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Benjamín Hill. Politólogo, en Nexos 235 publicó el artículo «La reelección en el Congreso».

Adrián Michel. Politólogo, fue asesor en la LIV y LVI legislaturas.

La LVII Legislatura, primera en la que el PRI no cuenta con la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, abrirá una nueva forma de cumplir con los trabajos parlamentarios en México. En este ensayo los autores sugieren algunas de las tareas que deberá cubrir la agenda de la Cámara de Diputados. La hora del congreso

La evolución de las reformas que ha sufrido el sistema electoral mexicano que comenzaron en 1962-19631 y que culminan en 1996, llevaron a establecer una representación más justa de los partidos políticos en el Congreso y en forma muy especial en la integración de la Cámara de Diputados. La ausencia de una mayoría absoluta del PRI le concede a ese órgano de gobierno una cualidad históricamente inédita en los últimos 50 años. A partir de la consolidación, entre 1934 y 1946,2 de los poderes metaconstitucionales3 del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, que permitían al primero actuar con una amplia discrecionalidad sobre las actividades del Congreso, la representación y las prerrogativas de los partidos de oposición en la Cámara de Diputados no habían sido más que marginales. 

El dominio durante medio siglo del Presidente y su partido sobre el Congreso, que llegó a convertir el trabajo legislativo en una pieza teatral, ha heredado a esta nueva legislatura, la primera con verdadera pluralidad, una gran cantidad de asuntos pendientes sobre los que habrá que desarrollar un intenso trabajo legislativo. La primera tarea a la que se enfrentarán los nuevos diputados es la definición de las reglas con las que el Congreso habrá de organizarse y trabajar en ausencia de una mayoría absoluta. 

Los temas que seguramente se habrán de abordar con mayor urgencia abarcaran la integración de los órganos de gobierno interno de la Cámara de Diputados; las reformas a la obsoleta e inoperante Ley Orgánica del Congreso; un nuevo diseño en la organización de las Comisiones y una fiscalización más severa y cuidadosa en la asignación de los recursos de ambas Cámaras.

Las normas y el Congreso

Una de las primerísimas tareas de la LVII Legislatura será la de llevar al cabo un profundo estudio de las normas que rigen la organización y el funcionamiento del Congreso de la Unión. Es necesario establecer una serie de modificaciones que actualicen dichos preceptos, pues existen algunas omisiones que entorpecen la actividad y funcionamiento de ambas cámaras y admiten una interpretación arbitraria de los ordenamientos interiores. 

Actualmente existe un solo Reglamento Interno para ambas cámaras que data de 1934. El formal seguimiento de este Reglamento imposibilita la acción legislativa, por lo que para evitar cumplir con su trabajo acuden a la figura del acuerdo parlamentario. 

Es hasta los tiempos de las reformas constitucionales impulsadas a raíz de la solitaria elección de José López Portillo cuando, en mayo de 1979, se presenta y aprueba un proyecto de Ley Orgánica del Congreso General para modificar la normatividad interna de este órgano que hasta entonces sólo estaba comprendida por el antiguo reglamento de 1934. Así, la nueva ley intentó poner al día las normas de carácter interno del Congreso. 

Sin embargo, desde 1979 hasta el año de 1992, no se modificó la Ley Orgánica del Congreso ni las normas de carácter interno del mismo a pesar de que entre esos años se pusieron en marcha importantes cambios constitucionales que afectaban a la composición y funcionamiento del Poder Legislativo Federal. A pesar de que finalmente se hicieron reformas a esa Ley Orgánica en 1992, el reglamento interno que rige a ambas cámaras continúa siendo hoy en día aquel de 1934. De la misma forma, otras leyes que afectan de manera directa a este órgano han sido aprobadas sin que por esto los ordenamientos internos del Congreso hayan sufrido alguna modificación. Basta señalar que el Código Federal Electoral de enero de 1987 y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de agosto de 1990, no generaron reforma alguna en las normas del legislativo. Además, la Constitución Política, en su artículo 77 fracción 111, posibilita la expedición de reglamentos internos para cada una de las cámaras,4 facultad que no ha sido ejercida hasta ahora. 

Una nueva reforma a la ley tuvo lugar en julio de 1994 para adecuar la norma a los cambios constitucionales que ampliaron la Cámara de Senadores a un total de 128 integrantes y el retorno a la tradición del inicio del primer periodo de sesiones ordinarias el l de septiembre de cada año.5 La supuesta actualización de nuevo fue parcial, ya que en ninguna de las dos reformas se tocó al caduco reglamento, ni mucho menos se expidieron los nuevos reglamentos necesarios para hacer eficiente y claro el trabajo legislativo. 

Hoy en día las cosas están planteadas de manera distinta. Recientes modificaciones constitucionales y nuevas reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales hacen obligatorio e impostergable incorporar sus repercusiones jurídicas en la normatividad del Congreso de la Unión. La naciente Legislatura no puede soslayar la obligación de expedir una nueva ley orgánica que contemple las adecuaciones indispensables para poner a ésta en consonancia con la legislación vigente. Igualmente es necesario decidir sobre aspectos reglamentarios que reclaman su modificación para elevar las posibilidades de funcionamiento de las cámaras de acuerdo a la nueva conformación de las mismas. Sin embargo la cuestión tiene mucha más trascendencia que la puesta al día de las normas generales y los instrumentos reglamentarios del Poder Legislativo. No se trata sólo de adecuar la Ley Orgánica del Congreso de la Unión ni aun de expedir nuevos reglamentos interiores y de debates. Las reformas deben contemplar la modificación de la actual estructura de gobierno de las cámaras para que se acomoden a la nueva composición plural de las mismas. 

El órgano de gobierno

La existencia de la Gran Comisión encerró, por muchas legislaturas, un mecanismo de control antidemocrático al expresar el monopolio que los diputados del PRI ejercieron en los órganos de gobierno interno, en los aparatos administrativos de la cámara y en sus instrumentos de vigilancia y de seguimiento presupuestal. La Gran Comisión fue, en las anteriores legislaturas, el medio principal del sometimiento del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, ya que a través de la designación de sus mesas directivas, ésta ejercía la dirección de las comisiones legislativas. 

Por medio de la Gran Comisión, el grupo parlamentario del PRI dispuso de los recursos financieros y de su distribución. Era también este organismo quien designaba al oficial mayor y al tesorero, quienes podían ejercer con un alto grado de discrecionalidad los fondos económicos y las contrataciones del personal que atiende los servicios del Congreso. 

La Ley Orgánica señala que al inicio de la Legislatura se debe resolver la manera en que se realizarán las funciones que corresponden a la Gran Comisión; sin embargo ésta no se puede constituir en los términos de la Ley, ya que se exige, como hipótesis normativa única, la existencia de un grupo parlamentario que detente la mayoría absoluta de la cámara, que en este caso no se presenta.6

Al no poder conformarse la Gran Comisión, el órgano de gobierno de la cámara será la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política y el órgano que la sustituya una vez que se realicen las reformas o acuerdos parlamentarios pertinentes y que según lo dispone la Ley, debió quedar integrada en la primera sesión ordinaria de la Legislatura.7 Esta comisión debe estar integrada por los diputados coordinadores de cada uno de los diversos grupos partidistas, «más otros tantos Diputados del grupo mayoritario en la Cámara, según dicta el artículo 45 de la Ley Orgánica». 

En los términos de la legislación vigente, la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política quedaría integrada con una mayoría sobrerrepresentada de diputados pertenecientes al PRI, ya que éste contaría con 6 integrantes de 10, es decir el 60% de la comisión cuando tan sólo cuenta con el 48% de los curules de la cámara. Para corresponder al sentido del voto popular expresado el 6 de julio y atendiendo al nuevo carácter plural de la cámara en donde ningún partido posee por sí solo la mitad más uno de los legisladores, debe reformarse la composición de su órgano de gobierno, para atender a una proporcionalidad acorde con el peso de los partidos y terminar con la sobrerrepresentación del PRI. 

De la definición que se acuerde para la integración de la Comisión de régimen Interno y Concertación Política y el nombre que adopte el nuevo órgano de gobierno de la cámara dependerá también la conformación de las comisiones y los comités con funciones administrativas, ya que los miembros de éstos son designados por el Pleno a propuesta de la propia comisión. 

La integración de las comisiones

La importancia del sistema de comisiones es amplia y exquisitamente descrito por Alonso Lujambio en el cuarto capítulo de su libro Federalismo y Congreso en el cambio político de México.8 Aquí retomaremos algunas tesis del autor que ilustran con claridad inmejorable su papel en la arena legislativa. 

La práctica en varios países del mundo es que las comisiones sean presididas por miembros del partido de la mayoría en el cuerpo legislativo. Las posiciones al interior de las comisiones se reparten proporcionalmente de acuerdo al peso de cada partido. Pero aun en ese escenario, hay excepciones importantes: en Canadá, India, Irlanda y el Reino Unido, la presidencia del Public Accounts Committee (la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda para el caso mexicano) es ocupada por un miembro de la oposición. En otros países, el reparto de las presidencias de las comisiones se hace proporcional al peso de cada partido en la Cámara. después, el reparto de posiciones al interior de cada comisión se realiza bajo el mismo principio. Esto sucede en Bélgica, Brasil, Francia, Finlandia, Israel y Suiza. 

Debido a la importancia de algunas comisiones, éstas podrían integrarse de forma paritaria, esto es, con igual número de miembros de cada partido para otorgarle un papel relevante a los grupos minoritarios que siempre han estado subrepresentados en las mismas. Las comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública; de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda; de Gobernación y Puntos Constitucionales, y de Justicia, pueden contemplarse para estos casos, estableciendo la norma de que el presidente de las mismas sea de un partido diferente al del Presidente de la República. 

Con base en datos de la Cámara de Diputados, Lujambio hace una crítica a la evolución que ha presentado el reparto de las secretarías de las comisiones entre los partidos. La LV Legislatura contó con 161 secretarios de comisiones, mientras que la anterior LVI Legislatura alcanzó la escandalosa suma de 205. Casi todas las comisiones ordinarias contaban con cinco secretarios. Es pertinente hacernos la pregunta: ¿qué van a hacer cinco secretarios en cada comisión cuando la Ley Orgánica no explica cuál es la función de tantos destacados legisladores? Si la cámara quiere convertirse en un eficiente contrapeso al Ejecutivo para limitar sus excesos debe comenzar por su propia casa, lo único que pueden producir cinco secretarios por comisión es crear un sobresueldo a costa de los contribuyentes. Si la oposición pretende eliminar las supuestas partidas secretas de la Presidencia de la República debería, antes que nada, aclarar a la opinión pública a cuánto asciende el presupuesto del Congreso y cómo se ejerce. 

Por otra parte, es necesario hacer más públicos los trabajos y debates legislativos para contribuir a dignificar ante los ojos de los ciudadanos la vida de las asambleas representativas, por lo que la transmisión directa de las sesiones en los medios electrónicos de comunicación es una necesidad imperante, así como la publicación del sentido del voto de cada uno de los legisladores. Otro punto que debe reformarse es el relacionado con la asignación y profesionalización de la asesoría parlamentaria. En prácticamente todo el mundo, los miembros de asesoría parlamentaria están asignados a las comisiones y no a los partidos. En México, es la Gran Comisión de la Cámara de Diputados la que en la práctica asigna recursos y asesoría parlamentaria para apoyar a determinadas Comisiones. Dicha distribución no sigue reglas y es completamente discrecional a las negociaciones que el presidente de la comisión realice con el presidente de la Gran Comisión o con el Oficial Mayor. Un servicio civil de carrera entre los miembros de la asesoría parlamentaria en el Congreso sería muy positivo. 

No sólo resulta conveniente la existencia de una asesoría parlamentaria profesional y especializada. Es urgente la necesidad de legisladores profesionales y especializados que cuenten con apoyo de asesoría parlamentaria. En este punto la reelección de los legisladores es un tema que deberá discutirse. Para dar continuidad a las labores de las comisiones y la especialización de funciones, es preciso que los miembros del Legislativo puedan reelegirse. Esto es tan obvio que prácticamente todas las asambleas del mundo permiten la reelección de sus miembros.9 

Algunos puntos adicionales que el Congreso debe considerar para modificar su funcionamiento interno son: 

a) Ampliar el tiempo de sesiones ordinarias de cinco meses, que es actualmente, a seis meses, con el fin de tener un mayor tiempo para desahogar el trabajo de las comisiones de dictamen legislativo. En casi todos los países del mundo, los congresos y parlamentos están abiertos más de seis meses y en algunos solamente descansan durante los periodos vacacionales ordinarios. 

b) Reformar el artículo 78 constitucional y el artículo 101 de la Ley Orgánica del Congreso Federal para que la integración de la Comisión Permanente se conforme con una representación proporcional de cada fracción parlamentaria según el número de sus integrantes.

c) Reformar al artículo 93 constitucional para que la Comisión Permanente pueda citar a comparecer ante ella a los secretarios de despacho y funcionarios importantes del Gobierno. Actualmente la facultad queda establecida para cada una de las Cámaras, pero no se considera la posibilidad de que en periodo de receso de éstas se pueda citar a dichos funcionarios sin necesidad de convocar a un periodo extraordinario del Congreso. 

d) Extender a las comisiones de ambas cámaras la facultad de citar a comparecencia a los altos funcionarios del Poder Ejecutivo. 

El trabajo que desarrollen los legisladores de la mayoría opositora en favor de estas y otras reformas urgentes habrá de ser uno de los parámetros en la evaluación de su desempeño y una importante fuente de legitimación de la confianza que los electores han depositado en ellos. La legitimidad del Congreso estuvo extraviada durante muchos años, al no crearse las condiciones para una verdadera representación de los electores que supone el cargo de legislador y al fallar éstos en la defensa de su independencia ante el Poder Ejecutivo. La posibilidad de reencontrar esa legitimidad descansará en el ejercicio de un verdadero quehacer legislativo responsable, profesional e independiente. Es hora de que los miembros del Congreso demuestren estar a la altura de quienes les han llevado con sus votos al lugar donde se encuentran.

1 Alonso Lujambio: La formación de un sistema electoral «netamente mexicano». La reforma de los «diputados de partido», 1962-1963. Diálogo y Debate de Cultura Política, abril-junio de 1997, p. 41.

2 Jeffrey A. Weldon: El crecimiento de los poderes metaconstitucionales de Cárdenas y Avila Camacho. Su desempeño legislativo 1934-1946, Diálogo y Debate de Cultura Política, abril-junio de 1997, p. 11.

3 Jorge Carpizo: El presidencialismo mexicano. Siglo XXI, México, 1978.

4 Artículo 77 constitucional. «Cada una de las Cámaras puede, sin la intervención de la otra: (_) III. Nombrar a los empleados de su secretaría y hacer el reglamento interior de la misma».

5 Dictamen que presentó a la Asamblea de la Cámara de Diputados el 3 de julio de 1994 la Comisión de Régimen, Reglamento y Prácticas Parlamentarias.

6 Artículo 38 de la LOC.

7 Artículo 44 de la LOC.

8 Alonso Lujambio: Federalismo y Congreso en el cambio político de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1995.

9 Además del trabajo de Alonso Lujambio sobre la reelección legislativa puede consultarse a Emma Campos: Un Congreso sin congresistas, Tesis de Licenciatura en Ciencia Política, ITAM, 1996; y Benjamín Hill: «La reelección en el Congreso» en Nexos 235.