El Ejército mexicano es hoy un actor político independiente capaz de desplegar su propia agenda —definida con independencia del titular del Ejecutivo— y llevar a los demás actores políticos a adoptarla e invertir su propio capital político y presupuestal para hacerla realidad. De acuerdo con James Q. Wilson, uno de los padres de la administración pública occidental, las instituciones públicas tienden a buscar ser autónomas cuando les mandatan hacer política pública en jurisdicción ajena.1 Cuando esto sucede con una institución castrense, dice el autor, ésta implementa métodos que tienden a ser intransigentes y sin temor al peligro.2
Primero, se vuelven actor central en un área de política pública —seguridad pública en nuestro caso—. Después, desplazan a otros actores involucrados en el tema —las policías civiles, por ejemplo— y, finalmente, consiguen autonomía para crear e impulsar una agenda propia. El caso del Ejército mexicano sigue claramente ese patrón. ¿Cómo es que esto ocurre? Para muestra, aquí ofrecemos un botón: el caso de los bachilleratos militarizados. Los bachilleratos militarizados son un ejemplo claro y difícil de negar (aun para los que se niegan a hablar con honestidad del papel que el Ejército juega en nuestro sistema político).
La seguridad pública es sólo una de las muchas funciones gubernamentales que se han militarizado en los últimos años. Pero, son múltiples áreas de política pública las que hoy son militarizadas.3 En la literatura, lo que México ha hecho al militarizar se conoce como “respuesta de tipo comodín”: una respuesta que se usa una y otra vez para enfrentar problemas, con independencia de cuál sea su naturaleza.4 Las respuestas comodín se presentan usualmente cuando el gobierno tiene un problema perverso —uno que entrama una gran complejidad política y cuya solución es compleja— y decide que no quiere o no puede solucionarlo. Entonces, pacta con un actor determinado para que maneje el problema, sin resolverlo, con la esperanza de poder mantener sobre él cierta gobernanza.
Las consecuencias de implementar una política comodín suelen ser, al menos, de dos tipos: primero, el problema no se resuelve, sino que se agrava; y, segundo, el actor a quien se le delega la gobernanza crece en importancia e influencia y tiende a desarrollar su propia agenda. De nuevo, el caso de la militarización mexicana ilustra ambas consecuencias.
Sobre el primer punto, el empeoramiento del problema perverso original, la evidencia es contundente: la militarización de México no ha mejorado la seguridad pública en más de tres lustros de implementarla masivamente; por el contrario, la ha empeorado. Distintos investigadores concluyen que en los lugares en los que se despliegan operativos de seguridad del Ejército mexicano la violencia aumenta de forma significativa.5 También, sabemos que la militarización se tradujo en una creciente improvisación y en la intensificación del uso de la fuerza letal.6 Incluso, está demostrado que tal estrategia ha generado un brusco aumento en la brutalidad de las Fuerzas Armadas al realizar labores de seguridad pública.7
Además de agravar el problema perverso —la violencia—, desde hace tiempo la segunda consecuencia también se ha hecho presente entre nosotros: el surgimiento del Ejército como un protagonista político, como un factor real de poder en el arreglo político mexicano. Desde hace años, el Ejército desarrolla agenda propia y se vuelve un actor político de facto.
En los párrafos que siguen exponemos un estudio de caso en el que la actuación independiente del Ejército para impulsar su propia agenda es innegable. Se trata de las preparatorias militarizadas que han proliferado entre los estados de la federación, promovidas, impulsadas y organizadas por el Ejército. A través de ellas, los estados dedican su propio presupuesto educativo a un proyecto castrense que busca, explícitamente, infundir valores militares entre la población civil: en los reglamentos de estos bachilleratos se lee que el modelo busca el reforzamiento de valores para fortalecer el amor a la patria, valores militares como el liderazgo y disciplina, y una formación con sólidos principios éticos para la construcción de ciudadanía.8
Al día de hoy son al menos doce gobiernos estatales que han aceptado, a instancias de la Sedena, invertir su presupuesto educativo en promover bachilleratos militarizados: Chiapas (un bachillerato), Nuevo León (once), Coahuila (uno), Quintana Roo (uno), Querétaro (uno), Puebla (uno), Tamaulipas (uno), Baja California Sur (uno), Guanajuato (cuatro), Zacatecas (uno), Aguascalientes (dos) y Baja California (dos). En ese orden, estos estados han creado veintisiete bachilleratos militarizados ubicados en buena parte del territorio nacional.
Con bombo y caravana, cada gobernador que inaugura uno de estos bachilleratos celebra su ejecución como un modelo que “mejorará la convivencia en la zona” (Martín Orozco, en 2019); un modelo en el que “todos se enderezan” (el Bronco, en 2017); o como un modelo ideal para “enseñar civismo” (Rubén Moreira, en 2017). Cada uno de estos bachilleratos guarda características particulares según la forma en que pudieron adscribirlos al sistema educativo estatal. No obstante, todos comparten estas características:
1. En el discurso, los bachilleratos militarizados son incluidos como parte de la agenda de seguridad de las administraciones estatales, aludiendo a que son una forma de prevenir el delito entre los jóvenes.
2. Son bachilleratos. Esto implica que tienen una formación escolar dirigida a impulsar la entrada de sus estudiantes al mercado laboral. En este caso, y por el componente castrense en su malla curricular, una formación al mercado laboral militar.
3. Son de tiempo completo. En promedio, los alumnos pasan 17.5 horas más en clases que un bachillerato tradicional.
4. La malla curricular de tipo militar representa hasta el 49 % de las materias. El 51 % de materias restantes son las que establece la Secretaría de Educación Pública (SEP) como obligatorias en las preparatorias.
5. El personal militar docente representa entre el 23 y hasta el 49 % de toda la planta de profesores.
6. Tienen acuerdos informales con la Sedena para que los mejores graduados exenten la prueba física y cultural para ingresar el Sistema Educativo Militar.
7. Los estudiantes y egresados no dejan de ser civiles.
Lo que nos interesa, para efectos de este artículo, es el proceso de gestión que se ha seguido para crearlos, pues al analizarlo es innegable que el Ejército ha desarrollado —y aumentado— una agenda propia. En aquel ya lejano 2014, la oficina del secretario de la Defensa Nacional instruyó a los comandantes de las distintas regiones militares que plantearan a las administraciones estatales el proyecto de creación de “Escuelas Militarizadas Mixtas de Nivel Medio Superior”. La razón, se dijo, es la existencia de una instrucción presidencial. Este planteamiento encontró buen puerto, primero, en Chiapas en ese mismo año; después en siete estados más. El documento del proyecto de los bachilleratos militarizados —realizado por Sedena— incluye el único reporte escrito, según esta dependencia, con la instrucción presidencial [“El Presidente de la República, Licenciado Enrique Peña Nieto, emitió la instrucción para analizar la viabilidad de crear una escuela militarizada mixta (para hombres y mujeres) en cada entidad federativa”] y la acompaña con una imagen de Peña Nieto. Sin embargo, la Presidencia de la República —vía acceso a la información— manifiesta no tener registro alguno de semejante instrucción.9 A su vez, al solicitar a la propia Sedena datos sobre la instrucción, responde que no existe copia de la instrucción porque fue sólo oral.10 No existe registro documental alguno de haber existido.
Para 2019, la Sedena había abandonado la narrativa de estar actuando por instrucción presidencial. De acuerdo con la propia Sedena, en la misma solicitud de transparencia, el secretario de la Defensa Nacional giró una nueva instrucción a todos los comandantes de las regiones militares para volver a ir con las administraciones estatales y proponerles el implementar un bachillerato militarizado. La propuesta fue recibida y financiada en cuatro estados más: Guanajuato, Zacatecas, Aguascalientes y Baja California. Según su propia historia, en esta ocasión la Sedena propuso bachilleratos militarizados sin siquiera una instrucción presidencial oral, sino por iniciativa propia. Esto deja ver que los bachilleratos militarizados son parte de su agenda y no de la del titular del Ejecutivo.
El Ejército —y no Morena— parece ser el verdadero poder hegemónico emergente de la política nacional. El caso de los bachilleratos militares ilustra cómo el Ejército se manda solo. La más reciente batería de reformas tan apresuradamente aprobadas en abierta violación de la Constitución ilustra cómo también ya manda a las instancias democráticamente electas. El Ejército es, en el México de hoy, el mandamás. Quien no lo ve es porque no quiere verlo.
José Enrique Coutiño Trejo
Licenciado en Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas e investigador júnior externo de El Colegio de México
Alejandro Madrazo Lajous
Doctor en Derecho por la Universidad de Yale y profesor investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas Región Centro
Este texto se basa en una investigación que realizan los autores, a raíz de la tesis de licenciatura de José Coutiño, que dirigió Alejandro Madrazo. La investigación está por ser publicada; la tesis puede consultarse en: https://bit.ly/3eShmyU
1 Véase: Wilson, J. Q. Capítulo 10: “Turf”, en Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. Basic Books, Nueva York, 1991.
2 Ibidem.
3 Véase Inventario Nacional de lo Militarizado.
4 One size-fits all en inglés. Véase: https://academic.oup.com/policyandsociety/article/36/3/397/6407933
5 Véase:
Escalante, F. “Homicidios 2008-2009 La muerte tiene permiso”, nexos, 1 de enero de 2020, https://www.nexos.com.mx/?p=14089.
Calderón, G.; Robles, G.; Díaz-Cayeros, A., y Magaloni, B. “The Beheading of Criminal Organizations and the Dynamics of Violence in Mexico”, Journal of Conflict Resolution, 59(8), 2015, pp. 1455–1485, https://doi.org/10.1177/0022002715587053.
Espinosa, V., y Rubin, D. “Did the Military Interventions in the Mexican Drug War Increase Violence?”, The American Statistician, 69:1, pp. 17-27, 2015, DOI: 10.1080/00031305.2014.965796.
Osorio, J. “The Contagion of Drug Violence: Spatiotemporal Dynamics of the Mexican War on Drugs”, The Journal of Conflict Resolution, 59(8), 2015, pp. 1403–1432, http://www.jstor.org/stable/24546348.
Phillips, B. J. “How does leadership decapitation affect violence? The case of drug trafficking organizations in Mexico”, The Journal of Politics, 77(2), 2015, pp. 324-336, https://www.journals.uchicago.edu/doi/abs/10.1086/680209.
Atuesta, L. Capítulo IV: Militarización de la lucha contra el narcotráfico: los operativos militares como estrategia para el combate del crimen organizado, en Atuesta, L. H., y Madrazo Lajous, A. Las violencias. En busca de la política pública detrás de la guerra contra las drogas, Editorial CIDE Coyuntura y Ensayo, 2018.
Atuesta, L., y Ponce, A. “Meet the Narco: increased competition among criminal organizations and the explosion of violence in Mexico”, Global Crime, 18:4, 2017, pp. 375-402, DOI: 10.1080/17440572.2017.1354520
Atuesta, L., y Vela E. Las dos guerras: el impacto de los enfrentamientos de las fuerzas armadas en los asesinatos de mujeres en México (2007-2018), Intersecta, 2020, https://drive.google.com/file/d/1ex96A5n6h-YqPlBrjsHLKKzvXDXboUBS/view
6 Véase: Madrazo, A.; Calzada, R., y Romero, J. “La ‘guerra contra las drogas’. Análisis de los combates de las fuerzas públicas 2006-2011”, Política y gobierno, 25(2), 2018, pp. 379-402, http://www.politicaygobierno.cide.edu/index.php/pyg/article/view/1161/951.
7 Véase: Magaloni, B., y Rodríguez, L. “Institutionalized Police Brutality: Torture, the Militarization of Security, and the Reform of Inquisitorial Criminal Justice in Mexico”, American Political Science Review, 114(4), 2020, pp. 1013-1034. DOI: 10.1017/S0003055420000520.
8 Véase el reglamento interno del Colegio de Bachilleres Militarizado Gral. Mariano Escobedo (https://bit.ly/3BUPnaR). Véase la Convocatoria de Ingreso al Sistema Integral de Preparatorias Militarizadas de la Fiscalía General del Estado de Baja California (https://bit.ly/3UsEO6n). Véase el reglamento del bachillerato militarizado Ángel Albino Corzo, disponible en solicitud de transparencia con número de folio 00870120.
9 Véase la solicitud de información con número de folio 331000122000425.
10 Véase la solicitud de información con número de folio 330026422000676.