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Mauricio Merino. Profesor-investigador de El Colegio de México. Su primer libro fue Fuera del centro (Universidad Veracruzana, 1992)

I

Nuestro federalismo no nació como un pacto civilizado entre iguales, sino como el recurso disponible para evitar un conflicto que amenazaba la integridad del país. No se derivó de un acuerdo entre estados independientes en busca de un orden provechoso para todas las partes, sino de un arreglo salomónico entre dos tiempos históricos: el que se había arraigado durante los años de la Colonia, y el que emergía con la Independencia. Fue un federalismo ad hoc, que intentó aplacar las tensiones entre los excesos cometidos por un centro político que ya pesaba en extremo, y los gritos libertarios de las provincias emancipadas. Pero no pudo: la combinación de las formas federales con las costumbres y los privilegios centrales produjo normas y prácticas abiertamente contradictorias, que nunca pudieron resolverse del todo. De modo que las soluciones parciales de 1823‑24 se convirtieron, a la postre, en las nuevas dificultades del resto del siglo y en la herencia de tensiones y conflictos que pesa hasta nuestros días.

II

Toda la historia de México está plagada, en efecto, de tres tensiones derivadas del precario arreglo político que hizo nacer al país: la contienda por el poder entre los grupos centrales ‑más que nacionales‑ y los caudillos‑caciques‑generales‑gobernadores de los estados; la tensión entre esos líderes regionales y los gobiernos locales, que siempre prefirieron aliarse con el centro para mitigar el predominio excesivo de sus propios caudillos; y las dificultades planteadas a todo el gobierno, en cualquiera de sus niveles, por una sociedad más bien distante de las luchas internas por el poder, pero siempre dispuesta a reclamar respuestas a sus demandas puntuales de modo más o menos violento, o más o menos corporativo.

Nada de eso ha cambiado: el federalismo de nuestros días sigue siendo fuente de conflicto entre el gobierno de la república y los gobernadores, de éstos con los presidentes municipales, y de todos con una sociedad que sigue reclamando respuestas. Y además, la solución pragmática que se utilizó en otras épocas para moderar los conflictos de competencias y de poderes, y que desembocó en la construcción de aparatos políticos que se sobrepusieron a las normas escritas del federalismo, hoy parece atravesar por una severa crisis de eficacia. Si las difíciles relaciones entre intereses locales, regionales y nacionales se articularon durante siglos gracias a esos aparatos edificados en primera instancia por la Iglesia Católica y sus múltiples redes, y que perduraron muchos años después de la Independencia; luego por los jefes políticos liberales, que secularizaron los controles diseñados a fuerza de religión; y finalmente por el partido revolucionario desde 1929 y hasta mediados de los ochentas, en los días que corren no existe todavía ningún instrumento definido para encauzar los nuevos conflictos planteados por el cambio político en curso. Es evidente que el PRI ha dejado de cumplir esa función básica, pero el lugar que está dejando vacante aún no ha sido ocupado. De modo que la característica más acusada del complicado federalismo de nuestros días es el vacío de instrumentos políticos para conducir aquellas tensiones de siempre.

III

Sería deseable, por supuesto, que las futuras relaciones intergubernamentales se condujeran sobre la base de una nueva legalidad, democrática y administrativamente eficaz. Pero sería necesario construirla, pues nuestras formalidades federalistas nunca coincidieron cabalmente con las prácticas acumuladas a lo largo de toda la historia. No es suficiente reclamar el principio federal sin ofrecerle, al mismo tiempo, un sustento donde apoyarse, pues el riesgo más palpable es que en lugar del federalismo brote un nuevo aparato político: las redes de los partidos políticos nacionales, en abierta combinación con los controles propios del gobierno de la República. Un aparato ciertamente más democrático y quizá mucho mejor que el construido por el partido oficial, pero aparato central al fin.

Frente a ese riesgo se levantan, no obstante, al menos tres tendencias de enorme importancia, que ya están empujando en favor de la (re)construcción federal. La primera es la competencia política regional, que desde 1986 ha venido abriendo la concha del centralismo. Nunca será lo mismo gobernar todo el país y casi todos los municipios de México bajo las siglas de un mismo partido, que hacerlo sobre la base de una alternancia partidaria cada vez más extendida en gubernaturas y alcaldías de peso completo. Hay que decir lo obvio: si el aparato político creado por el partido oficial perdió su eficacia, fue porque comenzó a perder elecciones. Pero a esa tendencia se agrega una segunda, de talante económico: la reforma del Estado que también se inició en 1986 ‑a la mitad del sexenio de Miguel de la Madrid‑, y que en la práctica ha significado, más bien, Ia retirada del gobierno central. Una especie de abandono de las plazas públicas regionales, que ha exigido mayores cuotas de innovación y de talento político por parte de los gobiernos de los estados. En la medida en que el gobierno de la República se ha comprimido, las administraciones locales han tenido que hacer frente a las demandas crecidas de una sociedad que no se conforma con los discursos neoliberales. Y de aquí la tercera tendencia: la participación cada vez más amplia de ciudadanos articulados de muchas maneras -movimientos, asociaciones, organizaciones puntuales y medios-, que están exigiendo, como en algunos trozos de nuestra historia, respuestas concretas de sus gobiernos, aunque éstas no vengan de la Presidencia de la República. Tres tendencias que no sólo han hecho aflorar el desgaste de los controles tradicionales, sino que están ofreciendo razones de sobra para resolver pronto los conflictos pendientes de una oferta federalista inacabada.

IV

Con todo, la mayor parte de los argumentos que se han esgrimido para la (re)construcción del federalismo han resbalado en dos excesos retóricos igualmente dignos de lamentar. De un lado, están los que politizan los debates en curso, levantando al federalismo como una suerte de bandera reivindicatoria y sindicalista: el sindicato de los gobernadores que logran conquistar nuevos espacios para desplegar sus poderes, recordándonos que el federalismo mexicano no nació como un pacto sino como un conflicto; pero que nunca ha llevado, así entendido, sino a la necesidad de buscar nuevos aparatos centrales para mantener la unidad del país. De otro lado, sin embargo, se han empleado argumentos jurídicos que pecan de rigidez y se ubican en el extremo opuesto: según ellos, lo fundamental es repartir competencias; separar ámbitos de atribuciones de manera pormenorizada y explícita, para que cada nivel de gobierno pueda actuar con independencia de los demás. Es decir, ven al país como una suerte de pastel que puede cortarse por rebanadas, como si no hubiera una larguísima lista de problemas concretos cuya solución exige, sin más, la coordinación eficaz entre distintos niveles gubernamentales.

El federalismo no se resolverá solamente con razones políticas reivindicatorias, ni tampoco con fórmulas jurídicas rígidas, su desafío más importante consiste sin duda en articular las relaciones intergubernamentales, con claridad en las reglas y a salvo de conflictos políticos interminables. Pero no se avanzará mucho sin tomar en cuenta, al menos, la diversidad de regiones, estados y municipios que puebla nuestro vastísimo territorio, renuente a todas las recetas que quieren volverlo homogéneo y sin embargo rico por sus opciones políticas y administrativas; sin considerar que las normas jurídicas federales están obligadas a la flexibilidad, mucho más que a la rigidez, para hacerse cargo de la riqueza diversa de nuestro entramado de gobiernos y sociedades locales; y sin establecer criterios viables de coordinación entre las múltiples posibilidades distintas que ofrece aquel entramado, a la luz de los problemas, las necesidades y las expectativas también diversas de cada región. Tres principios que conducen, casi directamente, a la necesidad de pensar el federalismo futuro en términos de subsidiariedad: que cada nivel de gobierno aporte lo mejor de sí mismo, partiendo del municipio, para que el federalismo no se convierta en una resta perpetua, sino en una multiplicación.

Por fortuna, no faltan los instrumentos: el gobierno de la república los ha construido desde los años setenta, cuando la descentralización comenzó a ganarse un sitio en las agendas públicas del país. Son los mismos que podrían servir para encauzar los nuevos reclamos federalistas, si en lugar de una contienda se descubre entre los pliegues de esa palabra un diálogo y una alianza: las voces diversas de nuestra geografía física y política, conviviendo alrededor del arreglo federalista y civilizado que nunca tuvimos.