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Marcos Avalos Bracho

Leonardo Lomelí Vanegas. Profesor de la Facultad de Economía de la UNAM. Marcos Avalos Bracho. Profesor del Centro de InvestigaciónBR y Docencia Económicas (CIDE)

Hoy día los sistemas de seguridad social son objeto de discusión en todo el mundo. En los países desarrollados y en aquellos que se encuentran en proceso de desarrollo, la seguridad social ocupa un lugar importante en la agenda de la reforma del Estado. Con las particularidades que confieren a cada caso los diferentes grados de desarrollo económico y social, la diversidad de modelos de seguridad social existentes y la estructura demográfica (aspecto por demás relevante) de cada país, las últimas dos décadas se han caracterizado por la importante discusión en torno al financiamiento y a nuevos esquemas de organización de la seguridad social que se ha llevado a cabo a nivel mundial. Aunque la polémica sigue (y para algunos, apenas comienza), podemos caracterizar la presente década como el periodo de instrumentación de las reformas, concebidas a partir del debate y de las experiencias concretas de la década de los ochenta.

En México, la reforma se inició en 1995 aunque tuvo un antecedente importante en 1992, con la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro, basado en cuentas individuales depositadas en bancos por los empleadores a nombre de los trabajadores, que trimestralmente recibían un estado de cuenta. Sin embargo, el SAR funcionaba originalmente como complemento, no como sustituto, del sistema de pensiones vigente. Este descansaba en el modelo de reparto, un sistema de transferencia de ingresos de unas generaciones a otras, en el cual las pensiones corrientes provienen de las aportaciones corrientes, no de las pasadas, o dicho de otra forma, el ingreso de los pensionados actuales no proviene del dinero que ellos aportaron, que en su momento sirvió para pagar otras pensiones, sino del que aportan las generaciones de trabajadores en activo. Por consiguiente, los cambios demográficos que han incidido en la pirámide de edades del país y los cambios económicos que han provocado un crecimiento más lento del empleo formal, han afectado también la viabilidad del modelo de reparto.

El agotamiento del modelo de reparto en el que está basada la mayor parte de los sistemas de seguridad social del mundo, ha sido una característica importante de las transformaciones económicas que experimenta la economía mundial desde hace por lo menos un cuarto de siglo. Primero se manifestó en los países que habían sido pioneros en adoptar sistemas de seguridad social, principalmente países europeos y sudamericanos. Para hacer frente al desequilibrio financiero que sobreviene cuando las aportaciones a la seguridad social no son suficientes para sufragar las pensiones y los gastos de operación de los diferentes seguros sociales, el Estado ha tenido que asumir en varios países gastos cada vez mayores. Sin embargo, han sido relativamente pocos los países que han adoptado un cambio tan profundo como el que realizó Chile a principios de la década pasada y que constituye el antecedente más parecido a la reforma de la seguridad social en México. 

En Chile, la reforma transfirió a cuentas individuales las aportaciones de los trabajadores, que fueron administradas por empresas especializadas que competían por el rendimiento promedio esperado o, en su defecto, por los montos de las comisiones que cobraban. Las administradoras de fondos de pensiones o AFP invierten a su vez los recursos provenientes de las aportaciones en documentos de deuda, inversiones productivas, bonos, inversiones en el extranjero y otros activos autorizados por las autoridades. En los primeros años de funcionamiento del nuevo sistema, los elevados gastos en publicidad que realizaban las AFP llevaron a las autoridades a fijar topes y a buscar mecanismos para reducir la frecuencia con la que los trabajadores cambiaban de administradora. En términos generales, durante la primera década de operación del sistema los rendimientos fueron altos, las comisiones tendieron a bajar y la regulación de las administradoras de pensiones se fue afinando, hasta consolidar un esquema de regulación en el que intervienen varios ministerios, superintendencias y el banco central chileno. El Estado asumió por su parte la llamada deuda de la seguridad social, para capitalizar las nuevas cuentas y financiar la transición de un sistema a otro, emitiendo entre otros instrumentos los llamados «bonos de reconocimiento» para los trabajadores que habían comenzado a cotizar en el sistema anterior.

Las tendencias antes descritas y el exitoso desempeño de la economía chilena durante los años ochenta sirvieron como argumento a los partidarios de que esta reforma se extendiera a otros países. El incremento del ahorro interno de la economía chilena a lo largo de la década pasada fue asociado por muchos observadores a la reforma de la seguridad social, aunque empíricamente ha sido difícil probar tal afirmación. Los críticos han señalado que el incremento en el ahorro interno se debió principalmente a un aumento del ahorro corporativo, fenómeno que a primera vista no guarda ninguna relación con el cambio de sistema de pensiones. Sin embargo, a pesar de que el sistema de capitalización individual chileno está próximo a cumplir sus primeros veinte años, muchos especialistas consideran prematuro emitir una opinión concluyente sobre su éxito.

En el caso de México la decisión de realizar una reforma tan radical se tomó en un periodo de tiempo relativamente corto. En menos de un año fue presentado un diagnóstico del director general del Instituto Mexicano del Seguro Social sobre la viabilidad financiera del mismo, por encargo de la Asamblea del Instituto, a partir del cual fue elaborada una iniciativa de reformas por los sectores obrero y empresarial que el presidente envió al Congreso y que fue aprobada dando lugar primero a la nueva Ley del Seguro Social y después a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Aunque en México no se habían padecido aún los problemas que llevaron a Chile a instrumentar su reforma quince años antes, según el diagnóstico se había llegado al punto de inflexión a partir del cual el superávit que por años arrojó el seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, se transformaría en déficit, para sumarse al déficit crónico que desde la fundación misma del Instituto había caracterizado al seguro de enfermedad y maternidad.

La Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro definió a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro como el organismo encargado de la supervisión y regulación del nuevo sistema de pensiones, basado en un esquema de cuentas individuales administradas por empresas especializadas, las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). Estas empresas competirían entre sí para captar los recursos de las cuentas para el retiro que incluirían la subcuenta para el retiro propiamiente dicho y la subcuenta de vivienda de cada trabajador. Hasta ahora, esta competencia se ha dado principalmente a partir del monto de las comisiones, ya que mientras el sistema no entre en operación, es difícil tener estimaciones confiables sobre el rendimiento promedio esperado.

En los últimos meses ha aumentado la polémica sobre la viabilidad del nuevo sistema. Para empezar, muy pronto se hizo evidente que se habían calculado mal los plazos en los que podría comenzar a operar: la nueva ley contemplaba que el sistema entraría en vigor el 1 de enero de 1997, fecha que no se cumplió y en su lugar fue fijado el 1 de julio de 1997. Ya en plena campaña publicitaria, las Afores no lograron convencer antes de que venciera el nuevo plazo a más de la mitad de los trabajadores susceptibles de ser incorporados al nuevo sistema. El plazo para que los trabajadores se afilien a una Afore antes de que sus cuentas pasen a la cuenta concentradora del Banco de México fue ampliado hasta septiembre, pero lo que resulta evidente es que hasta ahora ha sobrado propaganda y ha faltado información.

Es difícil emitir un juicio sobre un sistema que aún no ha comenzado a operar. Sin embargo, lo más importante en estos momentos debería ser el compromiso explícito de las autoridades reguladoras con los clientes de las Afores, los trabajadores que están confiándoles sus aportaciones. Si el sistema demuestra ser eficaz para canalizar el ahorro a la inversión productiva, se habrá logrado un beneficio adicional, pero para que esto ocurra se necesitará una selección cuidadosa de los instrumentos en los que la autoridad permitirá invertir a las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefores). Por el momento, el principal objetivo de la Consar debe ser ofrecer certidumbre y garantías a la gran mayoría de los trabajadores, que siguen casi tan confundidos como al principio. El gran atractivo de la cuenta concentradora es su oferta de un rendimiento real que, aunque modesto, para muchos trabajadores es preferible a la incertidumbre.