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Producción para el Bienestar
Objetivo: Incrementar la producción de granos básicos (maíz, frijol, trigo panificable, arroz, amaranto, chía, o sistema milpa), caña de azúcar y café de productores de pequeña y mediana escala mediante apoyos monetarios que dependen de la superficie de predios y el régimen hídrico empleado
Población atendida en 2019: 2 145 629 productores (fuente: Transparencia Presupuestaria)
Presupuesto aprobado para 2020: 11 000 millones de pesos (fuente: PEF 2020)


Fertilizantes
Objetivo: Incrementar la producción de los cultivos prioritarios (maíz, frijol, arroz) de los productores agrícolas de pequeña escala, es decir, con parcelas de hasta 0.2 hectáreas de riego o hasta 5 de temporal
Población atendida en 2019: 278 547 productores de pequeña escala (fuente: Transparencia Presupuestaria)
Presupuesto aprobado para 2020: 1 310 millones de pesos (fuente: PEF 2020)

 

Una de las prioridades del gobierno actual es el rescate del campo mexicano. El proyecto estratégico de Apoyo al Campo cuenta con una asignación de 76.4 miles de millones de pesos en el presupuesto 2020.1 Estos recursos están destinados, entre otras cosas, a la operación y funcionamiento de los programas Producción para el Bienestar y Fertilizantes, coordinados por la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader), recientemente evaluados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social2 (Coneval) en un esquema que busca evaluar el diseño de los programas con un componente estratégico de trabajo de campo.

El Programa Producción para el Bienestar (PpB)3 es el más importante de la estrategia de rescate al campo. Concentra más de la mitad del total de recursos otorgados a los programas prioritarios de la Sader  y  en 2020 tiene un presupuesto aprobado de 11 000 millones de pesos para atender a más de 2 millones de productores. Busca incrementar la producción de granos básicos (maíz, frijol, trigo panificable, arroz, amaranto, chía o sistema milpa), caña de azúcar y café. Los apoyos monetarios dependen de la superficie de los predios y el régimen hídrico empleado. Los apoyos complementarios son esquemas de acompañamiento técnico, vinculación con servicios productivos y acceso al financiamiento formal.

Un gran acierto del PpB, de acuerdo con el Coneval, fue retomar el esquema del antiguo PROAGRO para otorgar apoyos sin intermediarios. Otro hallazgo positivo es la diversificación de los métodos de entrega de apoyos para alcanzar un umbral más amplio e incluyente de productores; por ejemplo, en comunidades indígenas donde se desconocen los cajeros automáticos, las órdenes de pago resultaron efectivas. Un aspecto a mejorar es que el padrón de productores no cuenta con información precisa para evitar errores de exclusión o de inclusión.

Las recomendaciones señalan la necesidad de analizar las diferencias entre tipo de productor, cultivo, regionalización, factores ambientales e incluso culturales, para determinar apoyos diferenciados que respondan a necesidades específicas.

En las observaciones aparece la urgencia de definir y delimitar claramente las responsabilidades de los funcionarios de la Sader y de los Servidores de la Nación de la Secretaría del Bienestar para evitar duplicidad de esfuerzos. Se señala que la identificación de beneficiarios a partir de un problema de productividad puede ser subjetiva, ya que en el contexto actual de limitantes en los factores de la producción (mano de obra, agua y suelo), el nivel de productividad alcanzado pudiera resultar adecuado. Es decir, alcanzar niveles rentables de productividad requiere de unidades de producción con un piso mínimo de condiciones (tamaño, disponibilidad de agua, mano de obra, etcétera), el cual no necesariamente se logra sólo con los apoyos del PpB.

Por su parte, el Programa Fertilizantes (PF)4 busca incrementar la producción de los cultivos prioritarios (maíz, frijol, arroz) de los productores agrícolas de pequeña escala (parcelas de hasta 0.2 hectáreas de riego o hasta 5 de temporal). Para lograrlo entrega paquetes de hasta 600 kg de fertilizantes nitrogenados y fosfatados por productor, dependiendo de la zona y tipo de cultivo, y da asistencia técnica para la producción de alimentos. En el mediano plazo, el PF busca mejorar los precarios ingresos de los productores y reducir la importación de fertilizantes, pues sólo 25 % del fertilizante consumido en el sector agrícola nacional proviene de producción interna.

Entre los hallazgos positivos de la evaluación al PF está que, a pesar de ser su segundo año de operación y de operar sólo como ejercicio piloto en el estado de Guerrero, ya muestra avances significativos en sus Reglas de Operación 2020 con respecto a 2019: darles prioridad a mujeres, personas con discapacidad y población indígena. Un hallazgo negativo es la falta de un padrón de beneficiarios con información completa sobre los productores apoyados, pues sólo cuenta con un listado tipo padrón.

Ilustración: Víctor Solís

Hay recomendaciones específicas, como crear una cobertura de al menos seis años con metas anuales tanto de la población a atender como de los materiales a distribuir y los rendimientos que se esperan en el mediano y largo plazo. También se recomienda la coordinación con el programa PpB, pues ambos entregan fertilizantes a productores de pequeña escala; con la asistencia técnica podría diseñarse un paquete “integral” de apoyo.

La evaluación también señala que si se lograra un diseño integral más allá de la entrega de fertilizantes como subsidios a la producción y hubiera un aumento de la productividad de cultivos como frijol, maíz y arroz, el PF sería clave para la autosuficiencia alimentaria. Este aumento de la producción reduciría el costo en agroquímicos y, combinado con transferencias monetarias y acompañamiento técnico, permitiría que el programa fuera tan sólo un apoyo temporal y correctivo para dar paso a una producción autosostenible en los productores de pequeña escala.

Las evaluaciones del PF y del PpB incluyen información valiosa en dos sentidos. Por un lado, los ciudadanos pueden conocer las fortalezas y debilidades de los programas financiados con recursos públicos. Por otro, los responsables y operadores tanto a nivel central como en campo pueden obtener información precisa sobre los elementos técnicos y operativos para poder mejorarlos.

En este tipo de evaluaciones, se debe evitar caer en dos errores muy comunes. El primero de ellos es considerarlas como una herramienta de aprobación —o desaprobación— de instrumentos de política pública, pues los programas se encuentran en constante rediseño debido a su proceso de maduración, la agenda pública nacional e incluso el contexto económico mundial. Son programas dinámicos que en su primer año de operación ya estaban siendo evaluados en campo; un gran acierto, sin duda.

El segundo error es asumir que las evaluaciones y sus resultados sólo les competen a los responsables y operadores de los programas evaluados. Lo más relevante de estos ejercicios es la evidencia e información que pueden utilizar los coordinadores de las estrategias interinstitucionales o intergubernamentales de políticas públicas de apoyo y rescate del campo. Esta evidencia debería ser de interés  a las instituciones que quieren reducir el déficit nacional de alimentos y elevar el nivel de vida de los hogares y comunidades de un medio rural muy castigado.

Estas instituciones deben tomar en cuenta que los problemas de los pequeños y medianos productores no se atienden con un gran programa bien diseñado ni con un conjunto de programas bien evaluados, sino con un conjunto de programas articulados desde su diseño hasta su operación. Como señala la evaluación, se requiere de una estrategia integral de todos los programas dentro y fuera de la Sader, e incluso más allá del gobierno federal, que busque avanzar en la autosuficiencia alimentaria y rescate al campo, pasando por la producción, la comercialización y el abasto de alimentos.

Existen diferentes tipos y metodologías de evaluación para valorar el desempeño de programas y políticas públicas; todas ellas tienen un común denominador: generan evidencia e información clave para la toma de decisiones. Bien lo dice el Coneval: todo lo que se mide, se puede mejorar. El reto es posicionar a la evaluación como una oportunidad para fortalecer las intervenciones públicas en beneficio de la población más vulnerable y como una herramienta para focalizar recursos públicos de la manera más eficiente en las prioridades nacionales. El gran reto es aprender a utilizar la evidencia en la toma de decisiones de política pública.

 

Ariadna Díaz
Economista por la Universidad Nacional Autónoma de México y por la Universidad de York.


1  Guía Rápida PEF 2020: https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/infografia_pef_2020.

2 Evaluaciones Coneval: https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Paginas/Evaluaciones_Diseno_Desarrollo_Social.aspx

3  Producción para el Bienestar, Reglas de Operación 2020: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5585830&fecha=07/02/2020.

4  Programa Fertilizantes, Reglas de Operación 2020: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590178&fecha=24/03/2020.

 

2 comentarios en “Evidencia sobre apoyos al campo

  1. Buen artículo: preciso y objetivo. Además, presenta con claridad el contexto y analiza el resultado de la evaluación desde sus fortalezas y debilidades (no solo desde estas últimas). La reflexión final es un excelente cierre.

  2. Me gusto el cierre, “El gran reto es aprender a utilizar la evidencia en la toma de decisiones de política pública.” Esperemos que pronto.

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