El mapa politizado de América Latina comprende a países en procesos de consolidación, así como democracias que pueden experimentar retrocesos.
Después de la euforia de la etapa de la transición democrática en América Latina, hemos pasado a un periodo de fuertes interrogantes sobre el futuro de la democracia. Al respecto, hay que recordar que en el texto canónico sobre la transición democrática de Guillermo O’Donnell y Phillippe Schmitter, aunque se refieren fundamentalmente a la disolución de un régimen autoritario y al establecimiento de una democracia, no excluyen el retorno a viejas o nuevas formas de autoritarismo.*
Sin embargo, la culminación de las transiciones, como fue en el caso de México, abrió la expectativa de pasar de una fase fundamentalmente electoral a un proceso que llevaría a una consolidación democrática.
Algunos de los autores más reconocidos sobre la consolidación como Leonardo Morlino (1996, 2005), Samuel Valenzuela (1992), Juan Linz y Alfred Stepan (1996), Giuseppe Di Palma (1998), Gerardo Munck (2001) y Guillermo O’Donnell (1996) consideran que la consolidación de la democracia se realiza una vez que se legitima entre todos los actores políticos y sociales, y ninguno de ellos pretende desafiar y cuestionar esa legitimidad por medios no democráticos. La democracia se convierte entonces en the only game in town: el único juego en la ciudad, para utilizar la conocida expresión de Juan Linz (1990:29). En términos de Giuseppe Di Palma: “lo democrático es un juego abierto de resultados inciertos que no impone a los jugadores otra expectativa que el hecho de jugar (en este aspecto es clave) la creación de reglas que se han capaces de despejar o convertir en inoperante ‘la tentación de jugadores esenciales’ de boicotear el juego” (1998:73).
En términos de Adam Przeworski: “en una democracia todas las fuerzas deben luchar repetidamente ‘ninguna puede esperar modificar los resultados a posteriori; todos deben someter sus intereses a la competencia y a la incertidumbre’. El Momento crucial ‘se sitúa al pasar el umbral a partir del cual nadie podrá intervenir para alterar los resultados del proceso político formal […] El paso decisivo de la democracia es la transferencia de poder de un conjunto de personas a un conjunto de normas’ ” (1995:22).
En este sentido, “la democracia está consolidada cuando bajo unas condiciones políticas y económicas dadas, un sistema concreto de instituciones se convierten en único concebible y nadie se plantea la posibilidad de actuar al margen de las instituciones democráticas, cuando los perdedores sólo quieren volver a probar suerte en el marco de las mismas instituciones en cuyo contexto acaban de perder […]. Acatar los resultados […] aunque supongan una derrota resulta preferible para las fuerzas democráticas a intentar subvertir la democracia” (1995: 43).
Déficit social y débil Estado de derecho
Esta situación de consolidación democrática tal como la acabamos de definir centrada en las instituciones, en los actores y en la aceptación de las reglas de juego democrático y sus resultados no es un fenómeno generalizado en todos los países de América Latina, aun en aquellos que tuvieron una transición o incluso una continuidad democrática. Más bien tenemos un mapa político diferenciado que comprende a países que están en un proceso de consolidación junto al lado de democracias donde predomina su carácter electoral que derivaron en nuevas formas de autoritarismo y otras democracias que están en diferentes grados de tensión en su definición de carácter futuro de su forma de gobierno.
Además de la tensión que acabamos de referirnos de la aceptación de las reglas democráticas y su legitimación, hay otras dos dimensiones que son factores de tensión para el futuro de la consolidación democrática de América Latina: el déficit social y el debilitamiento del Estado de derecho. En los casos de los dos últimos tipos de tensión que mencionamos son procesos de largo alcance en el tiempo, en cambio, los desajustes al marco institucional y su aceptación por los actores políticos que pueden llegar al desconocimiento de las reglas del juego democrático tienen un carácter más coyuntural porque los desenlaces tienden a producirse en plazo relativamente más corto.
Cuando hablamos de déficit social de la democracia en América Latina queremos referirnos a la falta de un crecimiento económico sostenido que se traduzca en políticas públicas que respondan a las necesidades, demandas y expectativas de la población en términos de empleo, educación, salud, vivienda, etcétera, y que permitan procesos permanentes y progresivos de inclusión, integración y movilidad social. Siguiendo a Morlino, esta “capacidad de respuesta satisfactoria de los gobernantes a las demandas de los gobernados” se puede traducir en una mayor satisfacción y legitimidad para las instituciones democráticas, con lo cual la consolidación es prácticamente alcanzada. En cambio, el incumplimiento de éstas se traduce en un mayor distanciamiento con los partidos políticos e incluso un declive de confianza en las instituciones democráticas (2005: 272-273).
En cuanto al otro obstáculo a la consolidación democrática: el debilitamiento del Estado de derecho, nos referimos a lo que Guillermo O’Donnell denomina la ausencia del Estado legal: en el que “las leyes formalmente vigentes son aplicadas (sólo ocasionalmente, y), cuando lo son, de modo intermitente y diferencial. Lo que es más importante, esta ley segmentada está sumergida en la ley informal decretada por los poderes privatizados (fácticos) que de hecho gobiernan esos sitios… Se trata de sistemas subnacionales de poder que […] tienen un base territorial y un sistema legal informal pero bastante efectivo” (2002: 320-321). Un claro ejemplo de estos poderes fácticos o privatizados, como los denomina O’Donnell, es sin duda el narcotráfico y el crimen organizado, cuya capacidad para competir por el monopolio legitimo de la violencia en determinados espacios, imponiendo sus leyes mediante la generación de mecanismos de coerción sobre las fuerzas policiacas, miembros del poder judicial (corrupción), generación del miedo en la población (ejecuciones) y una constante violación de los derechos humanos. Lo que los constituyen en actores que atentan contra la consolidación de la democracia.
Mapa político de América Latina
Creemos que las tensiones y desafíos que enfrenta la consolidación democrática en América Latina nos permiten hacer, de forma sintética, un mapa político de la región:
1. Hay países que están experimentando un proceso de consolidación democrática y que han sido capaces de ir eliminando progresivamente las herencias del periodo autoritario, como Chile y Uruguay. Otros, como en el caso de Costa Rica, mantienen la continuidad democrática, a pesar de que han ido perdiendo su capacidad de integrar a la población, que han aumentado su déficit social.
2. En el caso de Argentina es especial en cuanto más que avanzar hacia la consolidación vive una tensión entre la democracia liberal y la restauración progresiva de una democracia que O’Donnell llama delegativa, en donde el ejecutivo supedita a los otros poderes.
3. Venezuela sería un caso en que manteniendo los mecanismos electorales se ha pasado de una dictadura populista con una gran concentración de poder en un caudillo carismático que logra una amplia movilización y aceptación de una parte de la población a través de un discurso de fuerte integración simbólica con un carácter nacional y popular, así como con políticas sociales existencialistas acompañadas de amplia distribución de recursos. Esta forma de gobierno populista es, por lo tanto, incluyente, pero desborda las reglas e instituciones de la democracia y excluye y vulnera los derechos de sectores importantes de la población, en particular de las elites y las clases medias. Un aspecto importante que no se puede desestimar es que el presidente Hugo Chávez ha contado con amplios recursos generados por el alza a nivel mundial de los precios del petróleo. Una disminución drástica de estos recursos puede tener fuertes implicaciones políticas para la revolución bolivariana.
4. En el grupo de más alta tensión en relación a sus perspectivas de consolidación democrática se encuentran Bolivia y Ecuador. En ambos países existe un alto porcentaje de población indígena y grandes desigualdades económicas, sociales y culturales, así como regionales. La democracia de tipo liberal enfrenta profundos desafíos frente a la afirmación de identidades culturales y reivindicaciones nacionalista. En el caso de Bolivia, la tensión y el conflicto está en los límites de la desintegración territorial de lo que es hoy el Estado boliviano. En el caso de Ecuador se está viviendo una fuerte polarización, movilización social y un enfrentamiento entre poderes, tanto a nivel político como económico.
5. En América Central hay diferentes grados de precariedad respecto de una democracia de calidad y consolidación. El caso Costa Rica, al que ya nos referimos, es una excepción. En Nicaragua el triunfo del Frente Sandinista ha hecho que el país se mueva entre la democracia y un populismo más orientado hacia el exterior, fundamentalmente buscando los apoyos económicos de Venezuela. Sin embargo, la vuelta del FSLN en unas elecciones sin mayores dificultades se caracteriza por un predominio del pragmatismo tanto en la política interna como externa. En Guatemala la presencia política del ejército y la violencia de los grupos paramilitares desafían a una débil democracia donde la mayoría de la población, que es indígena, continua marginada y oprimida. Honduras es una democracia electoral que no supera sus condiciones de pobreza. En cuanto a El Salvador, a pesar de los equilibrios entre los gobiernos de derecha y la oposición de izquierda, ha surgido un tipo de violencia generado por la marginación social: la de las bandas juveniles marasalvatrucha que a su vez han provocado violentas reacciones de grupos paramilitares y políticas de exterminio. El fenómeno de los marasalvatrucha se ha extendido a toda América Central y ha penetrado hasta México. En síntesis, en América Central persisten muchas carencias endémicas. Superadas las dictaduras militares y la guerra civil perduran las graves desigualdades sociales al lado de las viejas formas de violencia, como de las bandas juveniles y los grupos paramilitares que los combaten y aquellas vinculadas con el incremento del narcotráfico, crimen organizado y tráfico de personas. En este contexto, estamos ante democracia débil y, por tanto, vulnerable.
6. En el Caribe el caso más paradigmático por su gravedad es el de Haití, “una democracia” tutelada por la ONU donde la profundidad de la crisis social la hacen aparecer como inviable, lo mismo que a cualquier gobierno que pueda asegurar su permanencia y sobre todo la seguridad, garantías civiles y la protección de los derechos humanos y un bienestar mínimo para la población.
7. En relación a Brasil y México es preciso seguir la reciente afirmación de Guillermo O’Donnell en una entrevista reciente en el suplemento “Enfoque” del periódico Reforma: estos países no se pueden asimilar al caso de Venezuela, ni mucho menos de Bolivia y Ecuador, pues ambos países tienen una mayor complejidad social con una diversificación de poderes que van construyendo un soporte institucional y con una inserción internacional mucho mayor. Por las razones anteriores, a pesar de su gran desigualdad social y regional, Brasil prosigue por un camino democrático y, a diferencia de México, está teniendo un mayor éxito en su estrategia tanto de desarrollo como de inserción en el contexto económico internacional; como lo muestra su política educativa, científica y tecnológica y su activa política exterior tanto en su impulso al Mercosur como en la multiplicación de sus relaciones económicas internacionales y su creciente presencia diplomática a nivel mundial.
En el caso de México, a diferencia de Brasil, se presenta un rezago del crecimiento económico y la falta de una nueva estrategia de desarrollo que retome el crecimiento sostenido y permita renovar las políticas públicas, particularmente educativas, científicas y tecnológicas, así como asegurar el crecimiento del empleo.
Además, hemos perdido liderazgo y presencia internacional. Al igual que Brasil, México tiene un Estado de derecho a la defensiva frente a un creciente avance el narcotráfico y el crimen organizado. Además, México no acaba de superar las secuelas del conflicto postelectoral de 2006. Ese conflicto mostró tensiones en el marco institucional y de la vinculación de éste con los actores políticos y sociales que desempeñaron un papel significativo en el proceso electoral; al grado que hemos estado en los límites de la ruptura del marco institucional y legal.
De cara a lo anterior, propongo una agenda mínima para México:
Procesos electorales. Para evitar que se repitan los errores que llevaron al conflicto postelectoral de 2006 es necesaria una reforma de algunos aspectos de los procedimientos electorales; control del financiamiento, que las campañas sean más cortas y menos costosas, regular de forma equitativa el acceso a los medios, pero sobre todo romper con la comercialización del proceso electoral. Asimismo, mejorar las normas para asegurar una utilización de los recursos transparente y auditada. En México se ha puesto todo el acento en el fortalecimiento financiero de los partidos. Una lección de las elecciones de 2006 es que resulta importante regular de manera más estricta el carácter y alcances del poder ejecutivo y de grupos de poder económico y otros actores sociales en las campañas, así como acotar el papel de los medios de comunicación. Además, es necesario que se obligue a los partidos y candidatos a presentar verdaderos programas políticos donde haya un auténtico debate y discusión en lugar del millón de comerciales en radio y televisión a los que se refiere Gabriel Zaid (2007).
Partidos políticos. En cierta medida, se puede afirmar que los tres partidos más fuertes han heredado una situación de privilegio respecto del acaparamiento de grandes recursos públicos para negociar con las fuerzas externas y controlar a sus miembros. Como señala Jean François Prud Homme, estamos en México en un caso de control oligopólico de la representación política de los partidos más fuertes que, por su condición privilegiada, dificulta una verdadera competencia de los partidos pequeños. Por lo que se deben dar más facilidades para la formación y fortalecimiento de nuevos partidos para que contribuyan a la renovación de la clase política. También es necesario democratizar los partidos al interior, empezando por sus estatutos y sus formas de organización, debe haber un control externo y de sanciones de las autoridades electorales si no se produce. Además, como señala Gabriel Zaid, los debates deben empezar por los precandidatos de cada partido cuya designación no sólo debe nacer en las cúpulas, aunque la decisión corresponda en exclusiva a los afiliados.
Relación de partidos políticos y ciudadanos. El problema fundamental de la consolidación de la democracia en México está en su sistema de partidos y su relación con sus ciudadanos. Los ciudadanos van adelante de la clase política, eso explica el voto diversificado que se ha traducido en gobiernos divididos, ya que no quieren una vuelta a una concentración de poderes, de ahí que una constante haya sido, desde que terminó la transición democrática, los gobiernos divididos. Aunque la participación electoral ha mantenido niveles altos, al mismo tiempo hay un desencanto de los ciudadanos con los partidos y la clase política. Por lo tanto, es importante que se permita la reelección del poder legislativo, que facilitaría una relación y una obligación de rendición de cuentas con los ciudadanos, y los candidatos dejaran de ser cautivos de las cúpulas partidistas. Las candidaturas ciudadanas son un derecho de los ciudadanos a pesar de las objeciones que han encontrado por ser candidatos improvisados sin suficiente profesionalismo político y una base social inestable. En cuanto a las candidaturas es ideal, como señala O’Donnell, que los partidos sean fuertes y tengan una gran inserción social para el buen funcionamiento de la democracia, pero en México los partidos no tienen una gran inserción social y muchas veces los ciudadanos o desconocen o rechazan a los candidatos que proponen los partidos, lo que no ha dejado de tener altos costos como lo muestra el caso del PRI en 2006 con la candidatura de Madrazo.
Organizaciones ciudadanas. A pesar de que la legislación electoral se centra en el fortalecimiento de los partidos, las organizaciones ciudadanas deberían tener un espacio más importante en los procesos electorales, monitoreando y exigiendo a los partidos rendición de cuentas; en Canadá y Estados Unidos ha habido etapas en que las organizaciones de ciudadanos han tenido una función de monitoreo de los partidos políticos y han jugado un papel importante en el último país en circunstancias políticas como el Watergate.
Bibliografía
Di Palma, Giuseppe, “La consolidación democrática: una visión minimalista”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, núm. 35, abril-junio, 1988, pp. 67-92.
Entrevista a Guillermo O’Donnell, “México: democracia en construcción”, en suplemento Enfoque (Reforma), 22 de noviembre, 2007.
Linz, Juan J. y Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1996, 479 pp.
Morlino, Leonardo, “Consolidación democrática. Definición, modelos, hipótesis”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, núm. 35, julio-septiembre, 1986, pp. 7-61.
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O’Donnell, Guillermo, “Ilusiones democráticas”, Etcétera, núm. 183, 1 de agosto, 1996, pp. 14-21.
O’Donnell, Guillermo, “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referencia a países postcomunistas”, en Carbonell, Miguel, Wiscano Orozco y Rodolfo Vázquez (coords.), Estado de derecho. Concepto, fundamentos y democratización de América Latina, Siglo XXI, México, 2002.
O’Donnell, Guillermo, Phillippe Schmitter (coords.), Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paidós, Buenos Aires, 1988, vol. IV, p. 20.
Przeworski, Adam, Democracia y mercado: Reformas políticas y económicas en la Europa del Este y América Latina, Cambridge University Press, Gran Bretaña, 356 pp.
Valenzuela, J. Samuel, “Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion, Process, and Facilitating Conditions”, en Scott Mainwaring et al. (eds.), Issues in Democratic Consolidation: the New South American Democracies in Comparative Perspective, University of Notre Dame, Notre Dame, 1992, pp. 57-104.
Zaid, Gabriel, “Después del susto”, Reforma, México, 29 de abril, 2007. n
*Ponencia presentada en el coloquio Consolidación a la democracia: dimensiones e indicadores, que se realizo los días 3 y 4 de mayo en el Instituto de Investigaciones Sociales y el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora.
** Entienden por transición democrática “el intervalo que se extiende de un régimen político a otro (…) Las transiciones están delimitadas, de un lado, por el inicio del proceso de disolución del régimen autoritario, y del otro por el establecimiento de alguna forma de democracia, el retorno de algún régimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria. Lo característico de la transición es que en su transcurso las reglas del juego político no están definidas. No sólo se hallan en flujo permanente sino que, además, por lo general son objeto de una ardua contienda; los actores luchan no sólo por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, sino también por definir las reglas y procedimientos cuya configuración determinará probablemente quiénes serán en el futuro los perdedores y los ganadores” (Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Buenos Aires, Paidós, 1988, vol. IV, p. 20).