A la memoria de Alonso Lujambio

La reforma política aprobada hace poco restauró la reelección legislativa después de 70 años de prohibición. Sus proponentes y defensores argumentan que será instrumental para fortalecer la conexión entre representantes y representados. Sus detractores, que es un logro revolucionario que no debió abandonarse.

Sin embargo, tal como fue aprobada, es posible que la reforma genere el efecto contrario al propuesto: fortalecerá el control que ejercen los partidos políticos sobre los legisladores… en detrimento de los ciudadanos. 

¿Por qué acabamos con una reforma que genera el fin indeseable? Porque no nos preocupamos por entender cómo funciona la reelección legislativa en Estados Unidos y, más importante aún, porque genera una fuerte conexión entre votantes y representantes.

Valga, pues, una revisión de la maquinaria institucional que sirve para generar una fuerte conexión entre representantes populares y votantes en Estados Unidos, y contrastarla con las instituciones que prevalecen en México para desentrañar sus posibles resultados.

Durante los últimos 20 años la reelección se ha discutido en los círculos más informados del país partiendo de una premisa básica: aquello que fortalece la conexión electoral en Estados Unidos —la reelección— hará lo mismo en México. De ahí que sea inherentemente deseable.

Sin embargo, lo que hace deseable a la reelección no es su existencia per se, sino su existencia acompañada por un conjunto específico de reglas en las que operan los legisladores. La combinación de reglas imperante en Estados Unidos es bastante peculiar y merece ser comprendida, tanto en su dinámica electoral como en su dinámica legislativa.

En Estados Unidos los precandidatos a legislador son nominados a través de elecciones primarias, donde los votos de los ciudadanos —y no el liderazgo partidista— determinan cuál de entre ellos será postulado. Más importante aún, los partidos políticos no pueden impedir la participación de persona alguna en las elecciones primarias. Por lo tanto, un candidato se debe a los votantes y no a la maquinaria partidista.

No sólo eso, la principal fuente de fondos de campaña no son los partidos políticos sino los fondos privados desembolsados por personas o por comités de acción política en alguna de sus variantes. De hecho, los pocos fondos que aportan los partidos se limitan a contribuciones indirectas bajo la figura de “gasto coordinado” que sufraga encuestas, anuncios o asesoría estratégica para grupos de candidatos. 

En suma, los partidos políticos tienen un control muy limitado sobre quiénes serán nominados y sobre la manera en que se conducen las campañas.

Las dinámicas más interesantes  —para nuestros propósitos— derivan del andamiaje institucional en el propio Congreso. En Estados Unidos la organización interna del Legislativo atiende a una regla de antigüedad: tanto más tiempo haya pasado un legislador en el Congreso, mayor es el poder que acumula y que ejerce. Este poder sirve un propósito específico en la carrera política del legislador: mayor poder implica mayor capacidad de otorgar beneficios y fondos a sus votantes de manera cada vez más visible.

El poder de un legislador es una función directa de la jurisdicción de los comités en los cuales participa. El miembro más antiguo de un comité será automáticamente su presidente, y con ello adquiere un enorme poder sobre los temas que se votan, así como las reglas y el momento en que se votaron. En otras palabras, el incremento en el poder de un congresista no depende del liderazgo partidista, sino de su permanencia en un comité determinado.

Adicionalmente a este poder directo, su experiencia en ese mismo comité lo vuelve punto de referencia para sus compañeros menos experimentados. El legislador, pues, como resultado de la regla de antigüedad, concentra mayor poder formal e informal con cada año que permanezca en el comité de manera casi independiente del liderazgo partidista.

En suma, aun dentro del Congreso, los partidos tienen poca injerencia sobre la actuación de los legisladores quienes utilizan su periodo en las Cámaras como instrumentos para favorecer a los votantes en su distrito y maximizar su probabilidad de reelección. Casi siempre es mucho más probable que un legislador en funciones sea reelegido respecto de un nuevo candidato. Como el liderazgo partidista reconoce esta situación y difícilmente arriesgará su mayoría, permite que los legisladores voten conforme a las preferencias de sus distritos en la gran mayoría de las ocasiones. El punto central del sistema estadunidense es que los incentivos institucionales están alineados para que los legisladores respondan a sus votantes como prerrequisito para mantener su carrera política.

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El contexto institucional, sin embargo, es radicalmente opuesto en México. A diferencia del caso estadunidense, en México las carreras de los legisladores dependen principalmente de los partidos políticos en lugar de los ciudadanos.

En el contexto mexicano los partidos políticos son la única puerta de entrada para acceder a cargos de elección popular. Y esa decisión recae típicamente en los liderazgos nacionales o locales, pero siempre partidistas. Los casos donde estas candidaturas han sido decididas en elecciones primarias entre militantes o a través de encuestas son la excepción y, sobra decirlo, no fortalecen una conexión entre representantes y votantes. Adicionalmente, por ley, la fuente principal de financiamiento a campañas son fondos públicos que se entregan al partido político para ministrarlo —sin supervisión real— a los candidatos.

La posibilidad de las candidaturas independientes, que debemos al litigio que Jorge Castañeda llevó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, rompe el monopolio. Pero sólo de inicio. Sin la capacidad de competir en financiamiento con los candidatos nominados por partidos políticos y financiados con fondos públicos, es extremadamente difícil que el poder monopólico de los partidos se debilite.

En México, a diferencia de Estados Unidos, el partido es el primer actor del proceso electoral y cristaliza, de inicio, el control partidista sobre los candidatos a puestos de elección popular. Si un candidato sabe que el partido es el único camino viable para acceder a un puesto de elección popular, y desea tener una carrera política, tiene pocos incentivos para no ceñirse a los designios del partido.

En el ámbito legislativo, las instituciones están orientadas en la misma dirección. No existe regla de antigüedad y, en cada legislatura, por normatividad interna el liderazgo partidista colegiado en cada Cámara decide quiénes pertenecerán a cuáles comisiones, y quiénes constituirán el liderazgo de cada una de ellas. Dado que no hay especialización temática, la experiencia legislativa no representa mayores beneficios tampoco.

Más importante aún, el liderazgo colegiado de cada Cámara tiene a su disposición una cantidad impresionante de recursos financieros que se entregan casi discrecionalmente y al cobijo de la opacidad a cada comisión. Adicionalmente, deciden también si una iniciativa será votada o no, cuándo y los formatos de los debates.

Por todo lo anterior, emerge un panorama radicalmente distinto al que existe en Estados Unidos. En México las instituciones están alineadas para fortalecer el poder de los partidos políticos y para que los representantes populares —preocupados por la continuidad de sus carreras políticas— respondan primero y con fuerza a los designios del partido. Más grave aún, dado que los representantes no deben nada a los votantes y su futuro no depende directamente de ellos, pueden ignorar sus preferencias sin correr ningún riesgo real para sus carreras políticas. 

Bajo estas condiciones, ¿qué podemos esperar de la restauración de  la reelección legislativa? Si se restaura la reelección cuando los partidos mantienen un virtual monopolio a la nominación de cargos de elección popular y al financiamiento de campañas, no hay incentivo para que el legislador comience a atender a los votantes, pero sí para que continúe respondiendo a los designios del partido. Si se restaura la reelección cuando los partidos mantienen control sobre prebendas y castigos, sobre asignación de asientos en comisiones y recursos, y sobre la agenda legislativa en el Congreso bajo la discrecionalidad que ampara los acuerdos políticos en los órganos de control legislativo, los incentivos siguen estando alineados para que los legisladores respondan a los intereses del partido, en lugar de atender los de los electores.

En otras palabras, con la restauración de la reelección en los términos en que fue aprobada las carreras políticas de los legisladores no entran en riesgo. El futuro político de los legisladores se mantiene bajo control partidista y no incrementa el control que los votantes tienen sobre él. Si la reelección no viene acompañada de otras medidas para reducir el poder que tienen hoy los partidos políticos sobre las carreras de los legisladores, es probable que la reelección se convierta en un instrumento que fortalezca el control de los partidos, que ahora cuentan con un premio adicional para sus legisladores leales.

La reelección es condición necesaria pero no suficiente para que exista esta conexión electoral entre representantes y representados. Lo importante no es imponer la reelección, sino calibrar sus potenciales efectos en función de las reglas que la acompañan.

También es importante dimensionar los alcances de la reelección legislativa y dejar en claro que no es un Deus ex machina institucional como se ha sugerido. No olvidemos que justamente esta hipervinculación entre votantes y representantes en Estados Unidos es el origen del cierre del gobierno estadunidense que acabamos de presenciar en octubre de este año.

Marco. A Morales
Investigador visitante en el Centro de Estudios México-Estados Unidos, Universidad de California-San Diego.

 

5 comentarios en “Reelección y monopolio

  1. Me parece erróneo no discutir las implicaciones negativas de la reelección en Estados Unidos. Que un legislador se anquilose por décadas en un puesto no necesariamente garantiza la “conexión electoral”; por el contrario, abre la puerta a muchísimas vicisitudes. Tomar a Estados Unidos como modelo infalible de democracia no sólo es una equivocación (baste una ojeada a la prensa de aquel país), también conlleva menospreciar una de las tareas más importantes de los ciudadanos (dedicados o no a la política): imaginar mejoras a nuestro sistema político, en vez de importarlas.

  2. Es correcta la apreciación sobre las implicaciones que la reelección traerá para el poder de los partidos políticos, hay que profundizar otros medios de participación ciudadana dentro de el modelo democratico representativo, para poder aportar contrapesos distintos a nuestra efeva democracia, lo invito a leer mis artículos al respecto en el portal de opinión centropublico.com.mx, Saludos y espero sus retroalimentaciones.

  3. La historia de la politica en Mexico en la sgunda mitad del siglo XX y la otra mitad del siglo XXI, va a ser la cronica de como las “bandas de politicos” secuestraron al poder politico–cualquier parecido o semejanza es mera coincidencia–. Despues de ese medio siglo XXI se relatara la manera en que los mexicanos imaginaron que las instituciones politicas vivian en los papeles redactados por los secuestradores, como llegaron a creer los ciudadanos que las instituciones cobraban cuerpo en los representantes politicos: tambien se hara la cronica de como los ciudadanos creyeron que los edificios eran los recintos del espiritu politico y no como de hecho fue “las guaridas de los secuestradores del poder politico”. En realidad, las instituciones cobran vida en los ciudadanos, cuyo accionar le da cuerpo a las instituciones: la legislacion actual son papeles muertos, sin vida, y los “politicos” solo representan a su interes pecuniario…

  4. Este artículo está todo mal. Para empezar, regla de seniority dejó de existir hace décadas. Hoy los presidentes de los comités son elegidos por el caucus del partido mayoritario.

    También entiende mal lo del dinero privado en las campañas, porque eso en realidad aleja a los representantes de sus votantes pobres.

    No todas las candidaturas se deciden por primarias, en muchas todavía funcionan los caucuses locales.

    El apoyo del partido hace poca diferencia en distritos donde hay incumbents con redes de apoyo sólidas, pero los partidos hacen decisiones estratégicas para apoyar a sus candidatos más débiles y para eso cuenta mucho la disciplina partidaria.

    Es positivo querer imitar a América, porque sigue siendo la mejor democracia del mundo, pero también debemos ser realistas sobre sus problemas y evitar sobresimplificar nuestro estudio de ese país.