Discutiendo a Jaime Ros

Jaime Ros ha escrito un libro intitulado ¿Cómo salir de la trampa del lento crecimiento y alta desigualdad? (Colegio de México-UNAM, 2015). Además de tratar explicar las razones de ese bajo crecimiento y alta desigualdad, el autor propone algunas políticas específicas para salir de la trampa en la que nos encontramos. Es la segunda parte de uno anterior, Algunas tesis equivocadas sobre el estancamiento económico de México, publicado el año pasado. En estas páginas, Ros y yo tuvimos un intercambio sobre su tesis de cómo crecer que delineó en ese primer libro;¹ en el nuevo, desarrolla dicha tesis.

El libro está organizado en seis capítulos que dan cuenta de los seis errores de política económica que, a juicio de Ros, explican la trampa de lento crecimiento y alta desigualdad en la que nos encontramos. En cada uno hace sugerencias de políticas para salir de esas trampas. El capítulo final explica la forma en que interaccionan el bajo crecimiento y alta desigualdad. Al final de los capítulos centrales aparece un apéndice donde se presentan modelos estilizados, para mostrar la lógica analítica detrás del argumento.

Se trata de un libro claro y preciso. Sin embargo, no acaba de convencerme. Las trampas que describe suenan persuasivas, pero hay contraejemplos de países que hacen lo que Ros sugiere y tampoco crecen. Las alternativas de políticas que propone Ros pueden sonar bien sobre el papel, e incluso se pueden modelar de forma analíticamente convincente, pero requieren de capacidades institucionales que México no tiene. No hacerse cargo de esas debilidades institucionales es caer en el mismo error de quienes creían que la apertura comercial por sí sola podía generar mayor crecimiento. Políticas como las que sugiere Ros han funcionado en países autoritarios del este de Asia. Las pobres capacidades institucionales y las condiciones democráticas de América Latina han hecho imposible seguir los éxitos de esa región.

Si se hubiera publicado hace un par de años, este libro podría haber tenido el caso de Brasil como muestra de las virtudes de una posible política económica alternativa. Este país parecía haber encontrado una ruta al desarrollo con un Estado más intervencionista, dispuesto a seguir muchas de las políticas que Ros sugiere en este libro. Hoy Brasil está en recesión. De 2010 a la fecha, su tasa de crecimiento de 3.2% está por debajo de 3.3% de México. Además, a pesar de su Estado intervencionista, Brasil es un país más desigual que México. Ellos tienen un coeficiente de Gini de 0.54, mientras que el nuestro es de 0.47.²

Crecer algunos años, como lo hizo Brasil, impulsado con deuda pública y privada y con altos precios de las materias primas, siempre acaba mal. Ahora Brasil tiene que enfrentar una trampa aún peor que la analizada por Ros. Se encuentra nuevamente en un círculo vicioso en el que casi toda América Latina cayó en los años ochenta, durante la llamada década perdida: inflación creciente y un déficit público inmanejable. Esto les ha llevado a perder el grado de inversión de su deuda por parte de una calificadora, Standard and Poor’s. Brasil tiene ya tasas de interés de 12.94% con una inflación alrededor de 8.45%,³ en tanto que México tiene tasas de 3.3% con una inflación de 2.92%.⁴ Dado los desequilibrios macroeconómicos que padece Brasil, es posible que tengan que subir sus tasas aún más. Ello encarecería el servicio de la deuda en un contexto de recesión y por tanto llevaría a que la deuda creciera en proporción del PIB. Los recortes de gasto público en el corto plazo hacen más pronunciada la caída del PIB. De semejante escenario sólo se puede salir con varios años de severo ajuste, pero la dinámica de gasto de los años de gloria hace difícil la contracción.

¿Cuáles son estos errores de política económica que, según Ros, explican nuestra trampa? El primero, una baja inversión pública en infraestructura. Para enfrentar la crisis de los años ochenta, el gobierno mexicano contrajo la inversión pública. Esto es cierto. Y lo va a tener que hacer Brasil. Por eso gastar de más es siempre una mala idea.

Como señala con razón Ros, la inversión pública en infraestructura en México nunca regresó a los niveles previos a la crisis. Esto tiene un costo en crecimiento importante ya que una mayor inversión pública impulsa a su vez a una mayor inversión privada, aumentando su rentabilidad. El argumento me parece persuasivo, aunque hay escenarios donde esa inversión pública adicional puede estar atrayendo financiamiento que se le quita al sector privado, un fenómeno conocido como crowding out. Sin embargo, el problema mayor es otro. Se requieren fortalezas institucionales que México no tiene para poder gastar más recursos en infraestructura y gastarlos bien. Venezuela, que no puede ser acusado de neoliberal, que tuvo aún mayores ingresos petroleros, no sólo no los usó en infraestructura, sino que en el camino quebró al país.

Corregir esas fragilidades es la forma de salir de la trampa, no simplemente pretender que si se tiene más dinero se gastará en infraestructura. El caso de Brasil es revelador. Su gasto público representa 38.4% del PIB, pero el gasto en infraestructura pública 2.8%. El gasto en infraestructura de México es 2.7% del PIB.⁵ En la región sólo Chile ha logrado una inversión pública en infraestructura significativamente mayor, como lo señala Ros. Lo curioso es que era hasta hace poco el ejemplo más neoliberal de los países del subcontinente.

Con instituciones débiles y clientelares hay una gran presión para que cualquier peso adicional se vaya a gasto corriente. En México tuvimos entre 2003 y 2014 un incremento de tres puntos del PIB gracias al aumento en los precios del crudo. La deuda total del gobierno de México pasó de 26% del PIB en 2008 a 40.6% en 2014.⁶ Estos recursos adicionales no se canalizaron, en ningún sentido importante, al gasto en infraestructura. La pregunta crucial es, entonces, ¿cómo crear instituciones públicas capaces de contener la presión del gasto corriente y con la capacidad de operar exitosamente un ambicioso programa de infraestructura?

Ros también argumenta que esta inversión pública en infraestructura tendría un impacto positivo sobre todo en el sur del país, donde menos hemos invertido. Ros nos muestra como ejemplo de ese tipo el caso de Estados Unidos. El esfuerzo que inició Roosevelt de incrementar la inversión en infraestructura hacia los estados del sur, logró que la tasa de crecimiento de éstos se acelerara y tendiera a converger con los niveles de riqueza de los estados del norte.

¿Funcionaría igual en México como cree Ros? Me temo que no. Italia, mencionada por Ros de pasada como otro país que hizo lo mismo que Estados Unidos, sigue padeciendo la misma brecha entre sur y norte a pesar de que las transferencias netas del Estado central a las regiones del sur para financiamiento de servicios públicos fueron por varios años de casi 4% del PIB nacional.⁷ Carlo Trigilia ha tratado de entender por qué y su conclusión es reveladora: ese gasto ha sido capturado por la lógica clientelar que domina la política en el sur de Italia. Esa lógica prioriza la transferencias a actores concretos sobre la inversión en bienes públicos.

En el sur de Estados Unidos, a diferencia de Italia, había instituciones pro crecimiento. Estas pareciera hicieron posible que el dinero se fuera a infraestructura, así como aprovechar la mayor integración que proveyó esa nueva infraestructura. Por ejemplo, una de las razones por las cuales llegó al sur de Estados Unidos una gran inversión industrial, en particular automotriz, fue por la existencia de leyes laborales que debilitaban a los sindicatos.⁸ El caso de México es similar. Si la Nissan concentró la inversión nueva en Aguascalientes no fue sólo porque Morelos está un poco más lejos de Estados Unidos que Aguascalientes, sino porque hay un clima laboral más favorable. Debido a malas instituciones, un estado que no está en el sur sino en el centro, tampoco ha crecido gran cosa en comparación con Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro: Michoacán. Los malos gobiernos que ha tenido ese estado son los responsables de su rezago relativo.

Por la misma razón, aunque el Distrito Federal y el Estado de México están muy bien conectados con el resto del país crecen menos que Guanajuato o Querétaro. Hay que tener instituciones para atraer inversión productiva. Haití está mucho más cerca de Estados Unidos que Taiwán y no por ello crece.

La segunda razón de nuestro entrampamiento es la baja recaudación fiscal de México. Subirla permitiría financiar un mayor gasto distributivo y recaudar más progresivamente ayudaría a enfrentar la alta desigualdad. Este argumento es persuasivo en abstracto, pero Brasil, caso que Ros no analiza en este capítulo, ilustra lo que en la práctica puede significar una mayor recaudación. Brasil recauda muy por arriba de varios países desarrollados, 33.8 puntos del PIB frente a 25 de Estados Unidos.⁹ Sin embargo, como ya vimos, ni crece mucho ni logra disminuir de forma importante la desigualdad. Ros nuevamente no toma en cuenta las instituciones existentes. Brasil recauda más, pero gasta peor que México. Tiene un sistema de pensiones públicas más injusto aún que el de México y que le cuesta 10% del PIB al año.¹⁰

Ros podría argumentar, con razón, que tampoco Brasil tiene un impuesto a la herencia y una gran proporción de su ingreso tributario, más que en México, se debe a impuestos al consumo. Sin embargo, tratar de gravar más el ingreso es complicado, y tiene impactos en la tasa de inversión privada. México es ahora un buen laboratorio para esta tesis de Ros. Gracias a la última reforma hacendaria, que a Ros le parece correcta, la recaudación por ISR ha subido de 5.7% del PIB a 7.2%.¹¹ Pero lejos de crecer más, hemos visto una desaceleración en el crecimiento y en la inversión privada y pública.¹²

La tercera razón que argumenta Ros es el bajo financiamiento bancario al sector privado y la debilidad de nuestra banca de desarrollo. Nuevamente Ros olvida el caso de Brasil. Los créditos al sector privado en ese país son 69.1% del PIB¹³ y la banca de desarrollo tiene una cartera de préstamos equivalente a 11.8% del PIB.¹⁴ Mucho más que México. Sin embargo, esto no le ha permitido a Brasil salir de la trampa de bajo crecimiento y alta desigualdad. Peor, ambos factores contribuyen a que Brasil siga entrampado, dada su necesidad de subir la tasa de interés teniendo tantos agentes económicos sobreendeudados, incluido el gobierno. Además, como lo muestra la gráfica 111.1 del libro de Ros, en México esa trampa debiera ser considerada cosa del pasado. Del año 2000, cuando el crédito bancario al sector privado en México era de alrededor de 13% del PIB al 2012, cuando llegó a 20% del PIB, el crédito ha estado creciendo mucho más que el PIB. Pero el PIB sigue creciendo mediocremente. Parece, pues, que no hay un mayor crecimiento del crédito no por falta de oferta sino por falta de demanda.

La cuarta razón por la que nos encontramos en una trampa es, según Ros, por la falta de una política industrial. Ros muestra, con razón, que hay un bajo contenido nacional en nuestras exportaciones y que por ello ese sector no logra “jalar” al resto de la economía. La pregunta es, entonces, cómo lograr ese mayor contenido nacional. Brasil, nuevamente olvidado por Ros, lo trató de hacer con políticas intervencionistas de contenido nacional, protección comercial y créditos selectivos; el resultado ha sido cuando menos decepcionante. El sector automotriz es un ejemplo bastante ilustrativo. Brasil produce hoy menos autos que México y exporta mucho menos: 334 mil 500 unidades frente a dos millones 642 mil 887 de México.¹⁵ Si bien la capacidad instalada es seguramente todavía mayor que la mexicana, no puede exportar sus excedentes por ser mucho menos productivos dados los costos que impone su política industrial. Las plantas automotrices mexicanas producen 53 carros por trabajador, mientras que las brasileñas producen 27.¹⁶ Sí, la política industrial de Corea del Sur o de China han sido más exitosas, ¿pero cuáles son las capacidades institucionales que la hicieron posible? ¿Cuánto se tuvo que reprimir el consumo para poderlas financiar? El México de los años setenta intentó esa ruta. Sabemos cómo terminó esa fiesta.

La quinta razón, según Ros, es una política cambiaria y monetaria que permitió la apreciación del peso. Esto desincentivó la inversión manufacturera, que es la que podría impulsar un aumento en la productividad de la economía. Sin duda tener como eje de desarrollo la exportación de manufacturas y sufrir una apreciación del tipo de cambio está lejos de ser óptimo.

Sin embargo, es muy complicado saber cuál tipo de cambio es óptimo y aún más mantener un tipo de cambio subvaluado. Brasil uso varios de los instrumentos que Ros sugiere para contener la apreciación del real, los cuales tuvieron un impacto negativo en la inversión industrial en Brasil, pero no funcionaron e igual se siguió apreciando el real en los años dorados. Ahora los brasileños no saben cómo contener la devaluación.

En un mercado de capitales abiertos contener la revaluación de una divisa de un país mediano, como México o Brasil, requiere una gran acumulación de reservas, lo cual tiene un costo cuasifiscal alto, como el propio Ros reconoce. Ni cerrar la cuenta de capitales serviría en México, tan cerca de Estados Unidos. Esto se trató de hacer en 1982 junto con la nacionalización bancaria. Y terminó, como sabemos, en una serie de distorsiones y en un mercado paralelo de pesos en Estados Unidos.

La sexta trampa es la política de contención del salario mínimo. Como Ros muestra, tenemos el salario mínimo más pequeño de la región. Resumo el argumento que he desarrollado en otro texto:¹⁷ hoy en México, a diferencia de lo que ocurre en Brasil y muchos otros países de la región, el salario mínimo no lo gana casi nadie. En 1984, 18.66% de los hogares tenían ingresos totales por un salario mínimo o menos;¹⁸ en 2012, son sólo 1.84% de los hogares. Mucha de la evidencia anecdótica muestra que una parte de quienes reportan pagar el salario mínimo a sus empleados dan pagos adicionales “por fuera”. Únicamente 35% de quienes ganan el mínimo o menos trabaja de tiempo completo; también gana el mínimo sólo 4% de quienes están en la economía formal.¹⁹ Los salarios contractuales han tenido una evolución muy distinta a los del mínimo. De 1998 a 2008 los salarios contractuales crecieron en términos reales 275.16%,²⁰ el mínimo decreció 9.24%.

Si se desindexaran muchos de los precios que hoy están vinculados al valor del salario mínimo y éste se elevara, en el mejor de los casos el impacto sería marginal. En el peor, llevaría a que los trabajadores mejor organizados, los del sector público, empujaran por mayores salarios que son pagados con nuestros impuestos y que dejan menos recursos para ese gasto en infraestructura que deberíamos estar haciendo. Pensar que se sale de la trampa subiendo por decreto los salarios mínimos es ingenuo. Brasil lo hizo. No salió de la trampa.

El capítulo final muestra cómo el bajo crecimiento y la alta desigualdad se refuerzan mutuamente. Por supuesto hay que crecer más para que aumenten los salarios de los mexicanos y con ello confrontar la desigualdad. La pregunta es cómo hacer para crecer. Ros cree que que eso se lograría con un Estado que invirtiera más en infraestructura, que aumentara la recaudación, que mejorara el financiamiento, que subiera el salario mínimo, que tuviera una política industrial más agresiva y una política cambiaria y monetaria menos ortodoxa.

Por las razones que ya expuse creo que es una falsa salida. La historia reciente de Brasil no requiere mucho modelaje para saber que la supuesta política alternativa falló y que la trampa se encuentra en otro lado: en instituciones débiles capturadas por rentistas poderosos, llámense los empresarios más ricos, la clase política, las dirigencias sindicales o el crimen organizado. Construir esas instituciones no es fácil. Pero en nuestra incapacidad de hacerlo está la mayor trampa que nos mantiene con bajo crecimiento y alta desigualdad.

 

Carlos Elizondo Mayer-Serra
Profesor de la División de Estudios Políticos del CIDE. Profesor visitante en la Escuela de Gobierno del  ITESM, campus Santa Fe.

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¹ Carlos Elizondo Mayer-Serra, “¿Por qué no crece México? Una visión equivocada”, nexos, junio de 2014, disponible en https://www.nexos.com.mx/?p=21279; Jaime Ros Bosch, “Réplica”, nexos, julio de 2014, disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=21690; Carlos Elizondo Mayer- Serra, “Respuesta a Jaime Ros”, nexos, agosto de 2014, disponible en https://www.nexos.com.mx/?p=22088

² Datos obtenidos de la base de datos de los Reportes de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, disponible en http://hdr.undp.org/es/content/income-gini-coefficient

³ Cifras promedio del período enero-agosto de 2015 según lo reportado por Banco Central de disponibles en http://www.bcb.gov.br/?INDICATORS

⁴ Cifras promedio del período enero-agosto de 2015 según tasas anuales del Índice Nacional de Precios al Consumidor de INEGI y tasas interbancarias de Banco de México.

⁵ Los datos disponibles para gasto en infraestructura son de 2011 (OCDE) y del FMI, World Economic Outlook 2015.

⁶ Cifras obtenidas con base en cálculos de la Cuenta de la Hacienda Pública 2008 y 2014.

⁷ Las transferencias netas del Estado central a la región del “Mezzogiorno” han representado de 15% a 20% en los últimos 60 años. Cifras obtenidas de Carlo Trigilia, 2012, “Why the Italian Mezzogiorno did not Achieve a Sustainable Growth: Social Capital and Political Cons- traints”, CAMBIO II: 4, disponible en http://www.cambio.unifi.it/upload/sub/Numero%204/13_Trigilia.pdf

⁸ De los 10 estados que han registrado un mayor crecimiento de la inversión en el sector automotriz, de acuerdo con el índice Business Facility, nueve cuentan con legislación “right to work”, que quita poder a los sindicatos sobre los trabajadores. Índice disponible en http://www.timesfreepress.com/news/business/aroundregion/story/2015/jul/31/business-facilities-rates-tennessee-no-1-auto/317462/

⁹ Promedio de 2005-2013 para Estados Unidos y de 2004-2013 para Brasil obtenidos de la OCDE.

¹⁰ Dato obtenido de OCDE, 2014, “Social Expenditure Update”, disponible en http://www.oecd.org/els/soc/OECD2014-Social-Expenditure-Update-Nov2014-8pages.pdf

¹¹ Cifras de recaudación obtenidas de Informes Tributarios y de Gestión del Servicio de Administración Tributaria (SAT) 2012 y 2014, cifras del PIB de INEGI.

¹² Datos de inversión pública obtenidos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal para 2012, 2013 y 2014. Datos de inversión privada del Banco Mundial.

¹³ Cifra del Banco Mundial para 2014.

¹⁴ Cálculo propio con base en cifras obtenidas del Reporte Anual 2014 de BNDES, disponible en http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/
Galerias/Arquivos/empresa/RelAnual/ra2014/RA_2014_esp.pdf. Dato del PIB brasileño obtenido del Banco de la Reserva Federal de St. Louis (5,521256.08 millones de reales).

¹⁵ En 2014 Brasil produjo tres millones 146 mil 118 vehículos frente a tres millones 365 mil 306 de México, según cifras de la Organización Internacional de Manufactureros de Vehículos Automotores.
México exporta casi 80%, mientras que Brasil exporta alrededor de 11%. Thomas Clouse, “Mexico Overtakes Brazil in Auto Manufacturing”, Global Finance, abril de 2015.
Datos de exportación de 2014 obtenidos de AMIA y Anfavea (http://www.anfavea.com.br/docs/08%2001%2015_PressRelease_Resultados_Dezembro2014.pdf)

¹⁶ Cifras obtenidas de McKinsey Global Institute, Connecting Brazil to the world: A path to inclusive growth, 2014, disponible en http:// www.mckinsey.com/~/media/McKinsey/dotcom/Insights/
South%20America/Brazils%20path%20to%20inclusive%20growth/
MGI_Connecting_Brazil_to_the_world_Executive_summary_May%202014.ashx

¹⁷ Los siguientes abrevan de Carlos Elizondo, 2014, “Salarios por decreto: el debate del mínimo”, Letras Libres, disponible en http://www.letraslibres.com/revista/convivio/salarios-por-decreto-el-debate-del-minimo.

¹⁸ INEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gas- tos de los Hogares 1984, p. 21. Disponible en: http://bit.ly/1unP1OA

¹⁹ Según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo de 2014. La información proviene de un texto de Raymundo M. Campos Vázquez, “El salario mínimo y el empleo: Evidencia internacional y posibles impactos para el caso mexicano”, mimeo, s. f. El Colegio de México.

²⁰ Banco de México, “Revisión de Salarios Con- tractuales 1982-2014”, disponible en: http://bit.ly/1q3Om5s