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Una casa en la colonia Club de Golf Bosques, en Cuajimalpa, tiene un costo promedio de 24 millones de pesos y paga un predial que oscila entre los 26 000 pesos anuales y los 58 000. Ese dinero, que puede ser útil para los servicios públicos que otorga la alcaldía tanto a las zonas más ricas como a las colonias más vulnerables, no llega a las oficinas del gobierno local. En la colonia de millonarios terminan por buscar servicios privados. En los barrios pobres no se ven los beneficios de ese impuesto a los ricos, y tanto los presumidos como los humildes se quejan en la oficina del alcalde Adrián Rubalcava.

Lo mismo sucede con los impuestos del Pedregal en Álvaro Obregón y con los que pagan los comerciantes más importantes de Iztapalapa.

Pero no es un problema de predial; es mucho más grave. Los alcaldes de Ciudad de México son los hermanos menores de los presidentes municipales del país. Los primos tontos. Los que no tienen policía, presupuesto independiente; los que dependen de su relación con la Jefatura de Gobierno; los que no tienen chequera libre ni voz ni voto en las licencias.

¿Están construyendo un centro comercial de mil pisos a un lado de su casa de una sola planta? El alcalde o la alcaldesa que usted eligió no puede hacer prácticamente nada. Bueno, sí, podar árboles y tapar los hoyos de la calle frente al monstruo comercial. ¿Cómo pasó esto?

Ilustraciones: Víctor Solís

 

Las delegaciones, durante la etapa de predominio priista, eran escalones de descanso para políticos nacionales y exgobernadores mexicanos, una especie de beca para no dejarlos sin trabajo. Los delegados eran designados por el binomio partido-presidente y no conocían el territorio; eran figuras decorativas del regente que a su vez era empleado del presidente de la República. En Ciudad de México no se votaba. Bastaba la designación presidencial.

En 1997, tras años de lucha y pequeños pasos por la autonomía local, los capitalinos lograron lo que nunca antes: elegir al gobernante y optaron por hacerlo con el PRD; así que no sólo inauguraron gobierno, también inauguraron la alternancia. Tres años después, además de jefe de Gobierno, los capitalinos votaron por sus delegados por primera vez. Con la elección vendría la responsabilidad: los jefes delegacionales se deberían a sus votantes, no al jefe en turno.

En Azcapotzalco, los ciudadanos votaron por la panista Margarita Saldaña.

“La expectativa era grande. La expectativa era transitar a la autonomía administrativa, transitar al municipio, pero las alcaldías, antes jefaturas delegacionales, han visto un retroceso en sus facultades”, nos cuenta ahora Saldaña.

Retroceso. Ésa es la palabra que utiliza y habrá que darle algo de crédito porque tiene el arco de visión completo: fue la primera jefa delegacional electa en la historia de Azcapotzalco, mantuvo su trabajo partidista, fue legisladora local y federal y constituyente de la ciudad. En octubre regresó a gobernar Azcapotzalco. Esta vez como alcaldesa, aunque con más ataduras que hace veintiún años, cuando todo estaba por hacerse, cuando se rompía el régimen priista, cuando se inauguraba la vida política territorial, cuando el panismo se metió como nunca en la ciudad.

Saldaña recuerda esos momentos como una etapa de mayor libertad en el territorio, con ventajas para intervenir en desarrollo urbano, con firma para la gestión de las licencias de construcción y la supervisión de las obras.

“Recibíamos toda la documentación y estábamos pendientes de que se cumplieran todos los requisitos para dar o no la autorización. Es una de las áreas en que más facultades han perdido los alcaldes”, dice la albiazul que hoy no podrá coordinar formalmente ni siquiera la comunicación con los industriales de la Zona Vallejo.1

Como jefa delegacional, Saldaña podía elaborar su presupuesto sin consultarlo con otros partidos, aunque era la Secretaría de Finanzas la que limaba, ponía y sumaba antes de enviar a la instancia legislativa para su aprobación. Hoy, al estrecho margen presupuestal se añade un escalón: el visto bueno de los concejales, elegidos para garantizar una mejor representación política y evitar la unilateralidad del alcalde y, en los hechos, constituidos como un obstáculo más para los gobernantes.

“¿Qué somos? ¿Gerentes? Sí, gerentes sin autonomía, a pesar de la reforma política que le dio Constitución a la ciudad”, nos dice Lía Limón, alcaldesa de Álvaro Obregón bajo la bandera del PAN en alianza con el PRD y el PRI.

No se trata de un maltrato de gobiernos del PRD o Morena a los gobernantes locales emanados de otros partidos. O más bien no sólo se trata de eso. Es el particularísimo diseño del sistema político capitalino, heredero de la centralización y verticalidad priista. Una tradición arraigada en los políticos y sus partidos que se niegan a transferir potestad a las alcaldías. Todos los gobiernos elegidos desde 1997 han sido beneficiarios hipócritas de ese control central.

 

Un gobernante necesita herramientas de fuerza para poner orden, dinero para arreglar la casa pública y libertad relativa para tomar decisiones. Sin eso no gobierna y es eso precisamente lo que les falta a los alcaldes de Ciudad de México: mando policial, autonomía presupuestal y libertad política.

Este esquema de gobierno tutelado, coloca a los alcaldes en desventaja ante numerosos reclamos ciudadanos, especialmente en aquéllos que tienen que ver con la seguridad. Los más hábiles han logrado generar una presencia barrial con las herramientas y recursos de los que disponen: compran patrullas, ponen cámaras, construyen C2,2 impulsan senderos seguros y organizan operativos a pesar de no tener el control, pero es insuficiente. Sin autoridad expresa, los mandos policiacos pueden ignorarlos.

Los alcaldes no pueden darse el lujo de ser omisos en materia de seguridad, deben apoderarse del tema tengan facultades o no, pues de lo contrario se convierte en una debilidad estratégica. Así lo considera Enrique Vargas Anaya, quien gobernó Azcapotzalco de 2009 a 2012.

“Nuestra labor no es tener el mando sobre la policía, sino tener la autoridad para mediar entre las actividades que hace la alcaldía y las autoridades de seguridad. Muchos alcaldes no lo quieren entender, parte de su éxito es involucrarse en la seguridad, lo que les permite tener un control, incluso político de la alcaldía”.

¿Pero qué dice la Constitución de Ciudad de México? El artículo 53 apartado B otorga a los alcaldes atribuciones subordinadas al gobierno capitalino para ejecutar políticas de seguridad ciudadana y disponer de fuerza pública básica en tareas de vigilancia, pero el gobierno central será el que atienda las solicitudes que realicen los alcaldes; es decir: deben consultar cualquier movimiento a instrumentar, incluso el cambio de un mando que no les funcione, esperando que sus llamados tengan eco.

Si con el manejo de la seguridad están amarrados, con los recursos financieros les va mucho peor. Pero esto no es novedad, desde el 2000 jefes delegacionales y alcaldes han pugnado no sólo por mayor presupuesto y una fórmula distinta de asignación, sino por una autonomía directa de sus arcas. El resultado es el mismo: alguien más les dosifica el dinero.

Los alcaldes diseñan un presupuesto anual, que primero es avalado por los concejos. Necesariamente pasa por el ojo de la Secretaría de Finanzas y el Congreso capitalino define las pretensiones económicas de los gobernantes. En la mayoría de los casos regresan a sus territorios ideando alternativas financieras que les permitan sacar adelante, ya no digamos sus programas, sino la operación mínima de la alcaldía, pues el 60 % del presupuesto es nómina, un 15 % son compras consolidadas y el resto es el margen que tienen.

A la limitante financiera hay que añadir la engorrosa tramitología que implica no manejar una cuenta propia con liquidez permanente e inmediata. Así lo describe Margarita Saldaña: “Ni siquiera emitimos cheques; pagamos y solventamos todo con las CLC;3 tramitamos todo en papeles que se van a Finanzas y regresan”.

Es así que la autonomía financiera de los alcaldes se constriñe a administrar los recursos materiales y los bienes inmuebles asignados por el gobierno central, y no el capital monetario. Sin embargo, no todo es perder, pueden obtener dinero extra a través de los ingresos de autogenerados de estacionamientos y baños que son reutilizados en la nómina de trabajadores en deportivos o casas de cultura, pero el monto no es significativo, y la tercera opción es mediante fondos federales, que al final también dependen del gobierno central.

Antes de 2018, los diputados federales y locales tenían una bolsa de recursos que podían asignar a discreción, y los jefes delegacionales y presidentes municipales de todo el país peleaban por ser los beneficiarios. Al final, se crearon incentivos para que los diputados fueran convencidos con un porcentaje de lo que destinaran y el mecanismo se eliminó.

 

Hay dos caminos: aceptar que no se tienen ni facultades ni recursos y hacer lo que se pueda por canales informales (que no ilegales).4 Los dos casos recientes más emblemáticos de control informal en seguridad son los de Cuajimalpa y Benito Juárez, gobernados por el PRI y por el PAN, respectivamente. En ambos, los alcaldes se acercaron a la policía de proximidad sobre la que no tienen mando y construyeron mecanismos de ascendencia sobre los uniformados. No tienen mando, pero los proveen con equipo, con información, con un trato preferencial.

Santiago Taboada, de Benito Juárez, nos explicó su manera de enfrentar las limitaciones. “Es un modelo basado en tres cuestiones: tener Estado de fuerza, desarrollar inteligencia y cuidar el factor humano”.

Tener Estado de fuerza significa tener más policías —y visibles— en la calle. Ni Taboada ni ningún alcalde tiene mando sobre la policía, pero puede contratar policías complementarios, diseñar con ellos una estrategia de coordinación con el mando central y la alcaldía, y con eso generar más presencia y patrullaje en las calles. Además, nada impide a la alcaldía capacitar a estos policías en cadena y custodia, justicia cívica y debido proceso.

El desarrollo de inteligencia alude a la generación de información, a su procesamiento y a herramientas tecnológicas para ello. Tiene que ver con cámaras, con arcos detectores de placas, con un C2, pero también con seguimiento e intercambio de información con el gobierno central.

Por último, con el factor humano se refiere al cuidado del personal de seguridad, a los incentivos económicos, al reconocimiento, a las posibilidades de desarrollo y a la identificación personal del policía con los espacios públicos de la alcaldía, espacios que pueden y deben ser usados por su familia.

“No tenemos mando, pero quién se va a pelear si construimos una buena relación de la policía con la alcaldía”, dice el alcalde reelecto.

El corazón de los policías no es a lo único que apelan los alcaldes. De hecho, su principal tarea es hacer relaciones públicas con la jefa de Gobierno y los secretarios, principalmente de finanzas y de seguridad.

Tener de aliada a la Jefatura de Gobierno puede cambiarlo todo: fluyen los recursos propios y pueden impulsarse obras con dinero del presupuesto central.

Algunos ejemplos recientes son el Proyecto Vallejo I en Azcapotzalco y las líneas del cablebús en Iztapalapa y Gustavo A. Madero. Por el contrario, estar en malos términos con el gobierno central es desastroso. Si hay una explosión en un hospital, se cae un tramo del metro o hay un enfrentamiento armado, el alcalde poco podrá hacer.

Aquí es importante advertir que la desventaja de una mala relación no sólo golpea la imagen y las capacidades de un alcalde. También va hacia la jefatura y puede poner en riesgo la gobernabilidad de la ciudad. Los muy pocos elementos de negociación intimidatoria con la que cuentan los alcaldes son la relación con las secciones delegacionales del sindicato de trabajadores de la ciudad, el contacto directo con los comerciantes ambulantes —un poder fáctico nada despreciable— y desde luego su liderazgo territorial a través de operadores para desestabilizar. Eso sí, estos mecanismos tienen doble filo: pueden destrabar una negociación temporalmente, pero también afectar la relación de largo plazo con la Jefatura. Nadie quiere eso. La Jefatura de Gobierno no sólo tiene los recursos, sino también la amenaza política: la contraloría y el trabajo de inteligencia en la fiscalía. Los alcaldes no tienen fuero y son sujetos de responsabilidad penal y administrativa. Uno de los problemas frecuentes es el de las demandas laborales, para las que no cuentan con recursos asignados; si no consiguen dinero extra del gobierno central, no pagan y desacatan un laudo laboral, pueden ir a la cárcel.

No sólo eso. Los alcaldes que pertenecen al mismo partido del gobierno central, quedan sujetos a la fuerza de la Jefatura de Gobierno y su carrera política depende de la voluntad de ésta. Hay negociación, pero siempre en desventaja y algunos de los casos más claros de derrotas son las de René Arce frente a Marcelo Ebrard en Iztapalapa (en 2009 quitaron a su candidata y pusieron a Rafael Acosta, alias Juanito), la de Patricia Aceves frente a Claudia Sheinbaum en Tlalpan (le impidieron la reelección) y muchos bloqueos a exjefes delegacionales a quienes, a pesar de su desempeño, no se les permitió continuar su trabajo político (el caso de Sergio Palacios en Azcapotzalco es uno de los más recientes, en 2015, pero no es el único).

 

Entre 2000 y 2021, con las nuevas reglas de juego institucional capitalino (elección de autoridades locales), ha habido seis series de delegados, una de alcaldes y cuatro jefes de gobierno. La fluidez de la relación entre unos y otros ha dependido del equilibrio de fuerzas locales, del contexto de ambiciones presidenciales pero, sobre todo, de la personalidad del titular de la Jefatura de Gobierno y de los personajes en los que descansa la operación política capitalina.

Los exjefes delegacionales entrevistados para este artículo advierten que la relación con Andrés Manuel López Obrador (2000-2006) era respetuosa e institucional. Había un calendario fijo de reuniones con todos y en el segundo trienio López Obrador hacía “giras” constantes por todas las delegaciones. Durante ese sexenio la operación política y la relación con los liderazgos territoriales descansó en José Agustín Ortiz Pinchetti y en René Bejarano. López Obrador era el primer jefe de Gobierno de seis años y las legislaturas que lo acompañaron hicieron numerosos cambios en el diseño institucional de la ciudad, pero ni AMLO ni los diputados de su partido se preocuparon por cambiar el esquema centralizado. De hecho, el estilo personal de López Obrador no sólo mantuvo la concentración normativa de poder sino que, cuando lo requería, gobernaba con decretos para no ser obstaculizado por el legislativo.

Durante el sexenio de Marcelo Ebrard (2006-2012) la relación fue mucho más complicada. El gobierno central se caracterizó por estrangular presupuestalmente a las delegaciones y la operación política de Ebrard, que descansaba sobre René Cervera y Adrián Michel, pasaba completamente por la liberación o cierre de recursos. Así controló Ebrard no sólo a los gobernantes de oposición (el más incómodo y crítico era Demetrio Sodi en Miguel Hidalgo), sino también a las llamadas tribus perredistas. Además, Ebrard formalizó los organismos intermedios, el más importante de ellos, el Instituto de Verificación Administrativa (Invea), que absorbió funciones que desarrollaban los alcaldes en materia de obras y licencias.

Con Miguel Ángel Mancera (2012-2018) la relación pasó del estrangulamiento a la seducción. Con Héctor Serrano como encantador de serpientes, repartidor de favores, experto desactivador de bombas y encargado de sutiles advertencias y filtraciones, Mancera mantuvo una relación cordial con los jefes delegacionales de todos los partidos. Los asuntos se arreglaban con Serrano, pero había relación directa con Mancera, no sólo telefónica, sino a través de una reunión semanal. Todos los lunes, los gobernantes territoriales y el jefe de Gobierno se encontraban para discutir los temas de la semana en el Palacio del Ayuntamiento.

Claudia Sheinbaum aún no termina de escribir su estilo personal. Los tres primeros años (2018-2021) tuvo una relación formal con los alcaldes y ofreció apoyo sin distinciones. Así lo reconocen al menos el panista Santiago Taboada y el priista Adrián Rubalcava. Sin embargo, la actitud cambió tras la elección de junio, cuando nueve de las diecisésis alcaldías quedaron en manos de la oposición, ocho en alianza PRI-PAN-PRD y un territorio retenido por el PAN.

“Hay que reconocer que con Sheinbaum se hizo pública la fórmula para distribuir el presupuesto y que las limitadas facultades no son culpa de ella, pero hay poca aceptación a la derrota electoral del 6 de junio y hay una mala actitud”, dice Lía Limón.

Eso se reflejó en la escasa comunicación que sostuvo con los alcaldes electos de oposición y el aplazamiento de los trabajos de transición previo a que tomaran posesión el 1 de octubre, pero también en el impulso a modificaciones legislativas para acotar más las facultades en territorio e incluso en el discurso de la jefa de gobierno cuando visita las alcaldías y habla de la relación, no con los alcaldes, sino con la nueva figura de delegados de programas sociales del gobierno federal.

El secretario de gobierno de la ciudad y operador político es un experimentado político morenista: Martí Batres. Sin embargo, hasta ahora no es considerado por la oposición como un puente para resolver las diferencias. El contacto, a pesar de reuniones individuales de cicatrización, con la jefa de Gobierno es muy limitado y es frecuente que tanto las peticiones de los alcaldes como las respuestas de la titular del gobierno central se den a través de los medios de comunicación.

Los alcaldes de oposición formaron la Unión de Alcaldes de la Ciudad de México (Una-CDMX) y a través de ésta buscan fortalecerse en la relación con el gobierno central. Por ejemplo, les ha servido para denunciar nuevas acciones impulsadas por las autoridades capitalinas para restarles más facultades, entre otras:

• La creación de delegados de programas sociales para cada alcaldía, a través de un decreto publicado el 16 de agosto en la Gaceta que configura Direcciones Ejecutivas de Participación Ciudadana en la Secretaría de Bienestar. Ya se les conoce como minidelegados; podrán operar recursos de programas sociales, tal y como lo hacen los delegados estatales en las entidades federativas.

• A través de una determinación desde el gobierno de Ciudad de México quitan las atribuciones de las alcaldías para realizar verificaciones administrativas a las construcciones en vías primarias. El alcalde Santiago Taboada interpuso una controversia constitucional en contra de dicho acuerdo.

• El grupo parlamentario de Morena en el Congreso capitalino, busca restringir la facultad constitucional de las alcaldías de proponer iniciativas ante el órgano legislativo.

• Las reformas a los artículos 79 y 138 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana homologan la imagen de las instituciones de seguridad ciudadana, incluyendo los vehículos. Antes de esto, los alcaldes podían distinguir a la policía de proximidad contratada y diferenciarse de la fuerza central. Los alcaldes de la Una-CDMX lograron que se les permitiera colocar un distintivo en los costados de hasta 1.40 metros, para incorporar el nombre de la alcaldía, bajo los lineamientos que dé la Secretaría de Seguridad Ciudadana.

El escenario para los próximos tres años es inédito. La jefa de Gobierno tendrá que lidiar con nueve alcaldes que gobiernan a 4.5 millones de capitalinos y que encabezan algunas de las zonas económicamente más potentes de la ciudad. Además, la Una-CDMX se conforma como un organismo sin precedentes de deliberación y comunicación conjunta, con una vocería rotativa mensual, compromisos firmados y calendario de reuniones.

A eso hay que añadirle el contexto de la sucesión presidencial, en cuya carrera está inscrita la jefa de Gobierno y el nuevo equilibrio de fuerzas en el Congreso local. Se prevé que el secretario de Gobierno asuma un rol protagónico y que los alcaldes se recarguen en su alianza, pero nada de eso cambiará el hecho de que no tienen ni presupuesto independiente ni policía ni libertad política.

 

Ivabelle Arroyo y Gabriela Rivera
Periodistas especializadas en política de Ciudad de México. Son fundadoras del diario digital El Andén.

Para este reportaje fueron entrevistados alcaldes y exjefes delegacionales. No todos aceptaron que su nombre fuera explícito; a todos les agradecemos la disposición. Agradecemos también la colaboración de Nicolás Medina.

Cambios en el gobierno


1928-1997

Se le conocía como Departamento del Distrito Federal. Quien estaba a cargo era un subordinado del presidente de la República, designado también por éste.


1997

Primera vez que los ciudadanos eligen jefe de Gobierno. Los jefes delegacionales son designados por el jefe de Gobierno.


2000-2015

Un estatuto de gobierno legislado en el Congreso federal establece que el jefe de Gobierno sea elegido cada seis años y que los jefes delegacionales cada tres en las dieciséis zonas territoriales.


2018

El jefe de Gobierno sigue siendo elegido cada seis años. Los jefes delegacionales, por un cambio en la Constitución local, se convierten en alcaldes elegidos en territorio y hay posibilidad de reelección.

¿Aquí quién da los permisos?


El Estatuto de Gobierno otorgaba en 1994 facultades para que las delegaciones del todavía Distrito Federal se hicieran cargo completamente de la supervisión de obras y las licencias en sus respectivas jurisdicciones. Veían obras, negocios y publicidad en el exterior.

En 2007, con Marcelo Ebrard como jefe de Gobierno, se delegó la responsabilidad de expedir y revocar licencias de construcciones y publicidad exterior a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, mediante acuerdos. En 2010, estos acuerdos se convirtieron en norma inapelable, al publicarse la Ley del Instituto de Verificación Administrativa del Distrito Federal y crearse el Invea como organismo centralizado encargado de verificar anuncios, mobiliario urbano, uso de suelo y cementerios. El objetivo era restringir el margen de discrecionalidad de los inspectores, profesionalizarlos y evitar la corrupción con altos salarios. A los jefes delegacionales se les asignó la facultad de solicitar las verificaciones.

En 2018 entró en vigor la reforma política que convirtió al Distrito Federal en Ciudad de México y modificó el diseño de las jefaturas delegacionales: las cambió por alcaldías. En la Ley Orgánica de Alcaldías, artículo 30, se reconocen atribuciones exclusivas en obra pública y desarrollo urbano. Sin embargo, en otra norma, en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se mantiene la potestad de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda para elaborar los planes parciales, expedir la zonificación de uso de suelo, supervisar los actos administrativos de las alcaldías y revisar las manifestaciones de construcción.


1 El alcalde de Azcapotzalco presidía el Consejo Institucional del Proyecto Vallejo I. Tras perder la alcaldía en manos de la alianza PAN-PRI-PRD, el gobierno local de Morena cambió las reglas del consejo para que fuese el titular de la Secretaría de Desarrollo Económico quien lo presidiera.

2 El Centro de Comando y Control, mejor conocido como C2, está diseñado para monitorear territorio y coordinar acciones de seguridad entre distintas instancias.

3 CLC ( Cuenta por Liquidar Certificada). Es el instrumento presupuestario que las UR (Unidades Responsables) elaboran y autorizan para el pago de sus compromisos establecidos con contratistas, proveedores, prestadores de servicios y otros beneficiarios, con cargo a sus presupuestos aprobados.

4 Con la informalidad de los canales nos referimos a la gestión política y a los mecanismos creativos tanto de relaciones públicas como de acompañamiento complementario, incentivos indirectos e, incluso, advertencias veladas.