La política fiscal de un Estado de bienestar moderno, idealmente, debe contemplar tres grandes objetivos. Para la población pobre, vulnerable y marginada la política fiscal debe garantizar que todos los individuos tengan acceso a un piso de bienestar digno y a servicios básicos de educación, salud y vivienda de calidad. Para las clases medias, debe financiar los sistemas de protección social que garanticen su resiliencia y debe poner límites a la excesiva concentración del ingreso y la riqueza para evitar la captura del Estado por grupos de poder cuyos intereses frecuentemente son opuestos a los del bien común. Para lograr estos objetivos los gobiernos deben recaudar recursos suficientes, gastarlos en sectores de la población y áreas prioritarias y hacerlo de manera justa, progresiva y sostenible desde un punto de vista macroeconómico y ambiental.

Históricamente, México ha sido un país de alta desigualdad y con niveles de pobreza altos en las últimas cuatro décadas de crisis económicas recurrentes y crecimiento bajo. En 2016 había 53.4 millones de personas en pobreza (multidimensional), casi cuatro millones más que en 2008. Aunque la población en pobreza extrema se redujo de 12.3 a 9.4 millones (o de 11% a 7.6% de la población) en el mismo periodo destaca la persistente carencia de tres componentes asociados al derecho a un piso mínimo de bienestar y a la protección social: ingresos, acceso a la seguridad social y acceso a la alimentación. En 2016 casi 70 millones de personas no contaban con acceso a la seguridad social y 24.6 millones a la alimentación, prácticamente el mismo número que en 2008. Finalmente, la incidencia de la pobreza extrema por ingresos, es decir, la proporción de la población que no cuenta con el ingreso necesario para adquirir una canasta alimentaria básica, ha persistido en niveles cercanos o superiores a 20% en casi todos los años entre 1970 y 2016.

Ilustración: Víctor Solís

La persistencia de la pobreza refleja desde luego el desafortunado desempeño económico del país en este periodo. Pero refleja igualmente un segundo fracaso que debemos asumir y superar como sociedad. El país no ha logrado generar la capacidad fiscal y la construcción institucional necesarias para revertir estas brechas sociales por medio de políticas efectivas de protección social y desarrollo humano. En las últimas dos décadas se generó un crecimiento importante en el gasto social, de 5.5% del PIB en 1990 a 12% en 2015, su máximo histórico. Sin embargo, entre 1990 y 2000, esta expansión se financió a costa de reducir recursos fiscales de áreas económicas, incluyendo la inversión pública y, entre 2000 y 2015, mediante el incremento de ingresos petroleros no sostenibles en el tiempo ya que la recaudación tributaria (no petrolera) del gobierno federal como proporción del producto interno ha sido muy baja hasta recientemente: entre 8% y 10% del PIB de 1990 a 2012 y del 13% en el periodo 2012-2018.

La mitad de este aumento se logró sustituyendo los subsidios a gasolinas por impuestos (el resto principalmente por un aumento en el impuesto sobre la renta). Pero si bien esta expansión incluyó nuevas transferencias monetarias en beneficio de poblaciones pobres, notablemente Prospera (antes llamado Progresa y Oportunidades), la suma total de estas transferencias (incluyendo Procampo, Adultos Mayores, Empleo Temporal y todas las transferencias alimentarias) representó una fracción pequeña de estos recursos: 0.6% del producto interno en promedio de 1995 a 2018. Como a partir de 2013 los ingresos petroleros se han reducido rápidamente, para 2018 el gasto social bajó a 10.3% del PIB y el componente de transferencias a la población pobre, en lugar de protegerse, se contrajo también.

La redistribución del ingreso a través de la política fiscal ha aumentado en comparación al siglo pasado pero la magnitud continúa siendo modesta, además de que a partir de 2010 comenzó a disminuir. En 2015 el efecto combinado de los impuestos, transferencias monetarias y subsidios indirectos se tradujo en una reducción del coeficiente de Gini (indicador típico para medir la desigualdad) en 1.6 puntos mientras que la caída promedio para la región latinoamericana fue de alrededor de 2.4 puntos. Un resultado más preocupante aún es que la incidencia de la pobreza por ingresos quedaba prácticamente igual, si no mayor, a la incidencia antes de impuestos y transferencias. Es decir, en la segunda mitad del sexenio pasado la política fiscal en México acabó por empobrecer a los pobres, situación que no se presentó en otros países de la región con un ingreso por habitante similar al de México como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Esto se debió a un aumento en los impuestos indirectos (principalmente la transición de subsidiar a gravar a la gasolina) para sustituir la caída de los ingresos petroleros, combinada con una reducción de las transferencias directas de 0.83% del PIB en 2015 a 0.65% en 2018.

A lo anterior hay que agregar otra serie de elementos preocupantes. Primero, si bien el gasto en servicios básicos de educación y salud para la población no asegurada es en general progresivo, las razones no son necesariamente buenas: debido a la baja calidad de dichos servicios las clases medias y altas optan por no utilizarlos y en su lugar pagan por la educación o servicios de salud privados. Segundo, como hemos notado, la seguridad social cubre apenas a 30% de la población (incluyendo los programas de pensiones no contributivas, además de los sistemas contributivos) y enfrenta serios problemas de sustentabilidad financiera. Tercero, la gravación de los ingresos y riqueza de la población acaudalada está muy por debajo de los países avanzados a pesar de que México presenta una concentración extrema del ingreso: el 10% más rico de la población concentra más de 60% del ingreso nacional según las estimaciones más recientes de la desigualdad en México con datos corregidos por subdeclaración, y una fracción de esta población se encuentra en el tope superior de la distribución mundial.

 

Para lograr un Estado de bienestar funcional es necesario incrementar los recursos tributarios mediante una reforma fiscal integral diseñada para reducir la dependencia de ingresos petroleros y maximizar el beneficio neto a las poblaciones más pobres y vulnerables. Para ello, idealmente se debería comenzar por gravar a los ingresos y riqueza de la población más acaudalada. La recaudación fiscal no-petrolera del país se ha mantenido cercana al 10% del PIB en las últimas dos décadas, de la cual apenas 2% representa impuestos progresivos (impuesto a la renta de personas físicas). Sin embargo, para el objetivo de proveer beneficios suficientes para la población más pobre puede ser mejor la capacidad recaudatoria y la efectividad de las transferencias que maximizar la progresividad de los impuestos. Una reforma de este tipo implica cambio de tasas y mecanismos para evitar la evasión y elusión. El concepto de ingreso gravable debe de contemplar las ganancias de capital incluso en utilidades no distribuidas; crear un impuesto a la herencia y garantizar la transparencia fiscal.

En segundo término, el incremento en los recursos debe asignarse a programas de transferencias de montos y niveles de efectividad suficientes para asegurar los mínimos necesarios sobre todo para la población en pobreza extrema. Para ello se requieren transferencias que eviten errores de exclusión y aseguren el acceso a servicios sociales básicos de calidad en educación, salud y vivienda para las poblaciones más pobres. Esto se puede lograr mediante instrumentos efectivamente focalizados cuando se cuenta con los sistemas de información y capacidades administrativas necesarias, o universales cuando no se cuente con éstos y se quiera evitar los “servicios pobres para la población pobre”.

En tercer lugar, es imprescindible reformar los sistemas de seguridad social para eliminar los incentivos al trabajo informal y asegurar contra contingencias a la población de manera cabal y equitativa, a partir de una base de protección social no contributiva y universal.

 

Contrariamente a la retórica de transformación histórica y la percepción generalizada de una política social centrada en transferencias masivas dirigidas a la población más pobre, en su año de arranque la política social de la nueva administración difícilmente puede describirse como revolucionaria.

En efecto, en el presupuesto correspondiente a 2019 se han ampliado las transferencias directas en efectivo, principalmente por medio de un aumento en el monto y cobertura de la pensión no contributiva para adultos mayores, el programa de capacitación Jóvenes Construyendo el Futuro, becas en educación media superior, y un conjunto diverso de apoyos productivos en el campo (entre los que destacan por su monto Sembrando Vidas y Producción para el Bienestar). Aunque si bien estos recursos representan un aumento de 70% en las transferencias directas respecto a 2018, éste ocurre a partir de una base pequeña: los recursos totales adicionales ejercidos en estas transferencias representan apenas 0.6% del ingreso de mercado de los hogares, al aumentar de 0.85% en 2018 a 1.44% en 2019. Más aún, el total de transferencias ejercidas es comparable al aumento proyectado en la recaudación del impuesto a las gasolinas en 2019. Dado que este impuesto tiene un efecto negativo importante en la capacidad de compra de los hogares más pobres por sus efectos en el costo del transporte público y otros bienes y servicios (incluyendo la canasta alimentaria), una parte importante de los beneficios netos del incremento de las transferencias para la población pobre se cancela de facto.

El efecto redistributivo de las transferencias monetarias y no monetarias depende, además del monto de éstas, de su capacidad de beneficiar a los hogares más pobres, lo que incluye dos factores críticos: a) la identificación y cobertura de la población de tal manera que se minimice la población pobre excluida de los beneficios de las transferencias monetarias (sean éstas universales o focalizadas), y b) garantizar el acceso efectivo a los servicios.

Respecto al primer punto, la nueva administración acertó en haber adoptado una perspectiva territorial y de priorización de los grupos más vulnerables (pobreza rural, indígenas, personas con discapacidad) para la asignación de las transferencias. Sin embargo, si bien la información para identificar los territorios por niveles de pobreza está disponible, esto no es así para identificar a la población pobre dentro de los territorios, lo cual representa un reto mayor especialmente en territorios con menores tasas de pobreza pero mayor número absoluto de pobres.

Aún no se cuenta con información para evaluar el desempeño redistributivo de los nuevos programas. Pero es posible simular su potencial redistributivo a partir de ejercicios de incidencia fiscal previamente realizados para los programas existentes tomando en cuenta los montos de las transferencias presupuestados para cada programa en 2019 y sus respectivos diseños y población objetivo.1 En la simulación se consideraron dos escenarios. En el primero, se supone que el gobierno tiene la capacidad de priorizar el destino de los recursos hacia los individuos más pobres dentro de cada población objetivo. En el segundo, se supone que el gobierno no selecciona a la población más pobre y los beneficiarios dentro de la población objetivo de cada programa se identifican de manera aleatoria.2 En particular, se analizan los efectos de los nuevos programas sobre los ingresos del 20% más pobre (que corresponde, aproximadamente, al porcentaje de población en condiciones de pobreza extrema por ingresos). Se encuentra que las transferencias en 2019 podrían aumentar el ingreso de dicha población entre un 62%, en el escenario en que los recursos se destinan primero a los pobres, y un 33% en el escenario que supone una asignación de los beneficios aleatoria. Esto implica una reducción de la pobreza extrema por ingresos entre 5.3 y 3.4 puntos porcentuales, respectivamente. Bajo los programas anteriores, el ingreso del 20% más pobre subía en 31% y la pobreza caía en 2.4 puntos porcentuales. Es decir, en el segundo escenario –—que es el que consideramos más probable dado el diseño de los programas y los retos de identificación de beneficiarios—–, el crecimiento de las transferencias en 2019 se traduce en un aumento marginal en beneficios para la población más pobre. Pero si se logran priorizar las asignaciones hacia los más pobres los beneficios para esta población se duplicarían.

El componente principal de la expansión de las transferencias —el incremento del programa de Adultos Mayores— representa un paso importante para garantizar el derecho a una pensión digna (por lo menos igual a la línea de bienestar mínimo como requiere la medición actualizada de la pobreza de Coneval a partir de 2018), pero apenas nos acerca a los niveles de gasto ejercidos en pensiones no contributivas en muchos países de la región desde hace años. También se requiere insertar este esfuerzo en el contexto de una reforma más amplia e integral de los sistemas contributivos de la seguridad social construida a partir de una base de protección social no contributiva y universal como han propuesto múltiples instancias y expertos en México, pero está ausente de las iniciativas sociales anunciadas en este primer año, aun como visión.

Por otra parte, la nueva administración ha eliminado de tajo un programa de comprobada eficiencia y eficacia para apoyar a la población en pobreza extrema: Prospera, un programa integral de inversión simultánea en los componentes críticos del desarrollo humano (salud, educación y nutrición). Al eliminarlo, la nueva administración ha dejado completamente fuera de su radar a los niños de hogares pobres. La llamada infancia temprana no sólo quedó excluida de las nuevas transferencias, sino que con la eliminación y debilitamiento de programas como Prospera y Estancias Infantiles este grupo particularmente vulnerable ha perdido algunos de los (escasos) apoyos que recibía. Este es un reto mayor para la nueva administración ya que toda la evidencia científica identifica el apoyo a la primera infancia como el componente esencial y con mayores rendimientos del abanico de instrumentos contenidos en la política social. Alcanzar un pleno desarrollo humano para toda la población es imposible sin invertir en la primera infancia.

Los retos de asegurar un acceso efectivo para la población más pobre son aún mayores. Preocupa por ello que se hayan eliminado algunos avances importantes heredados de administraciones pasadas, sin una estrategia clara para mejorarlos o suplirlos, y de los esfuerzos más recientes por asegurar la calidad de los servicios educativos (incluyendo la reciente eliminación de la instancia autónoma y técnica de evaluación de estos servicios, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación). Cancelar estos avances sin una alternativa clara de cómo se elevará la calidad de la educación pública terminará por echar por tierra las iniciativas enfocadas en aumentar las oportunidades de los más jóvenes por más becas que se distribuyan.

Finalmente, llama la atención que, a la fecha, el nuevo gobierno no haya mencionado una propuesta de reforma tributaria progresiva que garantice la generación de recursos suficientes para financiar la agenda social progresista de manera sostenible, y que reduzca la excesiva acumulación de poder económico y político en el tope de la distribución.

 

Nora Lustig
Samuel Z. Stone Professor de Economía Latinoamericana y directora del Instituto Compromiso con la Equidad en Tulane. Compiladora de Commitment to Equity Handbook: Estimating the Impact of Fiscal Policy on Inequality and Poverty (Brookings 2018).

John Scott
Profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas.


1 Ver John Scott, Enrique de la Rosa y Rodrigo Aranda, “Inequality and fiscal redistribution in Mexico: 1992–2015”, WIDER Working Paper 194/2017, UNU-WIDER, 2017.

2 Este ejercicio fue realizado para el Instituto de Compromiso con la Equidad bajo el liderazgo de John Scott con la ayuda de Sandra Martínez-Aguilar y Cristina Carrera.

 

Un comentario en “Política fiscal para un Estado de bienestar

  1. El saqueo fiscal de México lleva muchos años. Lo curioso es que a la 4T no le importa detenerlo.