Entre las ideas recibidas que circulan sobre la Constitución de 1824, promulgada hace doscientos años en estas fechas, pocas han causado más confusión que el lugar común según el cual sus arquitectos hicieron su tarea copiando la Constitución estadunidense de 1787 o la española de 1812. Si bien es cierto que muchos de ellos estaban al tanto de lo que ocurría en otros países, la realidad es que los primeros constituyentes de México se guiaban menos por modelos extranjeros que por su experiencia previa, así como por lecturas diversas. Ahora que la Constitución promulgada por sus herederos en 1917 sufre algunos de los cambios más significativos en su historia reciente, conviene regresar a las experiencias y lecturas que informaron el nacimiento del constitucionalismo mexicano, para así entender en sus propios términos el origen lejano del drama que hoy presenciamos: no a través del mito, sino a través de la historia.
Comencemos por las experiencias de los constituyentes, muchos de los cuales habían participado en ejercicios similares que los prepararon para la tarea de redactar y promulgar la Constitución de 1824. Dos de los integrantes de la comisión encargada de escribir el proyecto de constitución, Miguel Ramos Arizpe y José María Guridi y Alcocer, habían sido diputados ante las Cortes de Cádiz: la asamblea, celebrada entre 1810 y 1812, que redactó la primera Constitución española en 1812, en el contexto de la ocupación de la península ibérica por Napoleón. Del mismo modo, Guridi y Alcocer había sido parte del primer Congreso constituyente, electo durante el Imperio de Iturbide (1822-1823), del que Ramos Arizpe también fue diputado. Otros constituyentes, como Carlos María de Bustamante, habían formado parte del Congreso insurgente que había redactado el Decreto Constitucional de Apatzingán (1814). El diputado Servando Teresa de Mier había conocido a varios revolucionarios franceses en París y, en Londres, a José Blanco White, un crítico español de la Constitución de Cádiz y defensor de la Constitución inglesa.
Pero los constituyentes, además de hombres de acción involucrados en la política de su tiempo, eran también —y esto es decisivo— hombres de letras. Entre las lecturas que compartían los diputados destacan extractos del Contrato Social de Jean Jacques Rousseau; las Lecciones de derecho público constitucional, del jurista peninsular Ramón Salas, abogado que promovió en España el pensamiento ilustrado, en particular el utilitarismo del inglés Jeremy Bentham; así como varios ensayos del escritor y político franco-suizo Benjamin Constant, uno de los fundadores del liberalismo clásico; y las Lecciones de política y derecho público, del abogado poblano Juan Wenceslao Sánchez de la Barquera, uno de los editores del Diario de México, el primer periódico independiente publicado en el país.
Si recordamos esta diversidad de experiencias y fuentes documentales a disposición de los diputados, entenderemos que la idea de que los constituyentes de 1824 se limitaron a copiar ejemplos foráneos no tiene sentido. Tendremos entonces que reconocer que las convergencias entre la Constitución de 1824 y sus precursores se deben a que todos estos códigos surgieron de un ambiente intelectual similar. Los constituyentes mexicanos compartían los objetivos de toda asamblea encargada de escribir una Constitución durante la Ilustración tardía.
El primero de estos objetivos compartidos era diseñar una arquitectura constitucional en la que ninguna persona o grupo pudiera dominar el ejercicio del gobierno. Querían evitar el despotismo que asociaban con la centralización de facultades en la persona del rey durante la monarquía española. Siguiendo al barón de Montesquieu, ubicuo en ese momento, confiaban en que era posible evitar el despotismo al dividir las facultades de gobierno entre poderes autónomos. Si sus colegas estadunidenses, peninsulares o franceses habían llegado a conclusiones similares, era porque ellos también buscaban una forma de gobierno que evitara la concentración del poder en una sola persona o grupo de personas porque habían leído los mismos autores que leyeron nuestros precursores.
El segundo objetivo de los constituyentes de la época era asegurar que la población de sus países estuviera representada en el Estado que había de gobernar sobre ella. En el caso de México, los constituyentes estaban convencidos de que la falta de medidas adecuadas de representación había sido la causa del fracaso de la Constitución de Cádiz. Sólo a través de la división de poderes y el gobierno representativo sería posible alcanzar lo que Sánchez de la Barquera denominaba “una Constitución perfecta”; a saber: un código que garantizara los derechos naturales, civiles y políticos de sus ciudadanos.
Además de estos objetivos generales, los constituyentes mexicanos también tuvieron que hacerse cargo de la exigencia de muchos de sus connacionales de constituir en México una república federal. Esta exigencia era producto de los conflictos que habían sepultado el Imperio de Iturbide. Además de exigir la elección de un nuevo Congreso Constituyente para reemplazar el que había sido electo en enero de 1822 y disuelto por Iturbide nueve meses más tarde, el Plan de Casamata de febrero de 1823 confiaba el gobierno de la provincia de Veracruz a su diputación provincial. Cuando las demás provincias secundaron el plan, sus respectivas diputaciones tomaron las riendas del gobierno local. Estas diputaciones provinciales, electas por cada comunidad, eran órganos administrativos establecidos por la Constitución de Cádiz para apoyar al jefe político de cada provincia. Con el Plan de Casamata, se transformaron en juntas gubernativas que reclamaban para sí la representatividad de sus electores y la soberanía sobre sus jurisdicciones.
Fue en el contexto de estos reclamos por parte de cuerpos electos locales que Iturbide, en uno de sus últimos actos como emperador, reinstauró el Congreso constituyente que había disuelto a finales de 1822. Después de su abdicación en marzo de 1823, este cuerpo aprovechó la coyuntura para reinventarse: desconoció el Plan de Iguala y nombró un Poder Ejecutivo provisional compuesto de tres hombres: Guadalupe Victoria, Pedro Celestino Negrete y Nicolás Bravo. Poco después, el Constituyente retomó la tarea de redactar una Constitución para la nueva república. Las condiciones del país, sin embargo, hacían que esto fuera difícil: el recién restituido Congreso pronto enfrentó la rebelión de algunas diputaciones provinciales, las cuales rechazaban su legitimidad e insistían en que debía convocarse un nuevo Constituyente que se atuviera al Plan de Casamata. El punto medular del conflicto fue que las diputaciones rebeldes reclamaban para sí el derecho de actuar como representantes de la soberanía provincial, por lo que se oponían a la pretensión del Constituyente iturbidista de asumirse como el depositario de toda la soberanía nacional.
Para proteger la soberanía provincial, las diputaciones rebeldes insistían en que la nueva Constitución estableciera una república compuesta de estados federados. Así, el 16 de junio de 1823, la diputación provincial de Guadalajara declaró la creación del estado “libre y soberano de Xalisco”; las diputaciones de Oaxaca y Zacatecas hicieron lo mismo días más tarde. La rebelión obligó al primer Congreso a disolverse y a convocar un segundo Constituyente, que se reunió por primera vez el 7 de noviembre de 1823. El episodio dejó claro a los diputados electos que la adopción del federalismo en la futura Constitución era el único camino viable para evitar la desintegración del país.
No obstante, sería un error suponer que el federalismo se impuso en 1823 tan sólo a causa de una estrategia de los gobiernos provinciales para conservar la autonomía alcanzada gracias al Plan de Casamata. Detrás había un argumento constitucional: un gobierno centralista en donde sólo se admitían poderes nacionales, como había sido el caso del Imperio de Iturbide o la monarquía constitucional española, concentraba de forma peligrosa las facultades de gobierno en pocas personas o incluso en una sola. La disolución del primer Congreso por parte de Iturbide en 1822 ilustraba el problema que los constituyentes buscaban resolver. Una lección similar ofrecía la historia del fin de la Constitución de Cádiz, revocada por Fernando VII en 1814. Como señalaba Francisco Severo Maldonado en su proyecto constitucional, publicado en 1823, establecer gobiernos en los estados crearía una línea adicional de defensa para la Constitución, en caso de que los poderes constitucionales fueran usurpados de nuevo.
Así las cosas, el federalismo de 1824 contemplaba a los gobiernos de los estados como actores fundamentales para la división de poderes. En primer lugar, la Constitución otorgaba a las legislaturas estatales un papel importante en calidad de electores. De los poderes de la carta federal, sólo los integrantes de la Cámara de Diputados serían electos por la ciudadanía; en cambio, los senadores, los ministros de la Suprema Corte de Justicia y los titulares del Poder Ejecutivo serían seleccionados por los congresos locales. Se trató, en fin, de un intento de dar voz directa a los intereses de los estados y de balancear esos intereses con aquéllos de los ciudadanos en tanto que individuos, quienes serían representados en la Cámara Baja.
Como parte de este diseño la Constitución de 1824 otorgaba a los estados una preponderancia en materia de reforma constitucional. En contraste con el procedimiento vigente hoy en día, en el que las propuestas de reforma —ya sea que provengan de la propia legislatura o de la Presidencia— son votadas en el Congreso de la Unión antes de ser ratificadas por las legislaturas locales, el código de 1824 encargaba la elaboración de todos los proyectos de reforma a los estados. Por su parte, el Congreso General —como entonces se le conocía a la Legislatura de la Unión— sólo votaba para aceptar o rechazar esas propuestas.
La importancia de los estados en el diseño constitucional de 1824 se puede apreciar con claridad si examinamos el primer intento de reforma constitucional, que tuvo lugar en 1830. Durante la administración de Anastasio Bustamante, los simpatizantes de su gobierno promovieron varias propuestas de reforma en la prensa capitalina que alterarían la elección, composición y facultades de los tres poderes federales. Sin embargo, ni Bustamante ni su gabinete ni los diputados afines a este proyecto pudieron presentar sus iniciativas a las cámaras. Como la facultad de promover reformas era prerrogativa exclusiva de las legislaturas de los estados, el Ejecutivo federal y sus afines tuvieron que adaptarse a los tiempos e ideas de los diputados locales. Las propuestas que al final llegaron al Congreso General en 1830 y 1831 reflejaban las inquietudes dispersas de los estados y resultaron en proyectos muy distintos a los que promovía la administración de Bustamante. En última instancia, no se votó ninguna reforma: para todo efecto práctico, los planes del Ejecutivo federal fueron frenados.
Del mismo modo, existen indicios de que los constituyentes que provenían de los estados aceptaban que los gobiernos de sus localidades deberían tener un papel de contrapeso dentro de la Federación. Querían defender sus jurisdicciones de cualquier intromisión de los poderes con sede en la capital. Las constituciones de Chiapas, Nuevo León, Oaxaca, Occidente (un estado conformado por lo que hoy es Sonora y Sinaloa), San Luis Potosí, Yucatán y Zacatecas incluyeron entre las facultades de sus poderes legislativos la capacidad de cuestionar, ante al Congreso General, cualquier ley que infringiera en sus derechos como estados soberanos. El artículo 76 de la Constitución yucateca, por ejemplo, facultaba al Congreso local para “pedir motivadamente al Congreso General la derogación, suspensión o modificación de las leyes generales de la Unión, que por circunstancias peculiares ofendan los derechos inmanentes del Estado”.
Resulta evidente, entonces, que la división de poderes establecida en 1824 era muy distinta de la que opera hoy. En la primera Constitución mexicana, la Corte Suprema de Justicia no tenía competencia para interpretar la Constitución o para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes secundarias. Al igual que la Constitución de Cádiz, la carta federal encargaba la supervisión constitucional al Poder Legislativo. La justificación de este arreglo se encuentra en el hecho de que las dos cámaras del Congreso General representaban a la nación en su conjunto. Lectores de Rousseau, los constituyentes consideraban a la ley como el producto de la voluntad general, por lo que sostenían que sus máximos representantes —los diputados y senadores— debían no sólo legislar, sino también interpretar las leyes, incluyendo la Constitución. La multitud de voces representadas en el Congreso, razonaban, impediría el uso faccioso de esas facultades.
Lo falaz de esta confianza en la incorruptibilidad del Poder Legislativo pronto quedó en evidencia. El Congreso General no tuvo inconveniente en interpretar la Constitución para autorizarse a sí mismo realizar actos que claramente violaban los procedimientos constitucionales. Por ejemplo: la promulgación de varias leyes de expulsión de ciudadanos mexicanos de origen español en 1828 y 1833; el relevo del presidente Vicente Guerrero en 1830; el nombramiento extraordinario de ministros a la Corte Suprema de Justicia en 1833; y, finalmente, en 1835, la derogación de la Constitución misma, con lo que del Congreso General se convirtió en Constituyente. A cada paso, la legitimidad del Congreso como máximo representante de la soberanía nacional, legislador e intérprete de la constitucionalidad de las leyes se desmoronaba. Fue claro que los intereses políticos fueron más que capaces de movilizarse en las Cámaras para asegurar que los actos legislativos respaldasen sus planes.
Entender este contexto ayuda a dilucidar por qué, en las décadas de 1830 y 1840, surgieron proyectos constitucionales que buscaban repensar la división de poderes para impedir que el Congreso General abusara de sus facultades. De allí que la constitución de las Siete Leyes de 1836 introdujera un cuarto poder: el Supremo Poder Conservador (SPC). Se esperaba que el SPC preservase o “conservase” la constitucionalidad (de ahí su nombre, que no tiene nada que ver con la ideología conservadora). Para tal efecto, la segunda ley constitucional le concedía facultades para declarar la inconstitucionalidad de leyes, a petición de uno de los otros tres poderes. El Acta de Reforma de 1847, en cambio, optó por fortalecer a la Suprema Corte de Justicia. A propuesta de Mariano Otero, se encargó al Poder Judicial Federal la protección de los derechos individuales a través del recurso de amparo. Al mismo tiempo, las legislaturas estatales fueron facultadas para solicitar a la Suprema Corte la derogación de leyes federales que estos congresos consideraran “anticonstitucionales”. De esta forma, el federalismo judicial que nació con la Constitución de 1824 se vio fortalecido.
A doscientos años de la promulgación de la Constitución Federal de 1824, la experiencia constitucional de la primera mitad del siglo XIX sigue siendo relevante para entender nuestro contexto actual. Escribo estas líneas escuchando las noticias sobre las reformas a la Constitución promovidas por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador y aprobadas por el Congreso dominado por su partido, cuyo contenido, en mi opinión, debilitará la capacidad del Poder Judicial de la Federación de proteger los derechos de las mexicanas y los mexicanos, además de facilitar que los otros poderes atropellen el orden constitucional.
Los constituyentes de 1824 buscaban inaugurar una Constitución en la que la voluntad general fuera determinante. Pero pronto descubrieron que confiar la interpretación de las leyes y la impartición de justicia a los diputados y senadores abría la puerta a que éstos abusaran de sus facultades en detrimento de los derechos de la ciudadanía. Es por esto que los constituyentes de 1836 y 1847 nunca contemplaron fortalecer el papel del Ejecutivo, pues tenían muy fresca la memoria de las acciones de Fernando VII, así como las de Iturbide y, más tarde, las de Antonio López de Santa Anna. Tenían claro que la defensa de la Constitución y de los derechos constitucionales requería de un poder autónomo e independiente, como el SPC o la Suprema Corte.
El primer federalismo mexicano reconocía el papel de los estados como contrapesos frente a los poderes federales. Frente a los abusos vividos durante la vigencia de la Constitución Federal de 1824, los herederos de este federalismo optaron por ratificar, en 1847, la importancia de esta arquitectura constitucional. En el debate de hoy parece que el tema del federalismo, este sistema por el que las diputaciones provinciales se rebelaron en 1823, es el gran ausente.
Catherine Andrews
Profesora de la División de Historia del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Su más reciente libro es El primer constitucionalismo mexicano: Derechos, representación y diseño de poderes en la Constitución Federal (1824) y las Siete Leyes (1836).