El subibaja hacendario

El pasado 8 de septiembre el presidente Enrique Peña Nieto presentó su propuesta de reforma hacendaria y social. La reforma propuesta consiste, fundamentalmente, en una serie de cambios tributarios (es decir, relacionados a los impuestos) y modificaciones en materia de protección social. Contrario a lo que muchos esperaban, la reforma no incluyó un aumento al IVA en medicinas y alimentos. En su conjunto, considero que la reforma presenta algunos avances en aspectos sociales y de progresividad, pero creo que también contiene problemas de diseño y algunos riesgos, sobre todo para el mediano plazo.

Avances

Hay dos avances fundamentales. Por un lado, se dan los primeros pasos en la construcción de un esquema de seguridad social con la creación del seguro de desempleo y con el establecimiento de la llamada “pensión universal”. Más importante, quizá, es el hecho de que se proponen cambios legales para establecer a las pensiones y al seguro de desempleo como un derecho constitucional para los adultos mayores y los trabajadores, respectivamente.

A pesar de reconocer estos avances, también es necesario señalar que éstos se quedan muy cortos con respecto a lo que se había prometido en materia de seguridad social universal. No hay, por ejemplo, referencia alguna a un posible aumento en la cobertura de servicios de salud ni a la consolidación de los esquemas de salud pública con los que hoy se cuenta. La llamada “pensión universal”, por su parte, está lejos de ser universal, ya que para poder recibirla se requiere cumplir con una serie de requisitos tanto de ingreso máximo como administrativos (estar inscrito en el Registro Nacional de Población) y no serán elegibles aquellas personas que reciban una pensión contributiva o que se jubilen en sistemas de reparto a través del IMSS o del ISSSTE. Además, el monto que se propone otorgar en este programa (mil 92 pesos) es tan bajo que es incluso inferior a lo requerido para adquirir una canasta básica en zonas urbanas de acuerdo al Coneval. Finalmente, el seguro de desempleo sólo aplica bajo circunstancias muy específicas (únicamente para trabajadores formales, después de más de dos años de cotización, después de un mes de desempleado, etcétera) y esporádicas (sólo se puede recibir una vez cada cinco años).

Por otro lado, también se dan algunos pasos incipientes en la dirección de hacer más progresivo el sistema tributario. Así, por primera vez en la historia del país se propone gravar los dividendos y las ganancias de capital, fuente importante de ingresos para las personas de mayores recursos económicos. También se propone hacer más progresivo el impuesto sobre la renta (ISR) al elevar la tasa marginal del 30% al 32% para las personas que ganen más de medio millón de pesos al año y se eliminan un número importante de tratamientos especiales y exenciones en este impuesto que se traducían en beneficios para grupos específicos de la población. Otra medida claramente progresiva es la eliminación de las exenciones fiscales y la aplicación del IVA en los pagos de colegiaturas privadas. Finalmente, también se considera positivo el que se reforme el régimen de consolidación fiscal de las empresas, el cual se había convertido en un mecanismo de elusión fiscal, y que se incluya un impuesto (aunque sea pequeño) a las utilidades de operación en las muy rentables actividades mineras.

Problemas

En primer lugar, la reforma se quedó muy corta con respecto a lo que se anticipaba y, sobre todo, con respecto a la generación de recursos adicionales que se requerían para poder atender cabalmente las necesidades insatisfechas de amplios segmentos de la población. La colección de impuestos propuestos, junto con la eliminación del impuesto empresarial a tasa única (IETU) y el impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), se traducirá en un aumento recaudatorio de tan sólo 1.4% del PIB, muy lejos de los cuatro o cinco puntos porcentuales del PIB que se requerían para una verdadera transformación del régimen fiscal. La estimación de que en unos años el impacto en la recaudación se extenderá a tres puntos del PIB parece injustificada y basada en supuestos poco creíbles. Por ejemplo, de acuerdo a los propios documentos oficiales, estos tres puntos adicionales de recaudación provendrían fundamentalmente de ingresos petroleros (2% del PIB) y sólo 1% del PIB a partir de otros ingresos. Lo anterior, además de que acentuaría la dependencia petrolera de los recursos públicos, evidentemente está basado en supuestos de precios, producción y un régimen fiscal de Pemex que parecen incompatibles con las tendencias recientes y con la reforma energética que ha sido propuesta por el propio gobierno.

Por otro lado, esta reforma muy probablemente terminará siendo aún más pequeña de lo ya mencionado porque algunos de los impuestos propuestos tendrán que ser ajustados, si no es que eliminados, debido a su inviabilidad política o por factores coyunturales. Tal es el caso del IVA a las colegiaturas privadas que enfrentará una fuerte oposición de las clases media-alta y alta que se sentirán particularmente afectadas por esta reforma o el caso del IVA a la renta y compra-venta de inmuebles que podría perjudicar a una muy alicaída industria de la construcción. Lo mismo podría ocurrir con la homogeneización del IVA en las zonas fronterizas que, sumadas a la aplicación del IVA a las importaciones temporales, podría afectar significativamente la actividad económica local, por lo que también generará resistencia de los habitantes de esas zonas del país. En general, es importante notar que al haber optado por hacer modificaciones a impuestos específicos en vez de hacerlo a impuestos generales, genera una mayor oposición de los grupos afectados y, en la medida en la que estos grupos sean más vocales o tengan una mayor capacidad de presión, esto hace que las demandas para modificarlos o revocarlos sea más intensa.

Otro problema de diseño es en lo que se refiere al componente de crecimiento. En este apartado lo más importante son los programas que buscan incentivar la formalización de empresas y trabajadores. Se parte de la triple premisa equivocada de que los trabajadores están en la informalidad por elección, que las empresas informales lo son para eludir el pago de impuestos a la seguridad social y que la transición a la formalidad redundará en aumentos en productividad y crecimiento. En realidad, ni los trabajadores son informales por elección, ya que muchos de ellos están ahí como resultado de la insuficiencia de oportunidades laborales en el sector formal, ni las empresas necesariamente responderán a reducciones temporales en el pago de sus contribuciones fiscales que pueden ser marginalmente poco importantes, ni la transición a la formalidad por sí misma se traduciría en mejoras en productividad y/o crecimiento. En ese sentido, esta reforma no añade mucho al tema del crecimiento económico, aunque tampoco es muy evidente que podría lograr una reforma de esta naturaleza.

Riesgos

La reforma propuesta conlleva algunos riesgos, particularmente en materia de sostenibilidad fiscal de mediano plazo. En primer lugar, a juzgar por los montos involucrados, el principal componente de esta reforma es el aumento propuesto al gasto público: mientras que la reforma propone aumentar la recaudación en 240 mil millones de pesos (mdp), el aumento propuesto en el gasto es de más de medio billón de pesos (528 mil mdp). Es decir, se trata de una reforma hacendaria cuyo componente recaudatorio es muy inferior a su componente de gasto. Más aún, es importante entender que este aumento en el gasto no se debe a los nuevos programas de protección social ofrecidos. El costo de la pensión universal, al estar montado sobre un programa ya existente (Programa 65 y más), es de sólo 19 mil mdp, mientras que el programa del Seguro de Desempleo, por su diseño, en realidad estará financiado fundamentalmente con las contribuciones patronales, por lo que no requerirá de recursos adicionales. Aunque una parte adicional del aumento en el gasto irá a financiar nuevos proyectos de inversión en Pemex, CFE y el gobierno federal, aun así el aumento propuesto en el gasto parece excesivo (9.3% en términos reales) y no necesariamente justificado.

Por otro lado, cabe señalar que el aumento que se propone en el gasto conduciría a un aumento en el déficit público de 1.5% del PIB (o de 3.5% si incluimos a la inversión de Pemex). Este aumento en el déficit, sin embargo, está basado en un supuesto de crecimiento para 2014 excesivamente optimista de 3.9%. Si esto no ocurre, el aumento en la recaudación sería inferior a lo esperado y el déficit sería aún mayor. Más aún, sin satanizar el déficit, es importante entender que hay de déficits a déficits. No es lo mismo un déficit que ocurre como resultado de una caída en los ingresos que no se desea compensar con una caída en los gastos (como es el caso del déficit que espera observar en este año de 0.4% del PIB), que uno que resulta de un aumento significativo en el gasto. Esto último, que en principio sería deseable como medida de carácter contracíclico, podría justificarse si hubiera suficientes proyectos económicos de gasto en, por ejemplo, obras de infraestructura. Si esto no es el caso (como parece no serlo), el aumento en el gasto corriente podría resultar simplemente en un derroche de recursos, sin mayores implicaciones de crecimiento para el mediano o largo plazo y que podría ser difícil de revertir en el futuro.

El subibaja hacendario

Además de lo anterior, hay otras dos razones por las que el aumento en el gasto podría ser riesgoso o inefectivo. Por un lado, por el hecho de que todo el aumento en el gasto será financiado internamente. Esto sin duda distraería recursos que podrían haberse destinado a financiar al sector privado, lo que daría lugar a un fenómeno conocido como el efecto desplazamiento o crowding-out. Esto, por consiguiente, reduciría el impacto de crecimiento del gasto público y anularía cualquier efecto positivo derivado de una potencial reforma financiera que, en teoría, busca estimular el financiamiento bancario a la inversión privada. Por otro lado, porque como lo explica muy bien el conocido modelo Mundell-Fleming, en una economía abierta con tipo de cambio flexible como lo es la economía mexicana, el aumento en el gasto público es relativamente inefectivo como medida para estimular el crecimiento. Esto es así porque un aumento en el gasto público presionaría las tasas de interés a la alza, lo cual atraería capitales del exterior y conduciría a una apreciación del tipo de cambio; esto finalmente reduciría las exportaciones, aumentaría las importaciones y, por lo tanto, reduciría la demanda agregada, lo que eliminaría o reduciría el efecto expansivo del aumento en el gasto público inicial.

Por todo lo anterior, considero que se trata de una reforma fiscal con algunos avances pero insuficiente y riesgosa. Es una propuesta que parece retomar parcialmente el espíritu de la propuesta de Santiago Levy, pero sin el alcance de ésta, sin un financiamiento suficiente y que no elimina las distorsiones en el mecanismo de financiamiento que él proponía. Es también una reforma que retoma algunas de las propuestas de progresividad que proponía López Obrador, pero que no viene acompañada del ajuste y la reasignación del gasto que él sugería. Es, en suma, una propuesta con algunos avances, con varias limitaciones y que no está exenta de riesgos. n

 

Gerardo Esquivel. Economista. Profesor-investigador de El Colegio de México.