron al borde de la quiebra, lo que llevó al gobierno, culpable de buena parte de la situación, a tomar el control de muchas de las mismas, pagando por ellas una cifra ligeramente inferior a la que hubiera costado construirlas de origen. Por supuesto que, como en todos estos asuntos de dinero gubernamental, no todas las carreteras fueron absorbidas por el gobierno. Muchas de ellas, las rentables, quedaron en manos de sus inversionistas originales, quedando éstos liberados de las carreteras que habían resultado ser un pobre negocio.

De haberse seguido una estrategia de mercado, el gobierno habría anunciado que se sometería a concurso la construcción y operación de una carretera que va del punto A al punto B. bajo determinadas especificaciones. Los concursantes habrían hecho sus cálculos de costos, de diseño y de ingeniería, a sabiendas de que cualquier error los llevaría a enfrentar grandes pérdidas. Como en cualquier negocio privado, el empresario habría corrido los riesgos implícitos en una actividad verdaderamente empresarial, es decir, el riesgo de equivocarse y perder o el de acertar y ganar, que son, a final de cuentas, las reglas del juego en la actividad empresarial. Eso habría llevado a decisiones más sensatas por parte de los concursantes respecto al costo de las carreteras y a las cuotas de peaje. Al garantizar el gobierno a los concursantes todos los valores clave: el aforo, las tasas de interés y las cuotas que podrían cobrar, independientemente del costo final de las carreteras, la suerte del experimento había quedado sellada. En realidad, nunca hubo privatización ni un esquema de mercado porque los constructores y concesionarios jamás corrieron el riesgo de perder.

La privatización de los ingenios azucareros siguió una lógica muy distinta a la de las carreteras pero, por la naturaleza del sector, acabó padeciendo problemas muy semejantes. La industria azucarera es una de las más complejas del mundo. Se trata de un sector de la economía que se encuentra protegido y subsidiado en prácticamente todos los países. Estados Unidos ha establecido un complejísimo sistema de cuotas a la importación, en tanto que la Unión Europea, la región de mayor producción de azúcar del mundo, exporta el dulce a la tercera parte del precio interno, lo que produce unas distorsiones extraordinarias en todo el mundo. En México, la industria, que producía esencialmente para el mercado interno, comenzó a entrar en problemas en los años setenta como resultado de las medidas populistas que adoptó el gobierno de entonces a través de la publicación del Decreto Cañero y de la firma del Contrato Ley para los trabajadores de la industria. El Decreto establecía que el precio de la caña y, por lo tanto, los ingresos de los cañeros, se actualizaría anualmente con la inflación, independientemente del precio del azúcar. Como el precio del azúcar estaba controlado y no subía a la par de la inflación, con el paso de los años la mayoría de los ingenios acabó quebrando. El Contrato Ley de la industria complementaba los absurdos que había impuesto el Decreto Cañero al hacer extraordinariamente inflexible la administración de los ingenios. El objetivo gubernamental era, sin la menor duda, el de beneficiar a los trabajadores cañeros, que suman una enorme cantidad de personas y familias, a través de generosas prestaciones y salarios. Sin embargo, esos beneficios eran tan grandes —y tan superiores a la productividad del sector— que acabaron por destruir la viabilidad de los ingenios como actividad económica. En este contexto, no es sorprendente que la suma de estos dos instrumentos de la política gubernamental hayan acabado por paralizar y quebrar a la mayoría de las empresas que producían el dulce.

Diez años después, cuando el gobierno decidió proceder a re-privatizar los ingenios, la industria se encontraba devastada. Gracias a los controles de precios que se habían instrumentado a partir de los setenta, prácticamente no había habido inversión en los ingenios. La maquinaria era anticuada y obsoleta y la industria seguía regulada a través del Decreto Cañero y del Contrato Ley de antaño. El gobierno cometió el grave error de intentar privatizar los ingenios sin modificar estos factores, lo que llevó a que ninguno de los potenciales inversionistas estuviese dispuesto a arriesgar su dinero en el sector. El gobierno acabó financiando la adquisición de los ingenios, prometiendo que se modificaría tanto el Decreto como el Contrato Ley. Es decir, desde el momento mismo en que se decidió privatizar era evidente que el éxito del sector sería endeble.

Los ingenios privatizados se encuentran en serios problemas. Si bien se modificó el Decreto Cañero de tal forma que el precio de la caña se encuentre asociado al precio del azúcar, la relación entre ambos es superior a la que rige en otros países. Por su parte, el Contrato Ley sigue siendo una fuente de enormes ineficiencias, dificultades para la modernización de los ingenios y un factor de conflicto permanente. Además, dado que las adquisiciones fueron apalancadas, o sea que se financiaron con deuda, y las tasas de interés han resultado ser punitivas, los ingenios difícilmente han podido sobrevivir. Las altas tasas de interés tuvieron dos efectos nocivos. Por una parte, hicieron impagables los créditos que el propio gobierno había otorgado para pagar los ingenios. Pero, por el otro, destrozaron las finanzas de la operación de los ingenios, una de cuyas características es la de financiar la habilitación, siembra y zafra de los campos cañeros. Con el ascenso de las tasas de interés a mitad de los noventa, los puros intereses que debían los cañeros resultaban ser superiores a su ingreso por la caña. Es decir, la suma de una estructura empresarial inadecuada, producto del Decreto Cañero y del Contrato Ley, con el ascenso de las tasas de interés acabó por condenar a este sector a la ¡liquidez financiera, si no es que a la total inviabilidad empresarial. Ninguno de estos absurdos hubiera sido posible en el contexto de una industria abierta y competitiva, aunque la azucarera no lo es en ninguna parte del mundo. Puesto en otros términos, la privatización del sector azucarero adoleció de muchos de los mismos errores que caracterizaron a las privatizaciones de empresas o sectores caracterizados por estar cerrados a la competencia.

No es casualidad que la abrumadora mayoría de las privatizaciones que han funcionado bien son las que se encuentran en sectores abiertos y sujetos a la competencia, como el del acero o los fertilizantes e incluso la televisión, en tanto que aquellas que funcionaron mal o muy mal, y donde los abusos a los consumidores son cotidianos, se encuentran en los sectores protegidos, como la banca, la telefonía, el transporte aéreo y las carreteras. Todo esto indica que el error no se encuentra en el hecho de privatizar, sino en el contexto en el que la privatización se lleva a cabo.

Apertura y privatización

La idea de privatizar no tiene mucha ciencia. Muchos gobiernos en las últimas décadas han encontrado que el hecho de poseer fábricas, altos hornos, termoeléctricas y demás no constituye una ventaja competitiva ni garantiza la soberanía de un país, ni mucho menos un mayor nivel de crecimiento económico. Por muchos años dominó en el mundo occidental la noción de que la propiedad (o control) gubernamental de ciertos sectores “estratégicos” de la economía permitía orientar el crecimiento económico en direcciones que eran percibidas como social y políticamente deseables. La idea, en abstracto, era la de proteger las economías domésticas, promover el crecimiento, garantizar la disponibilidad de materias primas para la industria nacional y, sobre todo, sesgar el desarrollo económico en beneficio de los sectores, grupos o regiones relevantes o favoritos de los grupos en el poder.

No cabe la menor duda de que el impacto de la existencia de empresas propiedad del gobierno, en México y en innumerables otras naciones, fue enorme. No es posible concebir el desarrollo de algunos sectores industriales, como la petroquímica en México, sin la existencia de Pemex, o del desarrollo de algunas regiones, desde Cancún hasta Lázaro Cárdenas, pasando por el estado de México, sin la inversión masiva de recursos gubernamentales en electricidad o siderurgia. Sin embargo, no todos los resultados de la creación y mantenimiento de empresas paraestatales fueron tan encomiables. Para comenzar, el costo fiscal de las empresas paraestatales fue típicamente elevadísimo: la inversión en activos fijos fue generalmente excesiva y a costos altísimos, los niveles de eficiencia patéticos y el derroche paradigmático, por no hablar de la corrupción que caracterizó a buena parte de la industria paraestatal en México y en el mundo en general. De esta manera, mientras que una empresa privada, por tener recursos limitados y derechos de propiedad definidos, tiende a optimizar su inversión y a dedicar la mayor parte de sus recursos a la actividad productiva, que es lo que más empleos permanente genera, una empresa paraestatal tiende a favorecer el logro de objetivos políticos, a costa de la producción, del empleo y, en última instancia, del desarrollo económico del país.

Quizá más importante, los elevados niveles de crecimiento económico que el país logró en los cincuenta y sesenta se debió mucho menos a las empresas paraestatales (que, de por sí, eran muchas menos en esa época de las que fueron en las siguientes décadas) que a la inversión pública directa. En aquellos años existía una regla de oro en el gobierno: la inversión pública atraía a la inversión privada. Con ese criterio, un gobierno tras otro  utilizó la inversión pública directa para crear infraestructura que incentivara la instalación de fábricas, la generación de empleos y demás. La idea era que la inversión pública en carreteras, presas, energía eléctrica y demás permitiría el desarrollo económico del país. La evidencia histórica y estadística en este rubro es tan contundente, que no debería ser discutida. Sin embargo, la confusión reinante entre los observadores, el público en general y los políticos entre lo que es inversión pública directa (carreteras, presas, puertos, energía eléctrica, escuelas, hospitales, etcétera) y el gasto en empresas paraestatales sigue siendo cotidiana. El contraste entre las dos décadas anteriores a 1970 y las dos posteriores demuestra fehacientemente que las empresas públicas no son una panacea, en tanto que la inversión pública en infraestructura es el factor más importante del desarrollo económico. Además, y paradójicamente, la creación y operación de empresas paraestatales está directamente vinculada a las crisis económicas de las últimas décadas, en tanto que la ausencia de inversión pública está directamente relacionada con los raquíticos niveles de crecimiento de la economía en este mismo periodo. Difícil encontrar evidencia más contundente.

Los números hablan por sí mismos. Entre 1960 y 1970, el 38% del gasto de inversión del gobierno federal se orientó hacia la construcción de infraestructura: puentes, carreteras, presas, plantas generadoras de electricidad y así sucesivamente. Entre 1970 y 1980 ese porcentaje cambió drásticamente: en ese periodo el 21% del gasto de inversión se dedicó a la infraestructura, en tanto que la abrumadora mayoría de ese rubro de gasto, el 42%, se dedicó al desarrollo de nuevas empresas paraestatales. En algunos años las cifras son todavía más contrastantes. En sólo diez años, el número de empresas propiedad del gobierno se multiplicó por más de diez. Uno podría pensar que el cambio en la orientación del gasto es intrascendente. Sin embargo, si uno observa el desempeño de la economía en esos dos periodos, hasta la discusión resulta improcedente: entre 1960 y 1970 la economía mexicana creció a una tasa anual promedio de 7%, con 2.5% de inflación anual y una deuda externa total de cuatro mil millones de dólares, en tanto que el crecimiento económico de la siguiente década fue de 6% anual en promedio, con una inflación promedio de 19% y una deuda externa al final del sexenio de José López Portillo de casi 85,000 millones de dólares. Lo más significativo del cambio ocurrido a partir de 1970 fue que el costo de la deuda contraída entre 1970 y 1982 llevó a que el país entrara en un ciclo de recesión e hiperinflación del cual apenas comenzamos a salir. Los resultados númericos son más que elocuentes y confirman, una vez más. que no hay lógica alguna para que el gobierno actúe como empresario. Pero eso no quita que la manera de privatizar las empresas que ya están en su poder sea por demás delicada.

El costo creciente de un sector paraestatal cada vez más pesado a lo largo de los años llevó a que la mayoría de los países que fundamentaron su desarrollo económico en la presencia de un sector paraestatal grande experimentaran déficit fiscales crecientes y una deuda pública cada vez más costosa. No es secreto que la operación de infinidad de empresas paraestatales era deficitaria y que ese costo generalmente acababa siendo transferido al erario, empobreciendo a la población en general y, más importante, disminuyendo, o eliminando, la inversión pública. Uno por uno, la mayoría de los países del mundo acabaron viendo al sector paraestatal como un fardo, como un impedimento en lugar de un instrumento promotor del desarrollo.

En su más elemental concepción, la idea de privatizar empresas paraestatales comenzó por la necesidad de diversos gobiernos de resolver un problema fiscal. Se buscaba reducir los subsidios explícitos e implícitos que los gobiernos transferían a las empresas de su propiedad a fin de elevar el gasto disponible para otros rubros, indudablemente más trascendentes, de la actividad pública, y elevar la eficiencia de la economía en su conjunto, con el beneficio adicional de reducir la deuda pública gubernamental. Todos y cada uno de estos factores tenía una característica común: se buscaba reducir gasto público y elevar la calidad de la gestión gubernamental. Además, este movimiento no ocurrió en un vacío ya que se presentaron diversas circunstancias que eliminaron la razón de ser de la exclusividad de la propiedad gubernamental en ciertos sectores, particularmente los cambios tecnológicos y regulatorios que afectaron a industrias como la de las telecomunicaciones o al sector financiero. En el primer caso, la noción de un monopolio natural desapareció cuando fue posible comunicarse por medios distintos a los cables instalados por una empresa estatal, como ocurrió con la aparición de la comunicación satelital o los teléfonos celulares. En el segundo caso, la tecnología de las comunicaciones y los cambios regulatorios que se dieron a lo largo del mundo favorecieron la aparición de un mercado financiero internacional en lugar de un sinnúmero de mercados financieros acotados a un espacio legal y físicamente determinado.

Si bien el origen de la tendencia hacia la privatización tiene en las finanzas públicas y en la tecnología a su denominador común. la manera de privatizar y el contexto del proceso de privatización fue distinto en cada país. En algunos casos, como en Argentina, la situación era desesperada en muchos sectores, notablemente los de la electricidad y la telefonía, de tal manera que la población vio en su privatización una posible salvación. En otros, como en Inglaterra y, más recientemente, en Alemania, existían servicios de primer orden, pero la privatización era vista como una manera de elevar eficiencia, reducir gasto superfluo y, al menos en Inglaterra, como un medio para desatar fuerzas y recursos empresariales que habían sido socavados por décadas de propiedad gubernamental. De una o de otra manera, todos los gobiernos vieron a la privatización como un medio para sanear a las finanzas públicas y como un mecanismo para atraer y elevar los niveles de inversión privada en sus respectivas economías.

Pero no todos los países que privatizaron cambiaron el paradigma del actuar gubernamental. Algunos países vieron en la privatización de empresas una nueva manera de gobernar, una nueva manera de concebir la relación entre el gobierno y la economía y, sobre todo, una manera de restaurar al sector privado, a la inversión privada y, sobre todo, a la economía de mercado, como la mejor manera de provocar el desarrollo económico. Otros países, quizá los más, incluido el nuestro, no acabaron de cambiar el paradigma: vieron en las privatizaciones una manera de agenciarse ingresos fiscales de corto plazo y de quitarse de encima pesados fardos y enormes fuentes de corrupción y subsidios descontrolados, pero no más. La noción de potenciar el desarrollo a través de un mercado activo y pujante nunca avanzó. Esta diferencia explica, en gran medida, los resultados obtenidos a la fecha en cada país.

Aquellos países que cambiaron el paradigma en forma decidida y definitiva, como Chile, Inglaterra y Argentina, lo hicieron con pleno y franco reconocimiento de los errores que se habían cometido en el pasado y, particularmente, en anticipación a las necesidades futuras de sus economías. Estos países no sólo privatizaron empresas más o menos al azar, sino que abrieron plenamente sus economías, convencidos de que sólo la competencia abierta en todos los sectores podía garantizar que desaparecieran las prácticas monopólicas, que se eliminaran las distorsiones y subsidios que favorecían a los consentidos de los políticos en cada momento dado y que se generara una base sólida para el desarrollo de la economía. Estos países abandonaron las prácticas proteccionistas, liberaron las importaciones y fomentaron abiertamente la inversión privada, tanto nacional como extranjera. No dejaron sectores protegidos, con lo que evitaron situaciones como la mexicana, en la que los industriales enfrentaron (y enfrentan) la competencia directa del exterior por medio de las importaciones, pero sin contar con un sector financiero competitivo y funcional, ni con precios semejantes a los de sus competidores internacionales en los insumos y materias primas provistos por los monopolios gubernamentales, ni con la seguridad pública y certidumbre jurídica y económica que haga equiparables lo que se denomina “costos de transacción”. Es decir, en México nos quedamos a medias tintas: se abrió la economía sólo en forma parcial, con lo que se agudizaron todos los vicios del pasado en lugar de consolidarse una base sólida para el desarrollo futuro del país. Las consecuencias de lo anterior ahora son evidentes: lo que se sujetó a la competencia internacional sufrió mucho más de lo necesario, en tanto que los sectores que quedaron protegidos ni cumplieron con su función en la economía, ni se salvaron de la hecatombe, como lo ilustra el bancario mejor que cualquier otro sector. Esta problemática se multiplicó y magnificó a la hora de las privatizaciones.

Los países que hicieron todo lo necesario para modernizar a sus economías son aquellos que adoptaron un nuevo paradigma de administración económica y, por lo tanto, que vieron a las privatizaciones como un componente más de un conjunto de medidas diseñadas para alterar la manera en que funcionaba la economía. De esta manera, los países más exitosos también son aquellos que abrieron su economía a la competencia del exterior en todos los sectores, que modernizaron todo el marco regulatorio de la actividad económica, que actualizaron el marco legal en que operan las empresas y que, con toda conciencia, se abocaron a una política expresa de no discriminación.

La idea de abrir la economía no consistía en someter a la planta productiva a una competencia injusta sino, por el contrario, a obligarla a modernizarse y volverse competitiva para poder generar riqueza y empleos. Lo crucial es que los países que abrieron sus economías a la competencia se volcaron hacia una economía de mercado, dejando que fuesen los consumidores quienes decidieran el éxito o el fracaso de las empresas, eliminando a los tecnócratas del proceso de decisión. Muy poco de esto ocurrió en México.

La lección de una década de privatizaciones en México no es que éstas sean el origen de todos nuestros males. Hoy en día es raro el país del mundo que no haya privatizado la abrumadora mayoría de las empresas que por décadas se encontraron dentro del portafolio gubernamental. La lección es que el contexto en que se dan las privatizaciones es crucial para determinar los resultados del proceso de privatización. La transferencia de monopolios gubernamentales al sector privado constituye un error garrafal, toda vez que su efecto directo es el de impactar negativamente al conjunto de la economía. La lección es que sólo es posible privatizar en forma eficaz en el contexto de una economía abierta, pues esa es la única manera de asegurar que el precio de la venta sea reflejo fiel de su valor económico, de modo tal que se pueda convertir a cada una de las empresas privatizadas en una fuente de creación de riqueza, empleos e ingresos para los mexicanos. Bajo este rasero, la experiencia a la fecha deja mucho que desear.

Hacia dónde

Si analizamos lo que tenemos, nos encontramos con que no existe una estrategia de desarrollo clara, definida y contundente. Igual tenemos sectores expuestos a la competencia internacional que sectores protegidos. Lo mismo hay monopolios que zonas de profunda competencia. Se ha abierto la economía de una manera tan desigual que el costo ha sido monstruoso: de hecho, se obligó a los industriales a competir con las manos amarradas, pues éstos nunca contaron con el financiamiento de los bancos, con provisión oportuna de insumos de calidad por parte de las empresas paraestatales o con servicios de transporte modernos y adecuados a partir de una infraestructura eficiente y competitiva. Los industriales tuvieron que ajustarse a la competencia como pudieron. Muchos de ellos perdieron oportunidades por la manera en que se condujo la apertura (o, más bien, por la manera en que se mantuvieron cerrados y protegidos, en forma totalmente arbitraria, un sinnúmero de sectores). Todavía hoy, la empresa que no exporta simplemente no tiene acceso a financiamiento. Esto es producto de la ausencia de una verdadera estrategia de desarrollo. En lugar de perder el tiempo con una discusión bizantina sobre la privatización de tal o cual empresa o sector, lo que deberíamos estar debatiendo es la estrategia general de desarrollo del país y dejar de pelearnos por el uso que se pudiera dar a algunos instrumentos.

La discusión sobre la privatización de empresas representa una falsa disyuntiva que nos distrae de lo esencial. Si tuviéramos una estrategia de desarrollo definida y acabada, podríamos construir un consenso respecto al uso de los instrumentos. En ese contexto el tema de la privatización dejaría de ser uno de carácter ideológico para pasar a ser uno técnico y económico, lo que sería mucho más beneficioso. El hecho es que se ha incurrido en graves errores al privatizar, no por el hecho de hacerlo. sino porque la economía está entreabierta o, más exactamente, semicerrada.

No es casualidad que la privatización de empresas cause innumerables controversias, pues sus consecuencias han sido, en múltiples casos, desastrosas para el país por la incompleta apertura de la economía. Sin embargo, la privatización de empresas es un instrumento neutro de política económica. En esta época del mundo, lo importante para el crecimiento económico y para la fortaleza de un país no reside en la naturaleza del propietario de las empresas, s:no en el dinamismo y competencia de la economía en su conjunto. A diferencia de la inversión gubernamental directa en infraestructura, las empresas paraestatales han sido, siempre, un lastre y un impedimento a la competitividad y al dinamismo de la economía. La conclusión inevitable es que la privatización es un instrumento deseable para promover el desarrollo de la economía, pero siempre y cuando exista una estrategia clara de desarrollo que lleve a la consolidación de una economía abierta en todos los sentidos. De otra manera las privatizaciones seguirán siendo meras transferencias de monopolios (o, en algunos casos, oligopolios) públicos al sector privado, con las consecuencias conocidas y sufridas por todos.

Las privatizaciones en México tienen mal nombre por buenas razones. Si bien hay algunos casos de éxito extraordinario, muchas de las más grandes y visibles son evidencia patente de los vicios que caracterizaron al proceso. Pero cualesquiera que hayan sido esos vicios, no hubieran sido posibles en el contexto de una economía verdaderamente abierta. Por ello, la lección que arroja una década de privatizaciones en el país es que se trata de un instrumento indispensable para lograr el desarrollo del país, pero que éste sólo puede ser exitoso en el contexto de una economía abierta. Sigamos con la privatización de empresas para que el gobierno se dedique a invertir en la infraestructura que el país tanto requiere; pero para ello comencemos por el principio, por la apertura de la economía. Más claro ni el agua.   n

1 Ver “Fobaproa. o de la impunidad” en Nexos 247, julio de 1998.

Luis Rubio. Politólogo, director del CIDAC. Su último libro es México en el umbral del  nuevo siglo.