En un acto de empecinamiento que superó su contumacia usual, el gobierno de Enrique Peña Nieto logró que la mayoría del Congreso de la Unión aprobara la Ley de Seguridad Interior (LSI). Poco importaron la evidencia y los argumentos en contra o la inusitada presión ciudadana e internacional. Todo indica que la LSI fue promovida desde la cúpula militar hace casi una década. La historia merece revisitarse. Hasta 2008 Calderón había contado con un endeble sustento constitucional para realizar intervenciones militares en el país. Se esgrimía para defenderlas una solitaria tesis de la Suprema Corte, derivada de un caso en que se decidió que los secretarios de Marina y Defensa podían sentarse en el Consejo Nacional de Seguridad Pública porque sus funciones eran auxiliares y administrativas, no operativas. Calderón justificó la militarización como una medida extraordinaria y temporal para en- frentar a los nacientes ejércitos privados financiados por el mercado clandestino de drogas. En esa lógica, el endeble sustento constitucional fue políticamente suficiente.

Para 2008 quedaba claro que los tiempos se extenderían y el poder reformador de la Constitución decidió atajar la militarización, estableciendo de manera expresa en el artículo 21 que la seguridad pública debía recaer de forma exclusiva en los cuerpos civiles y prohibiendo así la intervención castrense. No es casual que la primera iniciativa en materia de seguridad interior haya sido presentada poco después. Calderón había decidido circunnavegar la prohibición constitucional, pero fracasó: el Congreso rechazó el despropósito. Durante el resto del sexenio Calderón optó por ignorar la Constitución y simplemente continuar con la militarización. Tras una década de cabildeo, fueron el PRI y los restos del calderonismo en el PAN quienes, en 2017, entregaron la legislación anhelada.


Ilustración: Víctor Solís

Las Fuerzas Armadas llevan dos sexenios desplazando y sustituyendo a las policías; realizando patrullajes entre la población civil, tareas de investigación y otras actividades para las que no están preparadas y que no les corresponden. Los resultados son catastróficos: la violencia homicida se ha exacerbado y las prácticas institucionales se han degradado, en detrimento de los derechos humanos. Estos fenómenos coinciden con una disminución de la expectativa de vida de los mexicanos atribuible al alza en homicidios y una auténtica explosión de la tortura en manos de autoridades.1 La evidencia sobre cuán contraproducente ha resultado la estrategia militar contra el narcotráfico no ha hecho más que apilarse.2

El objetivo de la LSI fue claro desde el inicio: esconder la abierta violación a la Constitución revistiéndola de legalidad. Usando definiciones vagas, la ley faculta a las fuerzas armadas para “identificar, prevenir, atender, reducir y contener riesgos y amenazas”, verbos poco precisos que fácilmente abarcan las tareas que ya hacen y que caen dentro de la definición constitucional de “seguridad pública” (a saber, “la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva”). Sin pudor, las actividades de los militares se han registrado de manera explícita como tareas de “seguridad pública” en los presupuestos que, año con año, ejercen con opacidad las secretarías castrenses. En su burla a la Constitución, la LSI establece, en su artículo 18, que “en ningún caso… se considerarán o tendrán la condición de seguridad pública” las tareas de seguridad interior. Queda claro: la ley no prohíbe a las Fuerzas Armadas realizar tareas de seguridad pública, prohíbe a los demás llamarles por su nombre.

Como fundamento, los arquitectos de la LSI tomaron un pasaje constitucional arcaico, perdido en la fracción sexta del artículo 89, que faculta al presidente a “disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”. El término “seguridad interior” fue usado por primera vez en la Constitución de 1824, pero tiene su antecedente inmediato en el Reglamento Provisional del Imperio de 1822, que otorgaba al emperador la autoridad para “conservar el orden interno”, y refería de manera explícita a los levantamientos políticos que surgieron tras la disolución del Congreso y la proclamación del Imperio. En los debates del constituyente el diputado Gómez de Portugal señaló que conservar la “paz y tranquilidad” interior es una obligación de cada Estado, lo que implica que la facultad del Ejecutivo para usar al Ejército en seguridad interior debía ser siempre supletoria. El pasaje constitucional subsistió en 1857, y fue utilizado, nuevamente, para combatir rebeliones —siempre políticas— y asonadas militares. Sebastián Lerdo de Tejada echó mano de él para combatir a Manuel Lozada, que tenía el control de la región de Tepic, e incluso decretó la creación de un territorio federal que le permitiera pasar por encima de los poderes constitucionales del estado de Jalisco. También lo usó Porfirio Díaz para luchar contra los apaches, los yaquis y los mayas; a estos últimos con el mismo recurso de declarar territorio federal a una amplia zona del estado de Yucatán —todo lo que hoy es el estado de Quintana Roo—. La Constitución de 1917 heredó el término sin discusión, como una simple reminiscencia de su origen decimonónico. En síntesis, la LSI utiliza una antigualla jurídica concebida para enfrentar levantamientos políticos para darle la vuelta a una reciente pero incómoda reforma constitucional que prohíbe la militarización de la seguridad pública.

El origen de este texto constitucional es relevante porque de su función histórica deriva un importante problema de constitucionalidad del texto aprobado en diciembre pasado: el Congreso federal no tiene facultades para legislar sobre la activación de las Fuerzas Armadas para realizar auténticas funciones de “seguridad interior”. Al respecto, el artículo 119 constitucional es clarísimo: para que el gobierno federal intervenga en el territorio de un estado en casos de “sublevación o trastorno interior”, debe ser el Congreso estatal quien se lo pida a la Federación. Debido a que no es facultad de un poder federal y a que la materia de “seguridad interior” no es parte de las competencias expresas del Congreso de la Unión (artículo 73), corresponde a cada Poder Legislativo estatal regular su propio procedimiento para pedir auxilio (artículo 124). De modo que si aceptamos que la Federación regule y decida de modo unilateral la intervención militar en un estado, será el federalismo el que pronto pasará a ser la antigualla, y nuestro régimen constitucional será otro.

Las disposiciones inconstitucionales de la LSI son muchas y este espacio no alcanza para precisarlas. Señalamos dos —militarizar la seguridad pública y facultar al presidente para romper con el sistema federal— porque ilustran la gravedad

de lo que tendrá que resolver la Suprema Corte. Pero lo cierto es que, políticamente, la LSI además revierte la subordinación militar que estaba vigente desde el pacto político de 1946, cuando nació el PRI, justamente para transitar a un gobierno de civiles. Es la mayor regresión en la construcción de un Estado democrático de derechos desde los tiempos del golpe militar contra Venustiano Carranza en 1920.

Resulta irónico que un texto de origen imperial, promulgado para reprimir a los republicanos federalistas, haya servido dos siglos después para vaciar al federalismo de contenido.

 

Alejandro Madrazo Lajous
Doctor en derecho por la Universidad de Yale y profesor-investigador en el CIDE. Forma parte del colectivo Seguridad sin Guerra.

Jorge Javier Romero Vadillo
Doctor en sociología y ciencias políticas por la Universidad Complutense de Madrid y coordinador del Diplomado de Política de Drogas del CIDE.


1 Acerca de cada uno de estos puntos, ver Laura Atuesta, “Las cuentas de la militarización”, nexos, marzo de 2017; Carlos Silva Forné, et al., “Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad”, Perfiles Latinoamericanos 25(50), 2017, pp. 331-359; Alejandro Madrazo Lajous, et al., “Los combates: la ‘guerra contra las drogas’ de Felipe Calderón”, nexos, abril de 2017; José Manuel Aburto, et al., “Homicides in Mexico Reversed Life-Expectancy Gains For Men and Slowed Them For Women, 2000-10”, Health Affairs, enero de 2016, y Ana Laura Magaloni Kerpel, “La arbitrariedad como método de trabajo: La persecución criminal durante la administración de Felipe Calderón”, en Catalina Pérez Correa (ed.), De la detención a la prisión, Ciudad de México, CIDE, 2015.

2 Ver Carlos Galindo López, Mara Gómez, Raúl Zepeda Gil y Noé Roberto Castellanos Cerceda, Seguridad interior: elementos para el debate, Temas estratégicos 39, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, segunda quincena de enero de 2017.

 

Un comentario en “Seguridad Interior: La regresión

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *