A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

Es casi impensable que en los próximos años veamos en la ciudad de México las grandes movilizaciones bélicas que se han generado en los últimos 30 años en muchas regiones del mundo (Medio Oriente, África, Asia) originadas por disputas por el agua y su aprovechamiento; sin embargo, durante la última década se han acumulado conflictos de orden social, político y jurídico que pueden adquirir proporciones mayores y llevarnos a una ingobernabilidad hidráulica que afecte la operación de los servicios de agua y drenaje, provocando así serios problemas de convivencia y funcionamiento en la región centro del país.

En efecto, en los últimos años se ha despertado una creciente y extendida oposición de las regiones que abastecen de agua a gran parte de los 18 millones de habitantes de la zona metropolitana de la ciudad de México (Lerma, Temascaltepec, Cutzamala, Chiconautla) a seguir mandando el líquido a las zonas consumidoras; se han multiplicado las “tomas” de pozos públicos por parte de comunidades y colonias populares que no tienen acceso al agua; las protestas de las comunidades contra los daños causados por las obras o las deficiencias en los servicios se han tornado más violentas; se acumulan los reclamos y las amenazas entre autoridades municipales, delegacionales y estatales.

Si a esto se suma que varios municipios conurbados de la zona metropolitana de la ciudad de México han acumulado deudas casi impagables por concepto de agua, que el sistema de drenaje de la ciudad de México es de alta vulnerabilidad y que el funcionamiento del sistema hidráulico es insostenible económica y ambientalmente, se puede aceptar que no es una desmesura encender las luces de alarma y que la idea de una “guerra por el agua” no es una exageración amarillista.

La gran paradoja: Del exceso a la escasez de agua

Las grandes obras hidráulicas del Valle de México son, en buena medida, una respuesta al problema de las inundaciones que han asolado a la ciudad de México desde su fundación. Según algunos historiadores, sin embargo, la expulsión del agua del Valle de México fue más una estrategia de apropiación del territorio por parte de los colonizadores españoles que una lucha contra las inundaciones. Esta persistencia en expulsar el agua del valle se explicaría por una perspectiva civilizadora occidental que -a diferencia de la civilización mexica- no sabría coexistir con el agua en términos de poblamiento ni de producción.

De esa constante lucha contra las inundaciones y de la desconfianza de los españoles a la tecnología indígena y a su coexistencia con el medio lacustre, nació la idea de construir un desagüe que expulsara los excedentes de agua, con lo cual se protegería a la ciudad de México. Así, en 1607, el cosmógrafo alemán Enrico Martínez construyó un túnel que sacaría del Valle de México los ríos más caudalosos, principalmente al río Cuautitlán, y drenaría al mismo tiempo el lago de Zumpango. Esta primera salida artificial se conoce como el Tajo de Nochistongo.

A partir de entonces, la cuenca del Valle de México dejó de ser lo que era naturalmente (una cuenca cerrada) para comenzar a ser, por obra humana, una cuenca abierta hacia la vecina cuenca del río Tula. Una segunda salida artificial fue inaugurada por el general Porfirio Díaz en 1900 en la sierra de Tequixquiac. En 1947 se concluyó una tercera salida artificial, a escasos 200 metros de la anterior. Por último, el drenaje profundo, inaugurado en 1975, abrió la cuarta salida.

Después de tres siglos y medio de drenar los cinco lagos del Valle de Anáhuac, el paisaje se modificó drásticamente y las aguas superficiales comenzaron a escasear. La explotación de los mantos acuíferos subterráneos de la propia cuenca fue una solución a las demandas del crecimiento urbano a principios del siglo XX, pero esta alternativa llegó a su límite al provocar hundimientos diferenciales en el centro de la ciudad de México.

Fue entonces cuando se proyectó y ejecutó la primera infraestructura para traer agua de una cuenca vecina: el Sistema Lerma, que desde 1951 ha transportado a la ciudad agua captada en el subsuelo de los valles de Toluca e Ixtlahuaca. En 1982 fue inaugurado un segundo acueducto, el Sistema Cutzamala, que capta el agua de una serie de presas en la vertiente del río Balsas y la conduce hasta la capital y su zona conurbada. Actualmente, el 43% del líquido que se consume proviene de dichos sistemas.

Una creación artificial: La región hidropolitana del centro del país

En el transcurso de cuatro siglos este conjunto de obras de infraestructura ha modificado la condición cerrada de la cuenca del Valle de México y la ha convertido en la parte central de un sistema hidráulico que vincula artificialmente el funcionamiento de cuatro cuencas hidrológicas: Valle de México, Alto Lerma, Cutzamala y Tula. A partir de lo anterior existe un complejo territorial que denominamos región hidropolitana del centro del país, en la cual los procesos económicos, sociales y políticos han orientado el sentido de circulación del recurso hídrico.

La región hidropolitana se extiende sobre los territorios del Distrito Federal y los estados de México, Michoacán e Hidalgo; abarca 600 kilómetros de acueductos en los sistemas Lerma y Cutzamala, y está compuesta por 120 presas, bordos y abrevaderos, 181 mil hectáreas con riego, 33 plantas potabilizadoras, 79 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales y 158 plantas de tratamiento de aguas residuales industriales. Además, 25 millones de personas dependen de esta región para satisfacer sus necesidades de agua y drenaje (mapa 1).

Durante el proceso de integración de la región hidropolitana del centro del país se acumularon reclamos e inconformidades y los arreglos institucionales se construyeron sobre bases autoritarias y no sobre un auténtico consenso. Cada una de las entidades participantes -gobierno federal, Distrito Federal y Estado de México- se fue formando perspectivas diferentes e incluso opuestas sobre las relaciones que mantienen entre sí con respecto al funcionamiento de la región.

Los conflictos políticos en la región hidropolitana

Los conflictos sociales y gubernamentales en torno a la infraestructura que articula la región hidropolitana (ver mapa 2) pueden ser caracterizados de la manera siguiente: a) movimientos sociales locales de poblaciones que han sido o serán afectadas por la transferencia de agua hacia la zona metropolitana de la ciudad de México.

Estas poblaciones se han organizado para defender su derecho a disponer del recurso hídrico y a no permitir que éste sea transferido a otra región; b) una iniciativa jurídica del gobierno del Estado de México que critica y pone en cuestión el principio constitucional de que el agua pertenece a la nación y es administrada por un organismo del gobierno federal.

Una infraestructura hidráulica de la magnitud de la que conforma la región hidropolitana necesariamente está construida sobre múltiples historias de poblaciones afectadas: campesinos que no fueron indemnizados por las consecuencias de la realización de las obras, familias que decidieron emigrar, comunidades que se adaptaron al poder que irrumpió en sus terrenos para llevarse el agua a la urbe.

En algunos casos las poblaciones han tenido los recursos simbólicos, económicos y/o políticos para defender lo que consideran suyo y enfrentar al poder federal que desde hace más de un siglo toma decisiones en función del bien común de la nación.

La relación hidráulica entre los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México no ocurre sobre el vacío ni se construye a partir de interacciones libres entre los representantes de ambas sociedades. Tampoco adquiere sus características directamente de las condiciones físico-geográficas e hidrológicas.

Estamos convencidos de que existe una compleja mutación que es el sistema de referencia en relación con el cual los actores toman posición y construyen su perspectiva, sus expectativas y estrategias.

El cuestionamiento mexiquense no sólo exige al Distrito Federal una compensación a través de una demanda por daños y perjuicios, sino que también plantea una controversia constitucional y propone un nuevo orden hidráulico para el país, en el cual las entidades federativas participen de la autoridad que actualmente se encuentra concentrada en el gobierno federal.

Los escenarios que se avecinan apuntan crecientes dificultades en temas tan vitales como el abastecimiento de agua potable, el desalojo de las aguas residuales, el combate a los riesgos sanitarios provocados por la posible contaminación de mantos acuíferos, la reducción del impacto negativo que la transferencia de agua ha tenido sobre los ecosistemas, la falta de inversión pública y los crecientes conflictos de orden social y político en torno a la apropiación y distribución de los recursos hídricos.

Los escenarios: Del conflicto a la colaboración

Al hablar de escenarios no nos referimos a tendencias inexorables determinadas mecánicamente, sino a cursos de acción que pueden ocurrir en el mediano plazo. Serán las iniciativas de los gobiernos del Estado de México y del Distrito Federal las que definirán el futuro de la región hidropolitana.

Estas iniciativas y decisiones dependen de la demanda que ejercerá el crecimiento demográfico de la zona metropolitana del Valle de México; los costos económicos, sociales y políticos de las distintas obras y acciones hidráulicas para satisfacer las necesidades de agua potable, saneamiento y desalojo de aguas, y el contexto político-institucional en el que actuarán los tomadores de decisiones.

Bajo las condiciones expuestas, ¿cuáles son los escenarios en las relaciones hidráulicas entre el Estado de México y el Distrito Federal? Escenario de alto enfrentamiento. Supone tres condiciones:

1) la demanda de agua aumentará aproximadamente 16m3/s en los próximos 10 años; 2) la posibilidad de aumentar la oferta será muy limitada debido a la imposibilidad de concretar la importación de nuevos caudales y la dificultad para transformar la baja eficacia del sistema, y 3) el contexto político no inducirá a los actores a cooperar, pues existen gobiernos pertenecientes a partidos políticos diferentes.

En estas condiciones podría generarse un juego de “suma cero” entre los actores, en el cual cada uno de ellos ganaría a costa de la pérdida de otro. Los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México no estarían dispuestos a asumir unilateralmente, o bajo una modalidad que consideren inequitativa, los costos para ampliar la oferta de agua. Las presiones más fuertes se generarán en torno al abastecimiento de agua, mientras que los temas de saneamiento y desalojo serán de importancia secundaria. Sin embargo, una falta de cooperación y un mayor nivel de enfrentamiento en el primero de estos ámbitos se propagará a los demás.

Escenario de colaboración pragmática. Las presiones de la demanda de agua persistirán y los gobiernos no participarán en obras conjuntas que aporten soluciones a los problemas, pero el contexto político será más propicio para adoptar medidas que permitan mitigar la gravedad de los conflictos y tomar acciones que brinden una solución, aunque sea temporal, a las necesidades.

Esta mejor disposición podría surgir si en los próximos años se produce una identidad política entre las entidades gubernamentales que concurren en la cuenca de México (o al menos entre dos de ellas), o si los poderes ejecutivos de ambas entidades asumen un liderazgo respaldado por recursos financieros adicionales. El gobierno federal estaría en mejor situación para conducir una política de este tipo por razones tanto jurídicas como financieras.

La federación podría incrementar su inversión para rehabilitar el Sistema Cutzamala y en un plazo de uno a dos años lograría aumentar el caudal en 3m3/s adicionales, que les vendrían muy bien al Distrito Federal y al Estado de México. Esto también le permitiría ejercer más presión sobre las entidades para adoptar un programa conjunto de uso eficaz en la zona metropolitana del Valle de México y propiciaría un mejor ambiente a fin de discutir proyectos conjuntos en otros ámbitos hidráulicos.

No obstante estas posibilidades de colaboración, el volumen adicional de agua sólo serviría a corto plazo y el problema de la reciente demanda seguiría gravitando sobre ambas entidades. Cada gobierno seguiría con su propio programa de inversiones.

Escenario de colaboración virtuosa. Presupone que las dos entidades y el gobierno federal estén dispuestos a colaborar en un programa que ataque el problema hidráulico de la región hidropolitana y plantee soluciones a mediano y largo plazos. Se buscaría resolver la demanda de los sectores más necesitados mediante soluciones que permitan el uso eficaz del agua; se haría énfasis en programas de sustitución de agua de primer uso por aguas tratadas, y se acentuarían los programas de concientización, nueva cultura del agua y disminución de fugas.

El gobierno federal sería el más idóneo para orquestar los acuerdos. Sin embargo, este escenario también podría ser el resultado de una alianza entre las dos entidades que presionara a la federación para que destinase mayores recursos y asumiera el costo principal de los cambios.

A partir de este esquema se podría transitar al desarrollo de políticas de restauración ambiental y plantear como objetivo a largo plazo la sustentabilidad de la región.

Escenario de colaboración forzosa. Puede surgir como una reacción ante una crisis grave o generalizada del sistema hidráulico, o ser el resultado de un evento catastrófico, como una inundación con consecuencias sanitarias, la contaminación de un manto acuífero o la suspensión del abastecimiento por un enfrentamiento político-social.

Ante una situación de emergencia, el liderazgo provendría del gobierno federal, que actuaría como mediador entre las dos entidades y sería a quien le correspondería marcar la salida a seguir. Se adoptaría un plan de emergencia, un programa de acción que impusiera condiciones no sólo a los actores gubernamentales, sino también a todos los grupos sociales y económicos de la región.

¿Cuál de estos cuatro escenarios (o uno adicional) tiene más probabilidades de ocurrir? Si no cambian las condiciones políticas para llegar a un acuerdo, nos moveremos entre los escenarios de alto enfrentamiento y el de colaboración pragmática. Sin caer en una visión catastrofista, estos últimos escenarios nos llevarán a prever una mayor pérdida de sustentabilidad en todo el sistema (sobreexplotación de mantos acuíferos, mayor contaminación del agua, costos más elevados de operación), así como un creciente deterioro en la cantidad y calidad de los servicios.

No obstante los esfuerzos gubernamentales, el desfase entre demanda y oferta de agua generará un déficit creciente que orillará a los usuarios a competir de forma cada vez más intensa por este recurso. Es probable que la promesa de incrementar la disponibilidad de agua sea empleada por los actores políticos en los periodos de campaña electoral. El tema hidráulico sería altamente politizable.

Ante la dificultad de incrementar la oferta por medio de la captación de nuevos caudales, la estrategia política de los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México podría consistir en disputar por los caudales mediante el peligroso juego de “suma cero”, en el que cada entidad sólo podría incrementar su oferta de agua a costa de la disminución de la oferta de la entidad vecina. Esta competencia entre entidades, así como entre municipios y delegaciones, sería relativamente independiente del partido político que gobierne cada una de las entidades. Un escenario de diversidad partidista -como el actual- agudizaría el conflicto. Un escenario de homogeneidad partidista no necesariamente lo desactivaría, aunque podría atenuar el grado de enfrentamiento.

Las consecuencias ambientales serían graves ya que se produciría una mayor sobreexplotación de los mantos acuíferos y se fomentaría aún más el mercado negro del agua mediante la venta no autorizada de derechos de pozos a fraccionadores, sobre todo en los municipios metropolitanos del Estado de México. La creación de un nuevo pacto hidráulico

Las condiciones estructurales de orden hídrico, político, económico y demográfico que permitieron lograr acuerdos institucionales han sido rebasadas. Actualmente, es indispensable definir un nuevo arreglo institucional que permita dar cauce a los problemas y plantear soluciones bajo una nueva perspectiva integral.

Tenemos un marco jurídico-institucional que no se ha modificado y un sistema político que ha cambiado sustantivamente. El conflicto potencial -que ya ha comenzado a manifestarse- entre los intereses hidráulicos de los gobiernos del Estado de México y del Distrito Federal ha rebasado los marcos de entendimiento interinstitucional. La cooperación de ambas entidades es permanente a nivel técnico-operativo, pero el conflicto jurídico, político y social está adquiriendo dimensiones cada vez más preocupantes.

El mejor camino no consiste en plantear la creación de un supersistema hidropolitano administrado por una sola entidad gubernamental. Se puede avanzar en una especie de acuerdo en el que todos los involucrados coincidan -gobiernos, órganos legislativos, partidos políticos, empresarios, organizaciones de la sociedad civil, electores y comunidades.

Con base en los valores compartidos de la democracia y del desarrollo sustentable, ambas entidades están ante la oportunidad histórica de renovar su pacto hidráulico.

Durante décadas este pacto se tejió mediante un sistema de partido oficial, presidencialista y centralista, pero las condiciones han cambiado. Avanzar en este sentido requiere de una visión política de largo plazo, es decir, una visión de Estado por parte de ambas entidades y del gobierno federal.

Si los marcos institucionales actuales no han sido los adecuados para reconfigurar este pacto, habría que crearlos y, para ello, sólo las entidades en disputa pueden definir el espacio institucional al que todas las partes reconocerían con suficiente autoridad y pertinencia. Tampoco puede darse un entendimiento si no se involucra a otros sectores de la sociedad que tradicionalmente han estado ausentes en la toma de decisiones en materia de agua y drenaje.

El sistema hidráulico de las zonas metropolitanas de las ciudades de México y Toluca ha rebasado territorialmente los dos espacios de concertación: el metropolitano y el de la cuenca hidrológica. La región hidropolitana involucra otros espacios no metropolitanos, ni siquiera urbanos, y comprende otras cuencas hidrológicas vecinas.

Esto sugiere dos posibles esquemas de representación interinstitucional: la mesa de negociaciones específica para cada conflicto concreto y un nuevo marco de representación interinstitucional hidropolitano en el cual participen representantes de las zonas de captación, consumo y reuso, es decir, no sólo de los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México, sino también de Michoacán e Hidalgo.

El agua es un tema central que define el presente y condicionará el futuro de toda la región. El tema de las relaciones hidráulicas entre el Distrito Federal y el Estado de México compete también a otras entidades, a un amplio conjunto de gobiernos municipales y al gobierno federal.

Pero es ante todo un tema que atañe a toda la población que habita esta región. Por eso, el nuevo pacto que debe regir el tema hidráulico es de la incumbencia y responsabilidad de todos los que vivimos aquí. Nuestro futuro depende de lo que se haga y se decida en esta materia.