En julio de 2019 publicamos un registro elaborado por Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad y Causa en Común que daba cuenta del conjunto de “ilegalidades abiertas”, acciones de “dudosa legalidad” y “leyes a modo” en el primer semestre del nuevo gobierno. A un año del gobierno de López Obrador encontramos que la legalidad sigue contra las cuerdas: se concentra y ejerce el poder de manera discrecional y se eliminan los contrapesos del poder ejecutivo. En este número ofrecemos a nuestros lectores un registro actualizado de los sucesos que vulneran el Estado de derecho.

“El buen ciudadano es aquel que no puede
tolerar en su patria un poder que pretenda
hacerse superior a las leyes”
—Marco Tulio Cicerón

 

Como todos los presidentes —aunque con fraseos distintos— López Obrador llegó al poder con la consigna de que “al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie”. ¿Ha cumplido?

Al cierre del primer semestre de gobierno (31 de mayo de 2019) se documentaron en estas páginas (julio 2019) un total de veinte acciones ilegales, siete acciones de dudosa legalidad y tres leyes a modo. Se registró también un incremento de 393 % del total de acciones de inconstitucionalidad y 259 % de controversias constitucionales ingresadas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) respecto al primer cuatrimestre de la administración anterior.

En el segundo semestre, el registro de ilegalidades siguió el curso trazado desde el inicio: 18 actos abiertamente ilegales y siete de dudosa legalidad. Como reacción, ciudadanos, empresarios, integrantes de órganos autónomos y organizaciones de la sociedad civil siguieron presentando acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y, literalmente, miles de amparos. Todas estas demandas son un buen indicador de que la legalidad podría ser violentada con mayor frecuencia, aunque serán las autoridades judiciales quienes tengan la última palabra (ver gráfica).

De nuevo, las acciones que contravinieron las leyes o que son de dudosa legalidad caen en los casilleros de la extralimitación de facultades y división de poderes, violación a derechos fundamentales y uso discrecional de los recursos públicos.

 

A un año del inicio de este gobierno, se confirma la creciente concentración y centralización del poder en el Ejecutivo. A diferencia del proceso para reducir márgenes de discrecionalidad, fortalecimiento de los contrapesos y acotamiento del poder presidencial en los últimos 25 años, ahora hay un movimiento de péndulo en sentido inverso: con la ley en la mano o sin ella; por la vía legal o, cuando no hay más remedio, por la ilegal, las líneas divisorias de los poderes se atenúan y los contrapesos de los órganos constitucionales autónomos se diluyen.

No es menester detenerse en la absoluta disciplina partidaria de la coalición frente a la voluntad presidencial, pero sí en las expresiones sobre los juzgadores y su desempeño. En el ámbito de la Suprema Corte de Justicia destaca la renuncia del ministro Medina Mora, que fue aceptada sin, como lo exige la Constitución, acreditar las causas graves. Este hecho, sin precedente, abrió la puerta para la sospecha de que el ministro fue objeto de presiones “en lo oscurito” para renunciar.

Igual resultó “curiosa” la suspensión de uno de los magistrados —Jorge Arturo Camero— que se pronunció por mantener suspensiones contra el proyecto del aeropuerto del gobierno federal por posibles afectaciones ambientales y la falta de consulta con las comunidades afectadas. Cabe recordar que luego se revocaron los amparos con el argumento de que el proyecto de Santa Lucía fue incluido como un bien de la Sedena en el catálogo de instalaciones estratégicas de la nación.

Ilustración: Víctor Solís

Respecto a los órganos autónomos, el gobierno de López Obrador ha utilizado cuatro vías para disminuir su contrapeso y aislamiento de los vaivenes políticos: cambios legislativos, nombramientos, estrechez presupuestal y difamación de la integridad y conducta de sus miembros.

El caso más escandaloso de todos fue el nombramiento de la titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). Podría decirse, con razón, que no está dentro de las facultades del presidente y que quien violó la Constitución y operó el fraude al seleccionarla fue el Senado. No obstante, más de una vez el presidente se pronunció a favor de la candidata, no objetó que ella no cumpliera con los requisitos exigidos para el puesto, no interpuso una acción de inconstitucionalidad cuando estuvo en sus manos hacerlo y no buscó que se persiguiera el delito de declaraciones falsas ante la autoridad cometido por la hoy presidenta de la CNDH.

Por designación o gracias a la fuerza legislativa de su partido hoy tiene una mayoría de leales en el Consejo de la Judicatura, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), además de haber nombrado a tres ministros de la SCJN y al titular del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). En el caso del Instituto Nacional Electoral (INE), la captura comenzó por el nombramiento de Jesús George Zamora como nuevo titular del Órgano Interno de Control y quien fuera asesor del anterior representante de Morena ante el INE, Horacio Duarte.

Después del fuerte apretón financiero de 21 % en promedio a los órganos de autonomía constitucional en el Presupuesto de 2019, la reducción en el 2020 fue mucho menor. No respecto a los presupuestos solicitados, pero sí en relación con el presupuesto aprobado el año anterior. En esta ocasión solamente el IFT, el INAI y la Cofece sufrieron reducciones.

Por último, el presidente ha intentado de manera sistemática restar credibilidad y legitimidad a estas instituciones y sus integrantes a través de constantes descalificaciones que nunca vienen acompañadas de fundamento sino de simples conjeturas.

Todos estos acontecimientos son un retroceso democrático y muestran un comportamiento caracterizado por el abuso y la incongruencia. La discrecionalidad en la toma de decisiones —al violar o no el orden jurídico— ha sido frecuente.

Quizá el caso más grave fue cuando la Secretaría de Energía canceló la publicación de tres acuerdos de la CRE, a pesar de que éste es un órgano desconcentrado con autonomía técnica, operativa, de gestión y de decisión. También está la entrega de plazas magisteriales a normalistas que privaron ilegalmente de su libertad a choferes de camiones cuando el artículo 364 del Código Penal Federal obliga a la autoridad a proceder de oficio contra quien cometa este delito. Por último, vale la pena destacar, por su significado para el futuro y porque transgreden a la división de poderes, la cancelación del Metrobús en la Laguna con una votación a mano alzada y la reasignación de los recursos ya aprobados por el Congreso para dedicarlos a otros proyectos.

Los ejemplos abundan. Entre las acciones abiertamente ilegales se cuentan: el cambio de adscripción de la política migratoria de la Secretaría de Gobernación a la de Relaciones Exteriores sin modificar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la petición a las compañías de transporte de pasajeros para exigir identificación a quienes viajaran por el país “en el transporte público, el transporte de viajes largos, porque está demostrado, se tienen pruebas de que en un camión de pasaje un porcentaje considerable viaja sin ser del país y sin ningún registro”; la constante promoción personalizada como ocurrió con el informe rendido en el Zócalo en el aniversario de su triunfo electoral, la subsistencia de los Servidores de la Nación que levantaron el Censo del Bienestar y que portaban ropa y material con el nombre del presidente y la difusión de videos gubernamentales alusivos al triunfo de Morena y a las obras de esta administración durante el periodo de veda electoral correspondiente a las seis elecciones locales del 2 de junio de 2019; el nombramiento del titular de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) sin que contara con las credenciales para el puesto; el envío al Congreso de un Plan Nacional de Desarrollo sin cumplir con los requisitos de precisar los “objetivos nacionales, la estrategia y prioridades del desarrollo integral, equitativo, incluyente, sustentable y sostenible del país”, las “previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines” y determinar “los instrumentos y responsables de su ejecución” (artículo 21 de la Ley General de Planeación); la desaparición del Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa (Inifed) y el traspaso de sus tareas y presupuesto —construir y mantener las escuelas en el país y normar, supervisar y certificar las obras— a los padres, alumnos y maestros de las escuelas.

Entre los de dudosa legalidad figuran: la reserva de la información del aeropuerto de Santa Lucía durante cinco años por motivos de seguridad nacional; la clasificación de la información respecto al uso de Bellas Artes para un evento religioso; la entrega de la Cartilla Moral a través de organizaciones religiosas y la cancelación de becas del Conacyt por causas de “fuerza mayor”.

 

Sorprende la cantidad de acciones de inconstitucionalidad que la CNDH —al mando de Luis González Pérez— interpuso en el primer año de gobierno de López Obrador, presidente que se precia de ser un defensor de los derechos humanos. Hubo 90 impugnaciones de leyes violatorias de los derechos humanos. La mayoría atañe a las entidades federativas, pero la cifra global importa porque la captura de la CNDH ha dejado a los quejosos sin la instancia más importante para combatir las arbitrariedades de las autoridades y, al final, para invalidar las normas que violan los derechos humanos.

A las principales acciones de inconstitucionalidad presentadas en el primer semestre de la nueva administración —Ley de Remuneraciones, Ley de la Guardia Nacional, Ley Nacional de Uso de la Fuerza Pública, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y Ley Nacional de Registro de Detenciones— ahora se suman las acciones contra la Ley de Seguridad Nacional, el Código Nacional de Procedimientos Penales y el Código Fiscal de la Federación reformados en noviembre de 2019. En razón de que se estimó que se conculcaban los derechos a la seguridad jurídica, a la libertad personal, a la libertad de tránsito y al debido proceso, así como los principios de presunción de inocencia, principio de mínima intervención en materia penal y de excepcionalidad de la prisión preventiva oficiosa.

Estas reformas han sido cuestionadas por la CNDH y por los organismos internacionales de protección de derechos humanos por haber clasificado como amenazas a la seguridad de la nación los delitos de fraude fiscal y contrabando, así como aquéllos relacionados con la enajenación y adquisición de comprobantes fiscales apócrifos o simulados y haber incluido todos estos casos como merecedores de prisión preventiva oficiosa.

Uno se pregunta para qué tanta ley punitiva y la equiparación del fraude fiscal con el crimen organizado si cuando se detuvo al narcotraficante Ovidio Guzmán para cumplimentar una orden de aprehensión, se le liberó al violar el artículo 150 del Código Penal que señala como delito favorecer “la evasión de algún detenido, procesado o condenado”.

Se añaden la Ley de Extinción de Dominio, que también viola la presunción de inocencia y la seguridad jurídica ya que los bienes incautados pueden ser vendidos antes de que un juez haya dictado sentencia definitiva; la Ley de Austeridad Republicana, que establece que los funcionarios públicos de alto nivel que se separen de su cargo “no podrán ocupar puestos en empresas que hayan supervisado, regulado o respecto de las cuales hayan tenido información en el ejercicio de su cargo público, salvo que hubiesen transcurrido al menos diez años” y que viola el derecho de las personas a dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, y la repetida violación a los derechos humanos de los migrantes.

A pesar de que el nuevo gobierno se presenta como el campeón de los derechos a la educación y la salud, encontramos al menos dos reformas ilegales y claramente violatorias. En la Ley sobre la Carrera de las Maestras y Maestros se dispuso que las plazas disponibles en las entidades serán entregadas de manera automática a los egresados de escuelas normales, lo que rompe con el principio constitucional de igualdad de condiciones en los procesos de admisión y promoción del personal al servicio educativo. Y se aprobó la participación de los dirigentes sindicales en mesas tripartitas, con la SEP y autoridades locales, para opinar sobre los resultados de procesos de promoción de los maestros en Educación Básica y Educación Media Superior. También se ha violado de manera sistemática el derecho a la salud (artículo 4) debido al persistente desabasto de medicinas propiciado por la mala ejecución de una buena política: las compras consolidadas.

 

En finanzas públicas lo que ha prevalecido es la discrecionalidad y la opacidad. Los presidentes tienen desde hace muchos años la facultad legal para modificar en la práctica —por la vía de las llamadas adecuaciones presupuestarias— los recursos que la Cámara de Diputados asigna. Esta autoridad se ha ampliado a través de una nueva facultad otorgada al titular del ejecutivo a través de una modificación a Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que permite que todos los ahorros generados dentro de las instituciones del poder ejecutivo puedan utilizarse “al destino que por decreto determine el Titular”. El establecimiento de un esquema unilateral de modificación del presupuesto sin la aprobación legislativa y sin sujeción a ningún criterio, amplía la discrecionalidad del Ejecutivo y vulnera el sistema de pesos y contrapesos democráticos, así como la separación de poderes establecida en el artículo 41 constitucional. La Cámara de Diputados queda anulada de jure y de facto en la posibilidad de definir parte del presupuesto del gobierno.

La información sobre el uso de los recursos aparece cada vez con menos oportunidad y su volumen y calidad han disminuido, lo que dificulta la vigilancia y evaluación. Al momento no se sabe a ciencia cierta la razón del subejercicio de 2019 (se habla de 51 630 mdp), el total de ingresos provenientes de la Ley de Austeridad Republicana, cuánto y cuál ha sido el destino de los recursos obtenidos a través del Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado, el monto y destino del total de las adecuaciones presupuestarias ni tampoco la cantidad dispersa por concepto de los programas sociales que se entregan directamente a los beneficiarios. Esto último es imposible porque la mayoría de los padrones de beneficiarios no están disponibles para consulta pública. Las cifras que valen son las de las conferencias matutinas, aunque contradigan las de las dependencias.

Para este año fueron asignados 212 000 mdp (de un total de 409 479 mdp) a los programas prioritarios tipo U: aquellos que funcionan sin reglas de operación y que establecen la metodología, manuales y criterios de selección de beneficiarios. En 2019 estos mismos programas recibieron 119 500 mdp. Se registró un aumento de 78 % tan sólo en los programas prioritarios sin reglas de operación. Peor aún, de los veinte programas prioritarios sólo cuatro funcionan con reglas de operación. Se concluye que la elaboración de un “censo” propio, la entrega directa del dinero en efectivo encabezada y publicitada por el presidente y la ausencia de reglas para hacerlo apuntan a la creación de clientelas político-electorales.

Vale la pena agregar que la discrecionalidad en el uso de recursos públicos volvió a quedar patente en el comportamiento de los contratos gubernamentales. En 2019 se reporta únicamente un 13.5 % de licitaciones públicas contra un 78.1 % de adjudicaciones directas y 8.1 % de invitaciones restringidas. Por donde se le mire, esta situación constituye una violación al artículo 134 constitucional que establece que sólo por excepción se recurrirá a las adjudicaciones directas y, también, a la ley de adquisiciones que exige que éstas estén fundamentadas. Ninguna de las dos normas ha sido observada. A pesar de que en el Plan Nacional de Desarrollo el gobierno se comprometió a prohibir las adjudicaciones directas.

Con la escasez de recursos y la negativa de proponer una reforma fiscal, es necesario vigilar el uso de los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) que en 2018 alcanzó la cifra de 288 000 mdp y de los cuales, según el Informe Trimestral de Finanzas Públicas, se usaron 125 000 mdp. El FEIP se redujo en 43 % y podrá ser vuelto a utilizar en 2020.

 

En este segundo semestre se añade o se profundiza una nueva práctica que al frasearla resulta un galimatías: convierto lo ilegal en legal para que no me acusen de incurrir en ilegalidades. No se trata únicamente de leyes a modo como lo fueron en el pasado la ley Taibo o la ley SAT. Se trata de cambiar la legislación en un sentido ajeno a las democracias que poco a poco se alejan del Estado de derecho.

Sirva de ejemplo la muy reciente declaración del presidente (7/02/20) cuando Morena presentó la iniciativa de reforma a la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público (agregar al artículo 31 la figura de sorteo como procedimiento de enajenación de bienes) para autorizar y realizar la rifa del avión presidencial: “Como estamos en terreno de lo inédito, se está ajustando todo el marco legal para no violar ninguna ley”, señaló.

Este es el espíritu que campea. Si no puedo vender los bienes incautados, expido la Ley de Extinción de Dominio; si no puedo encarcelar a los evasores de impuestos, hago aprobar la equiparación de fraude fiscal con crimen organizado; si no puedo entregar las plazas magisteriales a mis aliados, fabrico la ley sobre la carrera magisterial; si no estoy de acuerdo con una obra pública, hago una consulta a mano alzada.

Quizá las reformas legales que ya se han operado y la prisa legislativa que muestra la muy abultada agenda del Ejecutivo y de Morena presentada recientemente, habla de dos cosas. Primero, cumplir con el dictum de López Obrador de que los cambios serán de tal envergadura que será imposible o costará mucho trabajo revertirlos. Así lo dijo al rendir su 1.er Informe de Gobierno: “(…) en diciembre del 2020 ya estarán establecidas las bases para la construcción de una patria nueva. Para entonces, ante cualquier circunstancia, será prácticamente imposible regresar a la época de oprobio que significó el periodo neoliberal o neoporfirista”.

Segundo, el miedo a perder en el 2021 la cómoda mayoría legislativa con la que cuenta hoy el presidente y que le ha permitido aprobar prácticamente cualquier iniciativa y evitar cuestionamientos formales del Congreso.

No sabemos si presentarán las diez iniciativas de ley sobre el sistema de procuración y administración de justicia y sobre la reforma al poder judicial que encendieron focos rojos entre juristas y analistas políticos por su carácter punitivo, violatorio de los derechos humanos, atentatorio de la división de poderes y de la seguridad jurídica. Tampoco del anuncio sobre la reforma a la Ley de Amparo que limitaría seriamente este instrumento. Pero la agenda legislativa de Morena —147 nuevas iniciativas— junto con los nombramientos que vienen para los órganos autónomos y del poder judicial para este periodo contienen suficientes temas, algunos de los cuales son francamente preocupantes para el sistema de derechos y libertades, para el funcionamiento de la democracia, así como para la división de poderes.

 

Ma. Amparo Casar
Investigadora del CIDE, analista política y presidenta ejecutiva de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.



 

4 comentarios en “La ilegalidad y el presidente

  1. Que tristeza contemplar ese rigorismo para analizar una administración en ciernes. Que solo ha buscado cambiar lo indicado en la voluntad popular manifestada en las elecciones del 1o. de julio de 2018. Acabar con disposiciones amañadas por el corporativismo de un partido hegemónico cómplice con los demás partidos, que dejaron postrada a la nación en un caos inaudito, en todos los niveles de la administración pública. Con una deuda impagable de 11.5 billones. Un Pemex hundido en el caos administrativo y de saqueo sin medida. Una desestabilización social sin precedentes, propiciada por la permisividad del narcotráfico en el estado de Sinaloa y en otras entidades de la república. Donde andaba la señora Amparo Casar cuando estaban desmadejando a la nación. Incluso carga culpas ajenas no cometidas por el actual régimen o sea es un inventario infamante, que más que ayudar abre causes de nuevas investigaciones. En nada ayudan estos trabajos en momentos en que la nación está a punto del estallido social, por tantos desmanes cometidos, sobre todo por el sexenio anterior. Que dejó un tiradero por el saqueo inmisericorde sobre los bienes nacionales.

  2. Interesante y revelador análisis de la Sra. Casar
    Como muchos, tuve una gran esperanza en que el gobierno del Presidente LopezObrador sería democrático, plural y que sacudiría las prácticas inveteradas que Fox y Calderón no quisieron tocar.
    Preocupa ver lo autocrático y su gran intolerancia a la crítica.
    Ya no solo le duele Reforma, ahora también El Universal y todo el que señale y exija transparencia.
    Que país !

  3. Pretender cambiar al país con los mismos mecanismos legales/ilegales (“leyes establecidas”) de las administraciones anteriores? Imposible.

  4. Este artículo, me parece, es de una extraordinaria solidez y bien informado. ¿Hará mella en el gobierno o simplemente será ignorado?