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En las últimas semanas, además de los conflictos cotidianos y las movilizaciones sociales generadas por las reformas estructurales recientes, dos fenómenos meteorológicos pusieron en jaque al gobierno federal, a varios gobiernos estatales y a un número no poco significativo de gobiernos municipales.

En una situación poco común, pero no inédita, la tormenta tropical Manuel en el océano Pacífico y el huracán de categoría 1 en la escala de Saffir Simpson, Ingrid en el Atlántico, golpearon simultáneamente al país provocando daños en una amplia extensión del territorio nacional.

Al momento de escribir este artículo, las cifras oficiales reportaban 157 muertos y 53 desaparecidos, más de un millón 600 mil personas afectadas y 300 mil damnificados, daños en 1.5 millones de viviendas, mil 153 unidades de salud pública, unas 70 carreteras, alrededor de dos mil 150 locales educativos de todos los niveles, además de cuantiosas pérdidas agrícolas en 19 estados. En definitiva, un considerable impacto social y material, aun cuando los especialistas financieros estiman que el costo económico será alto, pero que apenas podría impactar entre 0.15% y 0.2% el crecimiento del PIB estimado para este año, e incluso que dicho porcentaje podría ser aún menor tras las inversiones de capital que se harán con motivo de la reconstrucción.1 Se estima, en todo caso, que este costo no será suficiente para achacarle a los desastres el mediocre desempeño de la economía del país.

Pero estas escenas no son nuevas. Por el contrario, se repiten cada vez con más frecuencia, año con año en todo el territorio nacional. Los fenómenos que las detonan pueden ser de magnitud distinta o tener un nombre diferente, pero al final las causas son siempre las mismas.

Si bien los fenómenos que originan los desastres son comunes a la geografía de nuestro país, y aún se conmemoran algunos desastres emblemáticos como los provocados por los sismos de 1985, lo cierto es que los daños y pérdidas causados por fenómenos de origen ya sea geológico (como los sismos o deslizamientos) o hidrometeorológicos (como las lluvias e inundaciones), han aumentado considerablemente. En especial, durante los últimos 15 años los daños y pérdidas por desastres asociados a fenómenos de origen natural se han disparado.2 Tan sólo entre 1999 y 2011 se registran más de ocho mil muertos y cerca de cuatro mil personas desaparecidas, algo más de 2.5 millones de viviendas con daños parciales y 200 mil viviendas con pérdida total, y donde al menos 37 millones de personas han resultado directa o indirectamente afectadas.3 A esto se suman las pérdidas no cuantificadas en infraestructura, principalmente carreteras, o en sectores estratégicos como la agricultura, donde se estima que en promedio cada año se pierde alrededor de 12% de la superficie sembrada en el país.4

Más aún, al menos el 90% de este tipo de pérdidas se ha producido por eventos de origen hidrometeorológico, donde las inundaciones y en general los efectos asociados a las lluvias se encuentran entre los de mayor recurrencia.

El tipo de eventos que ocurren y el volumen de daños que se registra cada año, muestran que el riesgo en México aumenta paralelo al incremento de los altos niveles de vulnerabilidad en todo el país. Desde hace décadas se encuentran en marcha procesos de construcción del riesgo que no sólo han contribuido a incrementar la vulnerabilidad de las poblaciones susceptibles de ser afectadas por la presencia de fenómenos de origen natural, sino también a aumentar el número e intensidad de algunas amenazas socionaturales como las inundaciones o los deslizamientos provocados por fenómenos de origen hidrometeorológico.

Es ya conocido y ampliamente aceptado a nivel internacional que los procesos de construcción del riesgo están estrechamente vinculados a los modelos de desarrollo implementados por los países, y México no es la excepción. La constante destrucción del medio ambiente, el deterioro de los niveles de vida de la población, la ocupación inadecuada del territorio y las condiciones generales de gobernabilidad que dificultan la gestión en sus diferentes ámbitos y en distintos momentos, han sido identificados como los principales impulsores del riesgo, y en nuestro país son la clave que explica los niveles de riesgo existentes y su manifestación, cada vez más recurrente, en desastres de distinta magnitud e intensidad a lo largo y ancho de todo el territorio.

En efecto, la degradación ambiental en México se remonta a varias décadas de sobreexplotación y uso irracional de los recursos naturales, combinada con una reducida capacidad de gestión de las instancias federales, estatales y municipales para revertir o contener estos procesos. En los años recientes esto se ha traducido en un incremento sustancial de eventos, como inundaciones, deslizamientos y grandes afectaciones por fenómenos climáticos como sequías y heladas, entre otros.

De los numerosos causantes de la degradación ambiental la deforestación es, sin duda, el factor que más relación estrecha guarda con la ocurrencia de desastres. Inestabilidad de laderas que producen deslizamientos, reducción de la capacidad de retención de lluvia en las partes altas de las cuencas que ocasionan avenidas torrenciales hacia las partes bajas y producen inundaciones, así como el arrastre de materiales que sedimentan ríos, lagunas y lechos de presas ocasionando una disminución en la capacidad de los ecosistemas de soportar cada vez menos volúmenes de agua de lluvia, son —y serán cada vez más— causa de severas inundaciones aun cuando la precipitación pluvial no sea intensa. En las zonas costeras el corte de manglares se traduce también en inundaciones, erosión y en una intensificación de la amenaza al exponer los asentamientos humanos en forma directa frente al embate de los huracanes.

La mala calidad o inexistencia de estadísticas oficiales —de corto y largo plazos— sobre medio ambiente y recursos naturales permiten encubrir, en buena medida, la grave situación ambiental en la que se encuentra el país. No obstante, algunos pocos datos sueltos indican que si bien en los últimos cinco años el ritmo de deforestación en el país se redujo, la pérdida de bosques, selvas y otro tipo de vegetación sigue siendo alarmante: entre 1998 y 2005 diversas fuentes reportan que cada año se perdía un promedio de 678 mil hectáreas de cobertura vegetal, esto es una superficie equivalente al Distrito Federal y el estado de Morelos juntos, mientras que para 2005-2010 la deforestación se redujo a 155 mil hectáreas cada año,5 lo que sin duda representa un avance significativo pero a todas luces insuficiente. En otra materia, la Conabio reporta que ya para 1994 el país había perdido 65% de sus manglares.6

La deforestación intensiva en el país se explica por la ampliación de la frontera agrícola y ganadera, la minería, la tala inmoderada (ya sea tolerada, clandestina o para actividades ilegales como la siembra de estupefacientes) y la urbanización. Los incendios forestales también contribuyen, aunque en menor medida, y no menos importante es el aporte paulatino pero constante de las comunidades pobres que continúan utilizando leña o carbón vegetal como combustible. Coneval reporta que en la actualidad 15.2 millones de personas (esto es, 12.9% de la población total del país) aún usa leña o carbón vegetal para cocinar.7

Desastres recientes en México que son evidencia contundente de estos procesos son los numerosos deslizamientos producidos por la tormenta tropical Manuel, en Guerrero, con consecuencias fatales como lo ocurrido en la comunidad de La Pintada o el megadeslizamiento que arrasó la comunidad de San Juan Grijalba en Chiapas en 2007, así como los efectos producidos por las avenidas torrenciales durante la tormenta tropical Stan en varias ciudades de Chiapas en 2005 o el fuerte impacto que tuvieron los huracanes Gilberto (1988) o Wilma (2005) sobre la zona turística de Cancún, por mencionar sólo algunos de ellos.

Por otra parte, el fracaso de la política social de —al menos— los últimos tres sexenios ha contribuido a un incremento de la vulnerabilidad de millones de personas frente al impacto de fenómenos tales como sismos, huracanes o simplemente lluvias. Por ello, no llama la atención que sean los sectores de más bajos recursos los que sistemáticamente son afectados por desastres, tanto en intensidad del impacto como por la cantidad de personas.

Pero la pobreza no sólo ha minado la capacidad de resistir los efectos de dichos fenómenos por la ocupación de viviendas inadecuadas, la falta de infraestructura, la construcción habitacional en zonas de riesgo o la fragilidad de los medios de vida, sino también para recuperarse de ellos. Cada vez son más prolongados los periodos para la recuperación de las poblaciones afectadas y en ocasiones aún no se ha logrado la recuperación completa cuando sobreviene un nuevo desastre, como ocurrió en el verano de 2010 en varios estados del sureste del país  —principalmente Tabasco y Veracruz—; como sucedió con el desplazamiento de población de varias comunidades del noroeste de Chiapas por el desfogue de presas en el alto Grijalba, disfrazado de reubicación y que convirtió a miles de familias en damnificados permanentes; o como sucede actualmente en Guerrero, que a tres semanas del paso de la tormenta tropical Manuel más de 200 comunidades de la sierra permanecían incomunicadas.

En paralelo al deterioro de las condiciones de vida de la población opera la completa ausencia de un política de ordenamiento del territorio por el abandono del Estado mexicano en las tareas de planeación. Funciones primordiales relacionadas con la planeación estratégica que tradicionalmente fueron funciones públicas han sido trasladadas a organizaciones, corporaciones o empresas sociales y privadas. Las consecuencias inmediatas de esto han sido la sustitución de esquemas de decisión política basados en un proyecto de nación —integral e incluyente—, por formas “empresariales” o “gerenciales”  que privilegian la privatización  de los beneficios.

Desastres

En materia de ocupación del territorio esto ha sido determinante, sobre todo en las zonas urbanas que se han expandido a velocidad vertiginosa. Es hasta 1980 cuando el país se convierte en predominantemente urbano al ubicar al 51.8% de la población total en localidades de 15 mil o más habitantes. Ya para 2010 la cifra alcanzaba los 79 millones de personas (62.5% de la población total) viviendo en ciudades y las proyecciones indican que para los próximos años la tendencia a la urbanización se acelerará.8

Pero la ausencia de planeación en el crecimiento del número y extensión de las ciudades en México ha dado lugar a ciudades caóticas y con grandes deficiencias de infraestructura para satisfacer las necesidades de una población creciente. En particular aquellas ciudades convertidas en “polos de desarrollo”, como las turísticas o las industriales, son las que más rápidamente han crecido sin condiciones adecuadas para albergar a la población recién llegada. Por ejemplo, la ciudad de Tijuana en la frontera norte o Cancún en el sureste, por mencionar sólo dos casos.

En consecuencia, hoy en día el crecimiento de la mancha urbana se da, en general, por la vía de la irregularidad. Se estima que entre cinco y seis de cada 10 familias que se mudan a una ciudad o buscan asentarse en un lugar distinto al de residencia original, deben hacerlo ilegalmente porque no tienen acceso a una vivienda legal.9 Esto da lugar a la proliferación de tugurios y al traslado de la pobreza hacia las zonas urbanas, pero también a la ocupación de suelo poco apto para habitación y en zonas inseguras.

En relación al riesgo de desastre, los programas de regularización que se han implementado no han sido la solución, ya que dicha “regularización” ha consistido exclusivamente en el otorgamiento de títulos de propiedad y dotación de servicios públicos, sin importar si esos asentamientos se encuentran en zonas de riesgo. Así, es frecuente encontrar que muchos asentamientos que se originaron como irregulares y que se localizan en lechos de antiguos ríos, en zonas de deslizamientos o de inundación frecuentes, en las riveras de ríos o canales u otras zonas de riesgo evidente, ya se han regularizado y sus propietarios cuentan con los títulos correspondientes.

Pero por el lado del mercado de suelo legal la falta de planeación también resulta evidente. Se solapa la construcción de grandes conjuntos habitacionales para las clases trabajadoras desarticulados de la mancha urbana y que corren el riesgo de convertirse en los tugurios del futuro cercano, o la construcción de grandes desarrollos inmobiliarios para habitación de los sectores de altos ingresos, plazas comerciales o conjuntos de oficinas en zonas ecológicamente frágiles que antes estaban destinadas a la conservación. Por ejemplo, los grandes hoteles construidos directamente sobre la franja costera en las zonas turísticas o los desarrollos inmobiliarios en la zona Diamante de Acapulco, tanto para sectores de muy altos ingresos como para la clase trabajadora, y cuya construcción hoy se sabe que se dio gracias a la corrupción al otorgar permisos de construcción que violan la normatividad vigente e incluso permitiendo a los desarrolladores inmobiliarios la modificación del cauce de ríos para la construcción de viviendas. En todo el país se violan, sistemáticamente, las normas ambientales y de desarrollo urbano, ya sea para satisfacer las necesidades de la población pobre o del gran capital.

Ante esto, el riesgo de desastre en el país ha crecido al igual que su manifestación en cada vez más desastres y con impactos crecientes. La respuesta a este proceso no ha sido de Estado sino de gobierno; es decir, más administrativa que estratégica y, por tanto, más reactiva que de prevención.

Con las creación del Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc) a raíz de los terremotos de septiembre de 1985, instancia gubernamental —hoy representado en la Coordinación Nacional de Protección Civil— dependiente de la Secretaría de Gobernación y cuyo objetivo enunciativo es coordinar las acciones y las instituciones relacionadas con la prevención y atención de desastres, se consolida en el país una visión convenientemente conservadora sobre el riesgo y donde en vez de cuestionar y enfrentar las causas se opta por fortalecer las capacidades para una administración más o menos eficiente en situaciones de preparativos o atención de emergencias ante desastres.

En este terreno, a lo largo de casi tres décadas se ha avanzado en la descentralización del sistema (hoy existen sistemas estatales y unidades municipales de protección civil en todo el país), en la difusión de acciones de preparativos y durante las emergencias, en la organización de la respuesta y en la realización de simulacros de evacuación, entre otros aspectos. Sin embargo, quizá el avance más significativo sea en el fortalecimiento de los sistemas de alerta que se refleja en una reducción significativa del número de muertos por fenómenos de origen hidrometeorológico a partir del año 2000. Aun cuando estos sistemas todavía puedan reflejar fallas, como en el caso reciente de Guerrero, hay evidencias claras de casos exitosos por alertas efectivas. Por ejemplo, en 2005 a raíz de los desastres producidos por el huracán Wilma de categoría 5 en la escala de Saffir Simpson, donde únicamente cinco muertes en dos estados pudieron ser achacadas directamente al impacto del fenómeno sobre la población.

Al margen de los preparativos y respuesta, importantes avances existen en el terreno científico y tecnológico. Particularmente en el desarrollo de conocimiento e información sobre amenazas de origen natural como sismos, huracanes y erupciones volcánicas y en la modernización, desarrollo o integración de las redes monitoreo por parte del Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred) —órgano científico-técnico del Sinaproc creado en 1988— y diversas universidades en todo el país. Destacan, en especial:10

  • La integración de la Red Sísmica Mexicana.
  • La instrumentación de estructuras sujetas a movimientos sísmicos, así como la realización de investigaciones sobre sismorresistencia, que contribuye al mejoramiento del diseño de edificaciones, aportando información para su reglamentación.
  • La puesta en marcha del Sistema de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales (SIAT-CT), especialmente para los 738 municipios más vulnerables a dichos fenómenos.
  • El desarrollo del Sistema de Monitoreo de Volcanes Activos en México, dentro del cual destaca el monitoreo permanente del volcán Popocatépetl y la observación de los volcanes Citlaltépetl, De Fuego y Tacaná.
  • La actualización o creación de los Reglamentos de Construcción y normas técnicas complementarias de entidades federativas que se encuentran en zonas sísmicas.
  • El desarrollo del Sistema de Alerta Sísmica del Distrito Federal, que permite alertar a la población 50 segundos antes de la llegada de las ondas sísimicas desde el Pacífico.

Si bien estos avances son muy importantes y necesarios, stricto sensu no van a la raíz del problema, ni atacan de fondo los factores que impulsan los procesos de construcción del riesgo. La visión conservadora sobre el tema adoptada por el gobierno mexicano ha rechazado sistemáticamente la vasta evidencia sobre la causalidad del riesgo y el conocimiento generado por estudios sociales en México y en todo el mundo, tanto en el ámbito académico como en el de política internacional. Hoy, por ejemplo, informes de organismos como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el sistema de Naciones Unidas, a través de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, reconocen explícitamente que las causas raíz del riesgo se encuentran en los esquemas de desarrollo adoptados por los países y que es justo ahí a donde deben dirigirse las políticas públicas con el fin de reducir la recurrencia e impacto de los desastres.11 Sin embargo, pareciera que la respuesta en México ante cada desastre es explotar el lado más sensible de la ayuda humanitaria a través del manejo mediático de las emergencias y apostar al olvido. Apostar a un pronto retorno a la “normalidad” para que no haya cuestionamientos sobre las verdaderas causas del desastre, para cubrir de nuevo el polvo con el tapete y seguir adelante.

Así, en México seguirán ocurriendo nuevos desastres por las mismas viejas razones. n

 

Elizabeth Mansilla. Consultora internacional independiente con más de 20 años de experiencia en temas de desarrollo y la gestión del riesgo de desastre.

 

1 Cifras anunciadas por la Secretaría de Hacienda y la firma Análisis Macroeconómico sobre México de BBVA Research, El Economista, 01/10/2013.
2 Incluye únicamente sismos, actividad volcánica, tsunamis, deslizamientos, lluvias, inundaciones, granizadas, heladas, nevadas, marejadas, sequías, ola de calor e incendios forestales. No se incluyen pérdidas o daños asociados con fenómenos de origen antrópico como explosiones o incendios.
3 Cifras obtenidas de Desinventar 2013. Corporación OSSO-LA RED.
4 Según cifras obtenidas a partir del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), Sagarpa.
5Compendio de estadísticas ambientales 2012, Semarnat para el periodo 1998-2005; Estadísticas a propósito del día mundial forestal, INEGI, comunicado de prensa, 21 de marzo de 2013.
6Inventario nacional de manglares, Conabio (consulta en línea).
7Medición de la pobreza 2012, anexo estadístico, Coneval (consulta en línea).
8 Jaime Sobrino, La urbanización en el México contemporáneo, CEPAL, Santiago de Chile, 2011.
9 Sedesol-El Colegio Mexiquense, A.C., Requerimientos de suelo para la vivienda y el desarrollo urbano en el país, por zonas metropolitanas, aglomeraciones urbanas, ciudades y localidades urbanas y suburbanas, en el lapso 2004-2018 (versión final), México, 2004.
10 Elizabeth Mansilla, Marco general de riesgo en México, background paper Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2009, IPP LAC-ODMs y Pobreza – 06/2008, RBLAC-UNDP, New York. Publicado en http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/ background-papers/?pid:34&pil:1
11 Ver las ediciones del Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2009, 2011 y 2013, UNISDR, Ginebra.