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Después de 23 años de operación del sistema de pensiones de trabajadores del sector privado de México se están planteando cambios a la Ley del Seguro Social para hace la primera modificación paramétrica. En este artículo se hace una evaluación del desempeño del sistema como una precondición para justificar si la reforma es necesaria o no. El análisis de la propuesta y la conclusión sobre los beneficios y posibles impactos se hace condicional a la necesidad de la reforma.

Ilustración: Ricardo Figueroa

1. Antecedentes

En 21 de diciembre de 1995 se publicó la nueva Ley del Seguro Social. La entrada en vigor que se estableció fue el 1 de julio de 1997. En los artículos transitorios se plasmó que se respetarían los derechos adquiridos de los trabajadores que hayan cotizado en el esquema de la ley anterior del Seguro Social.

De manera específica, en la nueva ley se definió el mecanismo para que los trabajadores que tuvieran una fecha de inscripción al Seguro Social anterior a la fecha de entrada en vigor de la ley tuvieran la opción de pensionarse con el sistema anterior (Ley 73) o con el sistema nuevo (Ley 97).

La consecuencia del planteamiento de la nueva ley y su régimen transitorio es que el mercado laboral de trabajadores inscritos al IMSS se segmentó en dos: trabajadores que tendrían la opción de pensionarse con la Ley 73 y trabajadores que se pensionaran forzosamente con la Ley 97.

La implicación operativa del régimen opcional es que el flujo de las aportaciones de los trabajadores se iría a una Administradora de Fondos para el Retiro (Afore) y al final de su etapa laboral en caso de optar por el régimen de la Ley 73 tendrían que entregar los recursos al Gobierno y se recibiría la pensión correspondiente.

Dicho esquema operativo tenía la bondad de que la aportación para el retiro estaría segregada en la cuenta individual y solamente se tendría acceso a esos recursos para pagar pensiones hasta el momento de cumplir los requisitos de edad.

Hay otras diferencias entre los dos segmentos del mercado laboral formal en cuanto a requerimientos para ser elegible a los beneficios en el sistema de pensiones y respecto de los propios beneficios del esquema.

El objetivo del artículo es evaluar las condiciones de la Ley 97, sus resultados, la razonabilidad de las propuestas del “Acuerdo para el Fortalecimiento de las pensiones de los Trabajadores” y los impactos esperados de éste, tanto positivos como negativos.

Para el desarrollo de este trabajo en la sección 2 se hace un análisis del régimen de la Ley 73 y los cambios que se hicieron para la Ley 97. En la sección 3 se hace una evaluación de los resultados de la Ley 97. En la sección 4 se describen las propuestas que se incorporarán en la reforma y se hace una evaluación para finalmente en la sección 5 concluir.

2. Regímenes pensionarios de trabajadores del sector privado: Ley 73 y Ley 97

En esta sección se presenta de manera esquemática en que consisten ambos regímenes de pensiones y cuales son las diferencias.

La principal diferencia entre ambos esquemas pensionarios deriva de que se cambio el modelo de sistema al pasar de uno de beneficio definido a uno de contribución definida. Este cambio es profundo y tiene muchas implicaciones en la relación entre los participantes: trabajador, empresa y Estado.

En un esquema de beneficio definido la empresa se limita a hacer las contribuciones que se establecen en la ley, el trabajador tiene que cumplir con los requisitos de tiempo de cotización y de edad y el Estado se hace responsable de las pensiones: monto y pago.

Las condiciones y beneficios del régimen tienen un balance implícito el cual fluctúa entre ser actuarialmente equilibrado (contribuciones y beneficios equivalentes) o tener un desequilibrio importante (beneficios mayores a contribuciones).

Un sistema con balance actuarial es fiscalmente es sostenible y la función del Estado es garantizar el pago en caso de insuficiencia de recursos. Un sistema con desequilibrio actuarial fiscalmente no es sostenible ya que con cada nuevo pensionado el Gobierno asume un pasivo por el pago de su pensión.

En un esquema de contribución definida normalmente la empresa es quien aporta recursos para el retiro de sus trabajadores, el trabajador tiene que cumplir los requisitos de tiempo y edad además de que ahora se tiene que hacer responsable de gestionar su ahorro.1 El Estado si acaso da una garantía de ingreso mínimo.

Lo que implicó la adopción de este esquema es que el Estado se hizo a un lado en materia pensionaria y transfirió los riesgos al trabajador. Para el empresario este modelo implica que el ahorro para el retiro debe ser parte de la compensación integral y que se vuelve corresponsable del retiro de los trabajadores.

La conclusión es que el cambio de modelo de sistema pensionario tuvo implicaciones profundas para los trabajadores y para las empresas en México. Los riesgos implícitos del sistema pensionario se les transfiere en su totalidad y se vuelven responsables del equilibrio resultante. 

En cuanto a los cambios en parámetros, condiciones y beneficios de la Ley 97, en términos generales se puede decir que los últimos cambiaron para volverse más estrictos y los primeros no sufrieron cambios.

La elegibilidad para tener beneficios se elevó de manera considerable. En la Ley 73 se tenía derecho a beneficios de salud y de pensión a partir de las 500 semanas de cotización. El requisito era relativamente flexible ya que con poco menos de 10 años de trabajo formal se tendría un ingreso pensionario y servicios de salud.
Los trabajadores que no cumplieran con las semanas no tendrían ningún beneficio y las contribuciones que realizaron en su vida laboral no las podrían recuperar.

En la Ley 97 se estableció el nivel mínimo para tener el derecho al beneficio de salud en 750 semanas y el nivel mínimo para tener la elegibilidad a una pensión mínima garantizada (PMG) en 1250 semanas.

La PMG sería el único beneficio pensionario y sería la misma para todos los trabajadores. Su monto se determinó en un salario mínimo.  Es decir, la pensión de garantía ya no dependería del nivel de ingreso de los trabajadores como sucedía con la Ley 73 y se dejó en el nivel mínimo que tenía dicho régimen.

La PMG no es un ingreso para el trabajador adicional al de su ahorro para el retiro. Como funciona es que el ahorro durante la vida laboral se transformará en un pago mensual y si este es superior a la PMG entonces el trabajador se queda con su ahorro. En caso contrario se entrega el ahorro al gobierno para que pague la PMG por lo que el costo fiscal es la diferencia entre ambos valores.

Sobre la dinámica de generación de recursos para el retiro de los trabajadores, la cuenta individual solo recibe recursos durante el tiempo que estuvieran inscritos en el Seguro Social. En el tiempo que no cotizan no entra dinero a la cuenta.

Es decir, en la parte operativa lo que implicó el cambio de régimen es que el tiempo de contribución se vuelve relevante porque define el flujo de ahorro a las cuentas individuales. Antes los trabajadores tenían un contador de semanas para evaluar si llegaban o no al requisito de tiempo de cotización. Ahora las semanas me dan la elegibilidad para un mínimo, pero además definen el valor del ahorro. 

A diferencia de los requisitos, los parámetros no tuvieron modificaciones. Tanto la edad de retiro (60 años por cesantía y 65 años por vejez) como la cuota de aportación (6.5 % del salario base de cotización) no sufrieron cambios de la Ley 73 a la Ley 97. Lo único que se hizo fue incorporar un pago adicional del Gobierno que se denominó cuota social.2

Como se puede apreciar en la narrativa anterior, si hubo un cambio radical en el esquema pensionario en México. Para evaluar lo que se espera de las pensiones con la Ley 97, una manera indirecta de hacerlo es entendiendo que tan relevante era el desbalance actuarial del régimen anterior y que tan generoso era el subsidio. Esta última variable esta relacionada con el monto del pasivo que asume el Gobierno y permite concluir que tan relevante fue la reforma desde la perspectiva de las finanzas públicas. 

De acuerdo con Grandolini y Cerda (1998), utilizando datos a 1994 muestran que el pasivo contingente derivado del déficit actuarial de la Ley 73 para los trabajadores inscritos a esa fecha y para las generaciones futuras se estimaba en 141 % del PIB. Los trabajadores activos y pensionados hasta ese momento representaban un pasivo contingente cercano al 75 % del PIB.

Lo anterior, de evidencia de que uno de los motivos principales para hacer la reforma y generar el nuevo régimen de la Ley 97 fue la sostenibilidad fiscal. En la Ley 73 había una falta de balance actuarial en los parámetros del sistema. La consecuencia es que el nuevo modelo tendrá pensiones muy bajas debido a que los parámetros no cambiaron y se elimina el subsidio del gobierno.

En esta sección se presentó en que consistió la reforma, lo que implica el nuevo esquema en términos de relación trabajador, empresa y Estado y que había un desequilibrio fiscal profundo en la Ley 73. En la siguiente sección se presenta lo que se esperaba de este nuevo arreglo institucional. 

3. Evaluación de la Ley 97

Para hacer la evaluación de la reforma de 1997 es necesario entender cuales fueron las variables y los argumentos que justificaron en su momento las modificaciones. Sales, et al. (1998) identificaron las siguientes variables como las que más incidieron en el diseño de la nueva ley: tendencias demográficas, contribuciones insuficientes, débil relación entre contribuciones y beneficios, crecimiento de la economía informal y uso inadecuado de reservas, entre otros.

Los autores mencionan que la población de México en 1930 era de 16.5 millones de habitantes y para 1990 era de 90 millones. La proyección que presentan para 2030 era de 142 millones de personas. Otra variable relevante es la expectativa de vida. En 1950 era de 49.6 años y para 1995 ya era de 70.8 años. Por lo que respecta a la tasa de dependencia, es decir, el porcentaje de personas de 65 y mayores como proporción de la población en edad laboral se esperaba que pasaría de 7 % en 1995 a 14.8 % en 2030.

Los cambios demográficos que se esperaban en México con una mayor población, viviendo más y con mayor proporción de adultos mayores tendrían implicaciones para el sistema de pensiones. De manera conceptual, la migración a un sistema de contribución definida con está tendencia poblacional es razonable. Sin embargo, su viabilidad queda sujeta a las definiciones específicas de los parámetros. 

Respecto de las contribuciones insuficientes, los autores mencionan que uno de los problemas de la Ley 73 era que éstas no alcanzarían para pagar los beneficios pensionarios. Un dato relevante que mencionan es que para evitar problemas de flujo al IMSS en 2020 las cuotas tendrían que llegar a un nivel de 23.3 % del salario base.

La falta de relación entre contribuciones y beneficios la fundamentan con dos datos. El primero es que en promedio el IMSS va a pagar al trabajador una pensión durante 18 años con un mínimo de tiempo de contribución de 10 años y la pensión mínima es de un salario mínimo.  El segundo es que el salario para definir la pensión es el de los últimos cinco años de cotización y no el promedio de la vida laboral, lo que crea un incentivo a la sub cotización.3

Sobre el tamaño de la economía informal, el dato que mencionan es que a noviembre de 1995 el porcentaje de la población económicamente activa inscrita en el Seguro Social era solo de 35 %.

Por último, los autores mencionan que en cuanto a las reservas técnicas que se debieron haber constituido con las cuotas del régimen de pensiones se utilizaron por el Seguro Social para otros fines como realizar inversiones en infraestructura hospitalaria y financiar el seguro de salud y maternidad. El dato que estiman de cuanto debía ser el fondo de pensiones en 1994 era de 11 % del PIB de ese año, en tanto que las reservas reales en 1995 solo eran de 0.4 % del PIB.

A continuación, se contrastan los argumentos de Sales, et al. (1998) con la realidad del comportamiento posterior de las variables.

El primer punto es que a pesar de los señalamientos sobre las tendencias demográficas de la población en México no se incorporó en la reforma una modificación a la edad de retiro. En este sentido, 23 años después los datos revelan qué si se dio el proceso de reducción de la tasa de dependencia, entre otros fenómenos demográficos. Este comportamiento hace que el cambio de régimen por uno de reparto hoy no sea opción.

La otra problemática que generan las variables demográficas viene del hecho que en promedio la población va a vivir más tiempo en su etapa de retiro. Esto implica que al mismo ahorro se tendrá una menor pensión.

El segundo punto es que a pesar de los señalamientos de que las contribuciones eran insuficientes con respecto a los beneficios éstas no se modificaron. La implicación es que en el nuevo sistema de ahorro para el retiro los beneficios esperados del ahorro serían menores a los de la Ley 73.

Hay una contradicción con lo que se dijo en la exposición de motivos de la Ley de 1995. A continuación, se transcriben dos párrafos en los que se comenta sobre el régimen anterior y lo que se busca. En el primer párrafo, se hace referencia a que el régimen actual no ha dado pensiones dignas.

Además de la preocupante situación financiera del ramo, el actual sistema de pensiones presenta elementos de iniquidad. Es así como nos encontramos en la peor de las circunstancias: un sistema inviable financieramente que no ha otorgado pensiones dignas y que por sí mismo es incapaz de garantizar las prestaciones a que por ley tienen derecho los pensionados y cotizantes actuales, además de que presenta problemas de injusticia, principalmente en contra de los trabajadores de más bajos ingresos.

En el siguiente párrafo se presenta el dicho de que con la Ley 97 se resolverá el problema dando pensiones adecuadas.

Esta problemática hace imprescindible un cambio en el sistema de pensiones que, conservando los principios de solidaridad y redistribución del ingreso y fortaleciendo la participación del Estado, garantice pensiones con la debida sustentabilidad financiera, haciéndolas inmunes a los efectos de la inflación y, al mismo tiempo, utilizando los recursos es como ahorro interno disponible, para la creciente generación de empleos.

Es un hecho que los párrafos son contradictorios. Primero, el beneficio pensionario de la Ley 73 es muy superior a lo que se paga como contribución de los trabajadores. Esto quiere decir que las pensiones son elevadas con respecto a la contraprestación.

Segundo, se sugiere que con el cambio de modelo se va a lograr un esquema en el cual se logre sustentabilidad fiscal y al mismo tiempo se tengan buenas pensiones. Sobre la primera variable la estructura de la Ley 97 garantiza el tema fiscal. La parte de buenas pensiones no se logrará dado que las contribuciones se quedaron en el mismo nivel. Los beneficios pensionarios de este esquema van a ser menores a los del anterior. Si tenías un déficit y el Estado ya no va a pagar por esa diferencia la consecuencia es pensiones más bajas. 

En síntesis, el no haber considerado en la Ley 97 un aumento a la cuota de aportación hace que los argumentos de la exposición de motivos sean contradictorios y no tenga sustento la promesa de mejores pensiones. En un esquema de contribución definida cuotas bajas no llevan a tener buenas pensiones.4

Por lo tanto, desde el punto de vista de diseño, el planteamiento del régimen de 1997 tiene un error de origen al no haber hecho una evaluación de las pensiones que se obtendrían con esa cuota de aportación, incluso cotizando durante toda la vida laboral del trabajador. Esta es una de las grandes deficiencias de esa reforma.

El tercer punto es que ante la falta de relación entre contribuciones y beneficios hay que evaluar lo generoso del régimen de la Ley 73. Se hicieron varias simulaciones para cuantificar el nivel de pensiones que hoy otorga el IMSS. Se estimó que en promedio el subsidio implícito de ese régimen en caso de llegar al mínimo de semanas es de entre cuatro y cinco veces a una por cada peso de contribución.5

Lo anterior implica que para llegar a los niveles de pensión de la Ley 73 se tendrían que establecer cuotas de aportación entre el 22 % y el 26 %, que es significativamente superior a la contribución que se mantuvo en la Ley 97. Lo anterior, es otro indicativo de que las pensiones que se obtendrían en el nuevo sistema serán mucho menores.

El cuarto punto es que en 1995 México tenía un problema grave de informalidad. De acuerdo con los datos del INEGI el problema sigue existiendo en igual magnitud. El promedio simple del porcentaje de informalidad en la población económicamente activa (PEA) entre 2005 y 2019 fue de 58.2 %. Por lo que respecta al dato de empleo formal registrado en el IMSS como proporción de la PEA entre 2017 y 2019 fue de 36 % que es consistente con el dato que reportan Sales, et al. (1998) para 1995.

Por lo tanto, si en México había un problema grave de informalidad en 1995 el aumento en el número de semanas de cotización para ser elegible para la PMG solo tenía justificación si se esperaba que el problema se reduciría en los años siguientes. Consistente con esta expectativa, se esperaba era que muchos trabajadores cumplirían con las 1,250 semanas de cotización.

La realidad de comportamiento de la informalidad en México ha mostrado que es muy persistente. En este contexto, el aumento en el requisito de semanas para tener acceso a la PMG resultó en que muchos trabajadores van a quedar fuera de la red de protección del sistema.

Por último, el esquema de contribución definida que se instrumentó a través de cuentas individuales fue positivo debido a que logra que los recursos queden segregados en cuentas individuales y que se destinen a su fin. Además, ha generado otros beneficios para la economía como generar una base sólida de ahorro interno y ha contribuido al desarrollo del mercado de deuda.

Otro aspecto positivo de diseño de la reforma es que los trabajadores que no cumplen con el requisito de semanas si tienen derecho a recibir su ahorro al momento del retiro. Esto es favorable debido a que antes perdían sus contribuciones. Esta característica se vuelve más relevante cuando se considera que al subir el requisito de las semanas una mayoría de los trabajadores no sería elegibles.

Los puntos anteriores apuntan a que la Ley 97 tiene algunas deficiencias, pero no da una medida objetivo de su desempeño esperado. A continuación, se evalúa si se cumple con el objetivo de dar un ingreso adecuado en la vejez a los trabajadores. El indicador que más se utiliza es la tasa de reemplazo. Éste mide el nivel de ingreso de los trabajadores como proporción de su nivel de ingreso previo al retiro.

Existen varias maneras de calcular este indicador. Las dos más comunes son la que mide el nivel de ingreso pensionario antes de impuestos como proporción del último sueldo antes de impuestos y la que utiliza el nivel de ingreso pensionario neto de impuestos como proporción del ingreso neto del trabajador antes del retiro.

OECD (2019) hace cálculos de estos indicadores para una muestra de países miembros y no miembros. El nivel de tasa de reemplazo para el trabajador de ingreso promedio en México utilizando la pensión bruta es de 25.7 %. Esto compara de manera desfavorable con el nivel promedio de la OECD que es de 49 %.

Los niveles de reemplazo para los indicadores netos de impuestos son del 28.6 % y del 58.6 %, respectivamente. La mejora en este segundo indicador se explica porque en la mayoría de los países el ingreso pensionario tiene un tratamiento fiscal preferente.

La ventaja que tienen los cálculos de tasa de reemplazo anteriores es que se hacen utilizando los mismos supuestos, lo que las vuelve comparables. La metodología considera que el trabajador entra al mercado laboral a los 22 años y se retira después de haber trabajado durante toda su vida laboral.6 En cuanto al nivel de ingreso suponen tres niveles: ingreso promedio, 0.5 veces el ingreso promedio y 1.5 veces el ingreso promedio. Para las tasas de mortalidad utilizan las tablas por país que publica la ONU.

En cuanto a los supuestos específicos sobre la trayectoria laboral, variables económicas y financieras son similares para todos los países.7

La primera conclusión a la que se llega al entender la metodología y de los resultados anteriores es que el nivel de la tasa de reemplazo en México es muy bajo cuando se compara con la de otros países aun para el caso en el que la densidad de cotización es del 100 %. La segunda conclusión es que excepto para un pequeño grupo de trabajadores que cotizan todo el tiempo las tasas de reemplazo para México sobre estiman a las reales.

De acuerdo con Herrerias y Zamarripa (2020), se estima que cuando más un 15 % de los trabajadores cumplen con los supuestos de cotización del 100 % que hace la OECD. Por lo tanto, las tasas de reemplazo para el trabajador promedio del sistema en México van a ser mucho más bajas que las anteriores, inclusive por debajo del 20 %.

En conclusión, la Ley 97 cumplió con su objetivo de crear un nuevo sistema de contribución definida en el que no hay un pasivo contingente relevante para el Estado. El problema es que dejar la tasa de contribución obligatoria igual y subir el número de semanas lleva a que los resultados no sean los prometidos. Esta es la justificación de porque es indispensable hacer modificaciones al sistema actual ya que el equilibrio que tiene no es sostenible. 

4. Propuestas incluidas en el acuerdo y su evaluación

El Acuerdo que se firmó el pasado 22 de julio incluye una serie de temas para la modificación a la Ley 97. Los puntos más relevantes para la evaluación son los siguientes:

a) Aumentar la cuota de aportación para llegar al 15 % para todos los trabajadores.

b) Dar un período de transición para llevar a cabo dicho aumento considerando que el primer incremento será en 2023.

c) Concentrar los recursos que aporta el gobierno para apoyar la aportación correspondiente a los trabajadores que ganan hasta cuatro unidades de medidas y actualización (UMAS).

d) La cuota social será decreciente para distintos rangos, empezando en 10.75 pesos diarios y terminando en 6.25 pesos. Se mantendrá en términos reales.

e) Reducir el número de semanas de cotización a 750 para luego aumentarlo gradualmente hasta llegar a 1000 en un período de 10 años.

f) La PMG para cada trabajador se definirá en función del número de semanas, edad y salario de los trabajadores en lugar de ser una cantidad única.

g) Rediseñar la red de protección para que la PMG fluctúe entre 0.7 y 2.2 salarios mínimos.8

La evaluación preliminar de los puntos que se incluyen en el Acuerdo con respecto a las conclusiones de la sección anterior es que están los temas relevantes que deben incluirse para mejorar los niveles de tasa de reemplazo y lograr una mayor inclusión a la red de seguridad del sistema. No hacer modificaciones en estos temas no es una opción.

La evaluación de las propuestas que se presenta a continuación se hace condicional a que se tiene que mejorar el sistema. Análisis que ignoran el hecho de que los parámetros se tienen que cambiar tienen deficiencias en las premisas de su planteamiento.

Para ilustrar en que consiste el enfoque de análisis que se describió en el párrafo anterior tomaré el ejemplo de la cuota de aportación. Su nivel es tal que no da un ingreso adecuado para el retiro. El problema es que esta variable se ubica fuera de un nivel razonable, tanto bajo la óptica del objetivo de un sistema de pensiones como al hacer un comparativo internacional. El análisis debe partir de la premisa que hay que aumentar la cuota y que esto implica costos. El enfoque es identificar hasta donde puede incrementarse la cuota, las distorsiones que genera y como se pueden mitigar para lograr un equilibrio adecuado. 

Aspectos positivos

Primero, se construye sobre el diseño institucional actual. La implicación es que se mantiene el sistema de ahorro para el retiro. Ésta es una buena noticia desde distintas perspectivas: demográfica, desarrollo económico y financiero y de respeto a la ley.

Bajo la primera perspectiva el regresar a un sistema de reparto no es viable en el largo plazo ya que México está pasando por un proceso de envejecimiento poblacional. La segunda tiene que ver con dar continuidad a un esquema de intermediación financiera que ha apoyado a crear una base sólida de ahorro interno. La tercera deriva de que en el Acuerdo no se plantea afectar derechos adquiridos de los trabajadores ni los derechos de propiedad sobre su ahorro.

Segundo, la reducción de las semanas, inicialmente a 750 semanas, reconoce la estructura del mercado laboral en México y la manera en como se da la movilidad entre la parte formal e informal del mercado.

Esta reducción es consistente con la estructura del mercado laboral que se documenta en Herrerias y Zamarripa (2020). Lo que encuentran es que dicho mercado se puede dividir en tres segmentos. Un grupo de trabajadores que participan en el mercado formal toda su carrera laboral o casi toda. Un segundo grupo de trabajadores que en esencia trabaja en el segmento informal. El tercer grupo de trabajadores es el que participa en ambos segmentos del mercado parte de su carrera laboral. El comportamiento de este último grupo de trabajadores revela que hay movilidad entre los segmento formal e informal, tal y como lo han señalado distintos autores.9

La reducción en el número de semanas busca incluir en la red de beneficios del sistema a buena parte de este tercer grupo de trabajadores que cotizan de manera intermitente al Seguro Social.

Tercero, se reconoce que el esquema de pensiones tiene que ser flexible y no se puede dar una garantía única para todos los participantes. Tener una PMG variable de acuerdo con la edad, salario y semanas cotización de los trabajadores es un diseño conceptual de la red de protección que tiene ventajas.

Por ejemplo, al reducir el número de semanas a 750 se está ampliando la inclusión a la red de protección. De manera congruente el beneficio mínimo se reduce de un salario mínimo a 0.7. El esquema considera un beneficio mayor a más tiempo de cotización.

Otro ejemplo es que incorporar la dimensión de salario en el esquema de la PMG permite tener beneficios diferenciados por la carrera salarial de cada trabajador. Esta modificación hace que la red de protección sea más efectiva para los trabajadores con ingresos de hasta cinco UMAS que llegan a niveles de tasa de reemplazo adecuados cuando se compara con lo que sucede en otros países.

La reducción en el número de semanas de cotización en conjunto con el diseño de la PMG transforma el sistema de la Ley 97 de uno de contribución definida con una participación del gobierno muy limitada a uno de contribución definida mixto en el que el Estado asume el papel de garante de ingreso mínimo para una proporción importante de trabajadores. En este diseño el Estado paga la diferencia que pueda existir ente el saldo acumulado del ahorro durante la carrera laboral y el capital constitutivo del monto garantizado.

Cuarto, aun con la mejora en beneficios por el menor número de semanas de cotización y por una PMG más amplia el aumento en la contribución hace que el esquema es sostenible fiscalmente. Las estimaciones actuariales confirman lo anterior. No se va a generar una trayectoria de gasto creciente en el tiempo ni va a desplazar cantidades de gasto del Gobierno de actividades prioritarias.

Para la estimación del costo fiscal del gobierno se deben considerar tres componentes. El primero, es el dinero que hoy se destina a la cuota social y a la aportación gubernamental del 0.225 %. El segundo, es la contribución adicional de cuotas de trabajadores de la Ley 73. El tercero, es el gasto neto por la PMG. El primer componente debería ser neutro, el segundo es superavitario para el gobierno y el tercero implica una erogación.

Sobre el aumento de las cuotas a los trabajadores de la Ley 73 se puede argumentar que es un impuesto al trabajo formal. Este planteamiento sería valido solo si los beneficios pensionarios de este grupo de trabajadores fuesen igual a las contribuciones. Dado lo que se describió en las secciones 2 y 3 este régimen tiene un subsidio muy importante y aun con el incremento a la cuota sigue representando un beneficio sensiblemente mayor al de las nuevas contribuciones.

Por lo tanto, el aumento en la cuota para estos trabajadores no es un impuesto sino es una reducción del subsidio de las pensiones de la Ley 73 que en el cálculo agregado de costo fiscal se considera un flujo positivo.

Sobre el gasto por la PMG hay que separarlo en como incide para dos grupos de trabajadores. Los trabajadores que entrarán a trabajar partir de la reforma y los que durante cierto tiempo contribuyeron el 6.5 %. Para el primer grupo de trabajadores los parámetros y la PMG tienen un cierto balance actuarial por lo que el costo no es significativo.

Para el grupo de trabajadores que entraron a partir de 1997 y que ganan hasta las 5 UMAS la PMG tendrá un costo fiscal que varia de acuerdo con las circunstancias de cada trabajador. Su costo está en función de los años de bajas contribuciones de cada trabajador. En este caso el gasto de la PMG tiene como objetivo subsanar parcialmente la deficiencia histórica de la política pública.

Aspectos negativos

Primero, el aumento gradual en el mínimo de semanas de cotización durante un período de diez años para llegar a 1000 semanas es una deficiencia del Acuerdo. Esta transición diluirá uno de los principales beneficios que se esperan de la reforma.

La información que se presentó sobre la informalidad en México muestra que es un fenómeno persistente. En 1995 los trabajadores inscritos en el IMSS eran el 35 % de la PEA y en 2019 el nivel es similar. No se ve que en los próximos años se instrumenten políticas públicas para mitigar la informalidad. Por lo tanto, lo deseable es que este parámetro se quede en las 750 semanas que es un nivel consistente con la realidad del mercado laboral del país.

Segundo, el monto de los recursos que el gobierno le destina hoy al sistema con la cuota social y con la aportación del 0.225 % es mayor a lo que le va a destinar en el futuro. La desaparición del 0.225 % no se compensa con el aumento a la cuota social para los trabajadores con ingresos de hasta cuatro UMAS.

La relevancia de porque señalar este ahorro fiscal como un aspecto negativo se explica en el siguiente apartado.

Consideraciones sobre el diseño que implican costos

Como se señaló anteriormente, el nivel de contribución actual no es el adecuado para tener buenas pensiones. Lo anterior aun asumiendo un derechohabiente de carrera completa. El aumento en la cuota de aportación es el elemento indispensable del Acuerdo y de la reforma. La consecuencia inherente del aumento en la cuota es mayores costos para las empresas y que se puede llegar a generar una mayor informalidad. El análisis tiene que reconocer la dualidad de que hay beneficios y costos y entender cual debe ser el equilibrio entre ambos. 

Por la naturaleza de la aportación al sistema de ahorro para el retiro, el beneficiario directo de la mayor cuota de aportación es el trabajador. Este aumento implica un mayor flujo de ahorro a su cuenta y por lo tanto una mayor pensión esperada. En este esquema, las contribuciones no son un impuesto que se pierde dentro del total de los ingresos del gobierno.

La propuesta plantea tener una cuota de aportación única para todos los trabajadores del 15 %. El aumento de 8.725 % lo paga la empresa para los sueldos mayores a cuatro UMAS. Para sueldos menores el aumento para la empresa es la diferencia no cubierta por la cuota social. Este incremento es considerable ya que implica 1.34 veces más el flujo actual que llega a la cuenta del trabajador.

La definición de la nueva cuota de aportación considera subsanar la deficiencia de la política pública actual y que permita llegar a valores adecuados de tasa de reemplazo al situarse en el promedio de la OECD.

Del lado de los costos que implica este aumento en la cuota se identifican dos principales. Uno es directo y el otro para la sociedad. El primero tiene que ver con el aumento en el costo de la nómina para las empresas que no necesariamente lleva al mismo aumento respecto de los costos de operación. El segundo tiene que ver con un posible incentivo a una mayor informalidad.

Como referencia del tema de informalidad, otros esquemas pensionarios de la región tienen cuotas mayores a la que hoy tiene México sin impactos significativos en la informalidad. Esta es una evidencia de que el problema de la informalidad es muy complejo. No se explica por la existencia de la contribución a las pensiones ni se va a profundizar de manera grave por el aumento de la cuota.

En el diseño del esquema se consideran elementos para mitigar cada uno de los dos costos.

El primer elemento es la gradualidad. El aumento de la cuota se va a dar en un período de diez años. Dos años para permitir a las empresas recuperarse del impacto de la crisis sanitaria y en los siguientes 8 años un aumento proporcional para concluir la transición en 2030. El aumento que corresponde por año a partir del 2023 es de 1.09 %.

Para evaluar el aumento en los costos, es valido simular que todo se da hoy y que afecta el modelo de negocio actual de las empresas. Este proceso de transición es valioso porque permite al sector privado adaptarse al cambio y poder asimilarlo por varias vías como mejoras en productividad y estrategias de precios, entre otros.

Aunque la propuesta establece que formalmente la empresa asume todo el costo, lo que nos dice la teoría económica es que la incidencia puede variar y una parte la va a pagar el trabajador. La incidencia depende de las circunstancias de cada empresa y la relación contractual con sus trabajadores. La transición ayuda al permitir que las empresas se adaten y que la incidencia para el trabajador sea menor.

El segundo elemento es que la aportación del Estado al sistema se va a concentrar en los trabajadores que ganan hasta cuatro UMAS con una nueva cuota social más focalizada. El esquema es decreciente con los trabajadores que ganan un salario mínimo recibiendo una cuota social diaria de 10.75 pesos. Dado el nivel de salario mínimo vigente en 2020 esta cuota social implica que todo el aumento para llegar al 15 % se cubrirá con dicha contribución.10

La cuota social se reduce para los distintos rangos de salario e implica una serie de mezclas distintas en la distribución de costos por el aumento en la cuota. Dado el diseño del esquema de cuota social decreciente, reducir la aportación neta del Gobierno que se comentó anteriormente limita el apoyo vía cuota social a los trabajadores de menores salarios e incrementa, por lo tanto, el costo para las empresas.

Para dimensionar el posible incentivo a la informalidad hay que entender algunos aspectos de este segmento del mercado laboral. Los trabajadores informales en promedio tienen menores salarios que los formales. El rango salarial en el que hay más empalme entre el segmento formal e informal es en el de los trabajadores de menores niveles de salario de cotización.

El diseño de la cuota social decreciente y focalizado esta pensado en mitigar el impacto de la reforma en el grupo de trabajadores que más pueden transitar a la informalidad lo que lo vuelve en un mitigante real. Hay que reconocer que el diseño no está libre de problemas. Uno es que se genera un incentivo a la sub declaración salarial. 
 
En conclusión, poniendo en la balanza los costos y los beneficios relacionados con el aumento en la cuota es claro que el bien público de tener un sistema que otorgue pensiones dignas es superior a los costos y distorsiones que puede generar en la economía sobre todo si se toman en cuenta las dos estrategias de mitigación.

Trabajadores beneficiados

Para explicar los beneficios potenciales de la reforma me voy a concentrar en dos específicos: el mayor ahorro derivado del incremento en la aportación y la mejora en la elegibilidad para la PMG. El análisis se hace a partir de la estructura de cuentas totales y de entender información sobre los trabajadores activos en el sistema.

Al cierre de diciembre de 2019 había 20.4 millones de trabajadores formales inscritos en el IMSS. Esto representa el 35.4 % de los 57.6 millones de trabajadores que pertenecen a la PEA. Del total de trabajadores inscritos, 6.27 millones están en el régimen de la Ley 73 y 14.12 millones pertenecen a la Ley 97.

Para relacionar lo anterior con la estructura de la PEA, existen 32.4 millones trabajando en la informalidad y dos millones sin ocupación. El residual de 2.8 millones de trabajadores se obtiene por diferencia y se explica principalmente por los trabajadores que trabajan en el Gobierno.

Según datos de Consar, a nivel cuentas del sistema a diciembre de 2019 se tenían 65.8 millones de cuentas. 19.2 millones corresponden a cuentas asignadas y el resto a cuentas registradas (46.8 millones). De las cuentas registradas, 44.6 millones corresponden a trabajadores inscritos en el Seguro Social, 0.3 millones a trabajadores independientes y el resto a trabajadores del ISSSTE.

Dado que el número total de cuentas excede a la PEA, no se considero en la evaluación siguiente a las cuentas de los trabajadores asignados ya que no completaron su proceso de registro. Además, sobre estas cuentas hay dudas de que pueden existir duplicidades y que son cuentas que la mayoría esta ligada con una sola entrada y están menos de un año.11

Si se considera solo a los trabajadores registrados, lo que tenemos es que a diciembre de 2019 se tenían 24.2 millones de cuentas que no estaban inscritas en el Seguro Social. Estas cuentas no activas en su mayoría se pueden identificar con trabajadores que están en la informalidad o sin ocupación. Dada la dinámica del mercado laboral una parte de estas cuentas en algún momento se van a activar y cuentas activas van a dejar de serlo. Esta movilidad laboral no se da igual para todas las cuentas.

Para explicar los beneficios potenciales de la reforma se tiene que considerar a ambos grupos de trabajadores registrados que están en la Ley 97: a los activos y a los inactivos. Para calcular el número de cuentas de la Ley 97 se extrapoló la participación relativa de los activos a los inactivos. El resultado es de 30.87 millones de cuentas totales de la Ley 97, de las cuales 14.12 millones están activas y 16.75 millones están inactivas.

La reforma va a tener un beneficio para los trabajadores por el mayor flujo de ahorro que recibirán en su cuenta. Producto de esta reforma al sistema se verán beneficiados los 30.87 millones de trabajadores registrados siempre y cuando durante algún tiempo estén inscritos en el Seguro Social. También se beneficiarán los trabajadores de la Ley 73 que tengan negativa de pensión por no llegar a cumplir las 500 semanas cotizadas ya que recibirán un monto de ahorro mayor.

Respecto de la elegibilidad para la PMG, suponiendo que se mantiene el número de semanas en 750, del total de trabajadores registrados la proporción de elegibles aumentará sustancialmente. De acuerdo con los datos de SHCP (2020) para la población de trabajadores activos las negativas de pensión serán solo del 4 %. De acuerdo con los datos de Herrerias y Zamarripa (2020) aproximadamente el 65 % de los trabajadores registrados serían elegibles para la PMG.12

Los trabajadores que su ahorro les de un valor mayor al que les correspondería de la PMG también se ven beneficiados por el mayor flujo de recursos que llegó a su cuenta como resultado del aumento en la cuota de aportación.

En conclusión, el beneficio en cuanto a número de trabajadores es muy importante. Con las modificaciones al sistema se convierte en una red de protección efectiva que beneficia a millones de trabajadores.

5. Conclusiones

En este trabajo se hizo un análisis de la evolución del sistema de pensiones de trabajadores del sector privado en México y se evalúa la razonabilidad de las modificaciones definidas en el Acuerdo.

Es claro que el motivo detrás del cambio de modelo de pensiones en 1997 fue uno de falta de sostenibilidad fiscal. El subsidio del Gobierno implícito en las pensiones de la Ley 73 era muy alto.

El cambio que se hizo con la Ley 97 es a un sistema que es consistente con la nueva realidad demográfica de México pero no se modificaron las condiciones paramétricas del sistema para que diera buenas pensiones. El problema que hoy tiene el sistema es que la baja cuota de aportación y el estricto requisito de semanas de cotización dejarán desprotegidos a una mayoría de los trabajadores en su etapa de retiro.

Si se quiere evitar el problema de pobreza en la vejez se tiene que aumentar la cuota de aportación para llevarla a niveles que sea comparables con los de otros países. También se tiene que reducir el requisito de semanas de cotización para hacerlo consistente con la realidad del mercado laboral de México.

La modificación a las reglas del sistema implica costos para las empresas y para la economía. El propio diseño del esquema tiene mitigantes. El balance es que los beneficios son mayores a los impactos adversos. El balance es más favorable si se consideran los dos mitigantes: transición y cuota social.

En cuanto a la red de protección, se mejora de manera sustancial haciendo que México pase de un modelo de contribución definida ortodoxa a una con una red de protección efectiva para los trabajadores que ganan hasta 5 UMAS.

Finalmente, las modificaciones van a dar beneficios reales a millones de trabajadores debido a que se está poniendo al trabajador del sector privado y su ingreso en la etapa de retiro en el centro de su sistema de pensiones.

 

Guillermo Zamarripa
Profesor del ITAM y Director de Fundación de Estudios Financieros-FUNDEF, A. C.

 

Referencias

Grandolini, Gloria y Luis Cerda. “The 1997 Pension Reform in Mexico”, Policy Research Working Paper 1993, World Bank, 1998.

Herrerias, Renata y Guillermo Zamarripa. Institutional Design of Pension Systems and Individual Behavior: How do Households Respond?, Working Paper Series FUNDEF, 2020.

Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social.

OECD, “Pensions at a Glance 2019”, 2019.

Presidencia de la República, “Acuerdo para el Fortalecimiento de las pensiones de los Trabajadores”, 2020.

Sales Sarrapy, Carlos, Fernando Solis Soberon and Alejandro Villagomez, “Pension system Reform: The Mexican Case”, Privatizing Social Security, NBER Books, 1998.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Fortalecimiento del sistema de Pensiones”, 2020.


1 El mecanismo de pago de las aportaciones en los sistemas de contribución definida varia entre países. En el caso de México es una aportación tripartita: empresa, trabajador y Estado. El patrón aporta el 79 % del monto de las contribuciones.

2 Es una aportación del Gobierno Federal para los trabajadores con ingresos de hasta 15 salarios mínimos que varia para los distintos niveles de sueldo. Hoy en promedio es menor a los 6 pesos diarios.

3 El arbitraje que permite está regla se ha utilizado principalmente por trabajadores que se terminan pensionando con montos mayores y que durante buena parte de su carrera laboral contribuyeron con salarios base de cotización bajos.

4 En el documento Pensions at a Glance 2019 se puede consultar el comparativo de cuotas de aportación al sistema de pensiones en diversos países del Mundo. La cuota de aportación del 6.5 % es la más baja. El promedio de la OECD es de 18 %.

5 Se hicieron varias estimaciones para diferentes niveles salariales y tiempos de cotización en diferentes simuladores de empresas privadas y del propio IMSS. Para evaluar el valor de las aportaciones se supuso que tal y como establece la Ley el 2 % de la cuenta de retiro se le entrega al trabajador y solo el 4.5 % se entrega al IMSS. Se asume que los fondos se invertían al 3 % real. Estos ejercicios no consideran el impacto en el subsidio por sub declarar durante la vida laboral y sobre declarar los últimos cinco años. Para confirmar la razonabilidad de la estimación anterior se consultó con expertos y comentaron que el rango es consistente con la realidad.

6 Este supuesto implica una densidad de cotización del 100 %.

7 Estos supuestos incluyen una inflación del 2 %, una tasa de crecimiento salarial real de 1.25 %, una tasa de rendimiento real de las inversiones del 3 % y un factor de conversión del 90 % para el calculo de la anualidad.

8 Este dato se obtuvo del documento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

9 Una referencia a consultar sobre este fenómeno es: “Una prosperidad compartida: propuestas para crecer y transformar la seguridad social en México” de Santiago Levy.

10 Las empresas más beneficiadas por este esquema de mitigación serán las MIPYMES. Estas empresas proporcionalmente contratan más trabajadores en niveles salariales menores a 4 UMAS que el resto del sector.

11 Para referencia consultar Herrerias y Zamarripa (2020).

12 Este dato se obtiene porque es el aproximado de los trabajadores registrados que cumplirían con el 33 % de densidad de cotización implícito en las semanas suponiendo que el trabajador empieza a los 20 años y se retira a los 65 años. Las estimaciones difieren mucho porque se toman sobre dos grupos distintos. Si se toma el dato de densidades de cotización de los trabajadores registrados y se aplica a los trabajadores activos se subestima la elegibilidad de la PMG.