Este artículo reflexiona puntualmente sobre uno de los asuntos más debatidos en este nuevo tiempo mexicano: las razones y los móviles que han orientado el cambio político de los últimos años, es decir, el camino que ha seguido el proceso de liberalización desde sus primeros
pasos en los años sesenta hasta su actualidad vacilante e incierta.
Contrariamente a las predicciones que durante los años ochenta anticiparon el derrumbe del sistema político mexicano, al iniciarse la última década del siglo XX los principales problemas de la crisis que puso en entredicho el autoritarismo posrevolucionario parecen haberse resuelto en una restauración. La posición del Estado en el centro del equilibrio político ha sido restablecida, se ha rehabilitado la institución presidencial, y el partido oficial, Partido Revolucionario Institucional, PRI, ha recuperado fuerza electoral.
No obstante las apariencias y pese a que las tres piezas centrales del sistema tradicional parecen intactas, la experiencia mexicana de los últimos diez años ofrece muchos contrastes, e incluso contradicciones, que matizan la impresión de que el régimen político ha vuelto al statu quo ante. Las inconsistencias más notables se derivan de las continuidades autoritarias que encarnan el Estado, la Presidencia de la República y el partido oficial, en un contexto que ha registrado transformaciones significativas a consecuencia del cambio del modelo de desarrollo y de un proceso de pluralización política que se ha reflejado en el incremento de la participación independiente, electoral y de otro tipo, en la intensificación de la competencia partidista y de la combatividad del Poder Legislativo.
La severa crisis económica que se desencadenó en México a partir de 1981, en la que se conjugaron endeudamiento externo, recesión e inflación, fue el punto de partida de una movilización antiautoritaria cuya expresión electoral en esa década amenazó el virtual monopolio priísta en numerosos puntos del país. La coincidencia en el tiempo de este desafío con el fin de dictaduras militares en Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, propició una engañosa generalización. Los agudos cuestionamientos de que era objeto el autoritarismo mexicano y el fortalecimiento de la oposición partidista, que culminó en la disputada elección presidencial de julio de 1988, fueron interpretados como el augurio de un cambio de régimen. El debilitamiento del Estado fue visto por muchos como el inicio de una transición que conduciría al país del fin del autoritarismo a un régimen democrático.
No obstante, al acercarse el fin del mandato presidencial de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) el reacomodo político ofrece un panorama diferente al que describían quienes pensaban que los días del autoritarismo mexicano estaban contados (Barros Horcasitas, Hurtado y Pérez Fernández del Castillo, 1991; González Casanova, 1991). Es cierto que el sistema político es hoy mucho más abierto que en los años setenta, pero también es cierto que todavía está muy lejos de ser democrático. La participación y la competencia se han ampliado, pero los resultados del proceso político formal todavía pueden ser revertidos por la intervención de fuerzas y de tácticas ajenas a este proceso. Esto significa que México no ha dado el paso crucial del autoritarismo a la democracia que consiste en la transferencia del poder de un grupo de personas a un conjunto de
reglas (Przeworski, 1991:14). La baja institucionalización de los comportamientos postelectorales parece hoy en día el obstáculo más poderoso al desarrollo de la democracia en México.
Como ya ha sido señalado por algunos autores, la experiencia mexicana reciente ilustra un proceso de liberalización antes que de democratización (Middlebrook, 1986). También confirma la idea de que entre ambas trayectorias de cambio no existe una relación secuencial, y mucho menos simultánea (1) (Baloyra, 1987; O’Donnell y Schmitter, 1986). En este caso, como en otros, la liberalización ha sido una vía para restaurar el equilibrio político. No obstante, la experiencia mexicana desmiente la idea de que las liberalizaciones tienen únicamente dos salidas posibles: el endurecimiento del autoritarismo -también llamado «normalización»- o la democratización (Przeworski, 1991: 66; O’Donnell y Schmitter, 1986: 6-7). Contrariamente a la idea generalizada de que las liberalizaciones tienden a ser fórmulas transitorias, México cuenta con una experiencia
aperturista de más de veinte años cuyo éxito ha significado la cancelación o, por lo menos, la postergación sine die de la democratización.(2)
En México la apertura de canales institucionales a la participación independiente ha sido puesta en práctica desde principios de los años sesenta, en particular a través de sucesivas reformas electorales que han dado cabida a fuerzas políticas de oposición al PRI. Si la democratización fuera el resultado de un proceso acumulativo de medidas liberalizadoras el autoritarismo mexicano habría sido desmantelado hace tiempo; por otra parte, es indudable que en más de dos décadas el sistema político mexicano se ha liberalizado de manera significativa.
Lo anterior sugiere que entre liberalización y democratización puede haber diferencias muy importantes, tantas que la relación entre ambos tipos de trayectoria puede ser negativa, como parece haber ocurrido en el caso mexicano. Esto es, una liberalización exitosa no es necesariamente aquella que desemboca en democratización, como lo afirman muchos autores, sino que su éxito también puede consistir en que se convierta en un arreglo definitivo que obedece a una lógica propia.
El objetivo de este artículo es discutir la experiencia mexicana de liberalización como una fórmula de largo plazo que muestra rasgos propios y definitivos. Tratará de identificar los porqués del éxito de esta trayectoria que ha permitido a la elite en el poder mantener el control del proceso de cambio político. La discusión se centra en los cambios de los años ochenta, pero teniendo siempre presente que desde la década de los sesentas el sistema político mexicano ha respondido con aperturas graduales y dosificadas a las demandas de participación efectiva de diferentes grupos sociales. La primera parte discute las diferencias entre liberalización y democratización; luego se analizan las transformaciones más recientes a la luz de la coyuntura inmediata y de las fronteras estructurales que persistentemente han orientado el cambio político en México y cuya existencia es muy anterior a la crisis de los años ochenta.
LA LIBERALIZACION COMO ALTERNATIVA A LA DEMOCRATIZACION
En una transición, esto es, en un proceso general de desmantelamiento del autoritarismo y de creación de un régimen democrático la liberalización y la democratización pueden aparecer como procesos secuenciales o incluso paralelos; lo importante es que han sido vistos como relacionados entre sí y mutuamente condicionantes. No obstante cada uno muestra rasgos propios que pueden ser la base de una diferenciación profunda y, por consiguiente, de una evolución independiente.
Liberalizar un sistema autoritario supone cambios de largo alcance, por ejemplo, los que se derivan de la disolución de los mecanismos de control de la participación y de la consecuente pluralización. Este paso puede ser necesario para desmantelar el autoritarismo, pero no es suficiente porque no garantiza automáticamente un mayor control de los gobernados sobre los gobernantes, ni siquiera una mayor competencia por el poder.
Una característica definitiva de las liberalizaciones es que la élite en el poder conserva el control sobre el proceso de cambio, de manera que aun cuando éste pueda ser respuesta a demandas desde abajo también es un proyecto orientado desde arriba.
Así, la liberalización puede ser una alternativa para élites autoritarias que quieren mantenerse en el poder y que responden a las demandas de apertura política con la ampliación de espacios a la libre acción de individuos y grupos, de ahí que la liberalización amplía las bases sociales de la estructura política. Esta forma de cambio limitado es atractiva por lo menos para el grupo en el poder por dos razones: primero, porque la élite no abdica de la dirección del cambio, y mantiene la posibilidad de dar marcha atrás como una poderosa carta de negociación frente a grupos o individuos movilizados; y, segundo, porque en la medida en que la liberalización es vista como una fórmula transitoria ofrece un margen amplio para soluciones pragmáticas y ad-hoc. Este margen de maniobra puede ser utilizado en grado variable tanto por el grupo en el poder como por los movilizados.
La democratización, en cambio, es un proceso cuyas reglas parecen más claras, porque se refiere a un arreglo institucional definido, cuyos mecanismos y actores están bien identificados en el reconocimiento de derechos y obligaciones que están detrás de lo que O’Donnell y Schmitter llaman el proceso de «ciudadanización» (O’Donnell y Schmitter, 1986: 7-11).
De lo anterior se desprende que la diferencia más notable entre liberalización y democratización estriba en que mientras que la trayectoria de la segunda es relativamente predecible, aun tomando en cuenta el componente de incertidumbre inherente a los procesos democráticos (Pzreworski, 1991: 10), el grado de incertidumbre de una trayectoria de liberalización parece mucho mayor en la medida en que es un proceso abierto sujeto al impacto de acciones pragmáticas. También el hecho de que la élite mantenga el control del cambio supone que no ha desaparecido la arbitrariedad; además, ésta última abre la puerta a comportamientos impredecibles por parte de los grupos movilizados. Por consiguiente, el grado de institucionalidad distingue a ambas trayectorias, pues mientras la liberalización de un sistema consiste sobre todo en un cambio de comportamientos, la democratización involucra cambio institucional.
En una competencia democrática la incertidumbre se concentra en el resultado de la misma, porque los participantes conocen tanto las reglas del juego como los recursos comprometidos en el juego (Przeworski,1991: 12-13); en cambio, en un ámbito liberalizado el grado de incertidumbre relativo al marco institucional y a los recursos que los participantes ponen en juego puede ser mayor que el que rodea a los resultados de la competencia. Esto es así porque la élite autoritaria no ha depuesto los privilegios del poder; por consiguiente, puede o no someterse a las reglas e instituciones; y los actores movilizados, por su parte, querrán y hasta cierto punto podrán hacer lo mismo. Así, la baja institucionalidad distingue un proceso de liberalización de uno de democratización, lo cual también significa que es mayor el grado de incertidumbre del primero en
relación con el segundo, en particular en cuanto al punto de llegada del proceso. Así por ejemplo, mientras que países como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, que en los ochentas vivieron procesos de democratización al iniciarse la última década del siglo enfrentan problemas de consolidación democrática, México parece lidiar todavía con dilemas aperturistas cuya evolución parece imprecisa.
La experiencia mexicana de liberalización no es de ninguna manera novedosa. Fue ensayada por primera vez en 1963, cuando se introdujeron las diputaciones de partido para canalizar a través de los partidos existentes los descontentos políticos de las clases medias que pudieran amenazar la estabilidad del sistema, como el que en esos años formó una poderosa coalición conservadora apoyada por la Iglesia católica y por organizaciones empresariales (Loaeza, 1988: 279-386). Al ampliar la representación de las minorías insatisfechas en la Cámara de Diputados a través de una fórmula de representación proporcional se buscaba institucionalizar la protesta, pero sin modificar los rasgos esenciales del sistema.
Desde entonces el mecanismo aperturista ha entrado en funcionamiento bajo diferentes formas. Ha beneficiado a diversos grupos de interés, a organizaciones sindicales y a partidos que en diferentes momentos han logrado insertarse en el sistema, «institucionalizarse», de tal manera que uno de los efectos de estas reformas ha sido la ampliación de la arena política, con el aumento del número de participantes en el juego y de temas sujetos a discusión pública. En 1970 el presidente Echeverría propuso la «apertura política» para paliar los efectos de la crisis de 1968. Esta propuesta fue un paso muy importante en el reconocimiento de la legitimidad de las oposiciones, pero las reformas que introdujo fueron más de actitud -mayor tolerancia frente a la crítica y a la diversidad de la opinión pública- que institucionales. Las aperturas posteriores han sido presentadas como reformas electorales -1977, 1986, 1989- que han ampliado gradualmente los canales de participación y de representación independientes.
Desde una perspectiva de largo plazo podría pensarse que las sucesivas medidas liberalizadoras se inscriben dentro de un proyecto reformista coherente y de largo plazo; sin embargo, vistas con más detenimiento parecerían más bien medidas aisladas, que obedecen a un patrón de respuesta del sistema frente a conflictos de coyuntura. Entonces, las sucesivas liberalizaciones mexicanas serían un reflejo condicionado, la reacción de un mecanismo autoritario que se activa en coyunturas de movilización.
La calidad fragmentada de las distintas liberalizaciones destaca si tomamos en cuenta las características de cada coyuntura que ha puesto en marcha el mecanismo. Así por ejemplo, la ampliación de espacios para la competencia partidista que ofreció la Ley Federal de Organizaciones de Procesos Políticos y Electorales, LOPPE, de 1977 fue -dentro de la estrategia gubernamental de combate a la guerrilla- una táctica destinada a integrar, en el sistema, a organizaciones de izquierda, induciéndolas a renunciar a medios extraparlamentarios de acción, en un contexto de prosperidad económica. En cambio, el Código Federal Electoral de 1986
pretendía responder a las demandas de representación efectiva de las clases medias y altas en un contexto de bancarrota moral del Estado y severas políticas recesivas.
Lo anterior sugiere que la lógica de las sucesivas liberalizaciones en México ha sido una y otra vez dictada por el objetivo de preservación del sistema, antes que por un pretendido imperativo democrático. La eficacia de este patrón de respuesta ha sido tan grande que su significado real ha sido equívoco, porque como ha sido utilizado en varias ocasiones por el grupo en el poder la recurrencia ha podido confundirse con continuidad. La distinción entre ambas – recurrencia y continuidad- es importante porque mientras una revela la capacidad de supervivencia del autoritarismo y las restricciones que pesan sobre el cambio político, la otra -la visión de
continuidad- tiende a atribuirle al sistema mexicano una calidad democrática casi biológica que orienta su evolución sin necesidad de modificaciones significativas, casi naturalmente.
LA EXPERENCIA DE LOS AÑOS OCHENTA
La experiencia de estabilización política de los años ochenta en México ofrece una vez más el ejemplo de una situación crítica que se resuelve con la liberalización de ciertas formas de participación para determinados grupos. A diferencia de momentos anteriores, en este caso la política liberalizadora -que en un primer momento consistió en la disminución del fraude en elecciones locales y el consecuente reconocimiento de los triunfos de la oposición- fue inicialmente el precio que estuvo dispuesto a pagar el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) a cambio de poner en práctica un severo programa de ajuste, al mismo tiempo que
emprendía reformas estructurales tendientes a sustituir el modelo de desarrollo vigente. Por otra parte, esta coyuntura de movilización antiautoritaria también se distingue porque surgió como reacción al deterioro económico, pero sobre todo a la creencia de que la fórmula política mexicana estaba tan agotada como el patrón de crecimiento. La última característica de esta coyuntura reside en que los cambios más significativos se registraron en el contexto en el que operaban las instituciones políticas y no en ellas mismas.
La década pasará a la historia del México contemporáneo como un periodo de virajes del régimen nacido de la Revolución de 1910. Muchas de las políticas gubernamentales eran tan ajenas a las tradicionales que surge la tentación de hablar de ruptura antes que de cambio. El gobierno delamadridista abandonó el modelo de sustitución de importaciones y abrió la economía al exterior; también atribuyó al mercado y al sector privado el papel de promotores del crecimiento, dejando al Estado la responsabilidad de orientación.
Esta reforma del Estado se concentró en la economía y la administración, de tal suerte que los cambios en la política aparecen como un eco de las rupturas, los arreglos y los reacomodos de las dos primeras. La nueva posición del Estado en la economía incidió inevitablemente en el equilibrio político general, provocando la alteración de las posiciones de los demás actores políticos. Así, por ejemplo, el papel clave que se atribuyó a la empresa privada en el crecimiento aumentó el peso político de las organizaciones empresariales, las cuales quisieron extender al campo electoral la función de liderazgo que el gobierno delamadridista les había atribuido en las actividades económicas; conocidos empresarios se lanzaron a la política electoral y sus organizaciones participaron abiertamente en las actividades del Partido Acción Nacional (PAN), el principal
beneficiario de esta nueva vocación política empresarial. En cambio, las políticas económicas profundizaron la debilidad y subordinación tradicionales de los sindicatos.
El impacto de la reforma económica sobre la estructura de poder precipitó el reacomodo de las posiciones de los actores, pero la discontinuidad en el ámbito político no fue tan marcada como en la economía. Se registraron cambios importantes, los más notables en el área de partidos y elecciones, pero la Reforma del Estado no alcanzó a modificar de manera esencial los ordenamientos constitucionales básicos que desde 1917 establecen las formas de organización del poder.
El respeto al arreglo institucional vigente es todavía más notable porque el autoritarismo fue blanco de poderosos ataques y cuestionamientos por parte de clases medias y altas. En ese medio y en el interior del sector privado aparecieron importantes grupos de oposición antiautoritaria, que con el lema de la democracia electoral reaccionaron contra el deterioro económico y la aparente incapacidad del Estado para garantizar el crecimiento y, más todavía, el orden público. Las protestas más importantes se articularon en una amplia movilización electoral -hasta julio de 1988 centrada en el PAN- que en algunas regiones del país puso en tela de juicio el virtual monopolio del PRI en ese terreno.
Ante este desafío las autoridades gubernamentales respondieron, primero, con una tolerancia sin precedentes a los avances electorales de la oposición en el nivel local (Martínez Assad, 1985); luego, cuando esta liberalidad pareció riesgosa hubo un intento de restablecer las formas tradicionales de control de las elecciones, que provocó peligrosos enfrentamientos en una atmósfera social cargada. En esas condiciones el gobierno delamadridista recurrió a una liberalización regulada cuyo resultado fue el Código Federal Electoral de 1986. El incremento de la participación electoral independiente puede ser muy perturbador para un sistema autoritario que se apoya en el conformismo; pero al mismo tiempo, la mera celebración regular de comicios ha sido una válvula de escape de tensiones y ha permitido articular la protesta dentro de un marco
institucional, neutralizando su potencial disruptivo. A partir de 1983 los triunfos locales de la oposición cimbraron el predominio tradicional del PRI y alteraron los términos de la competencia política; pero, al mismo tiempo, el hecho de que la presión por el cambio se concentrara en el terreno electoral y en organizaciones existentes -en las elecciones federales de 1985 participaron nueve partidos- permitió al sistema absorber la protesta y a la élite gubernamental mantener el control último del proceso.
En este caso, sin embargo, la liberalización apareció como algo que debía responder a mucho más que demandas de participación, y no fue más la democracia otorgada que había sido el sello de reformas anteriores.
Esta vez la liberalización era un reajuste necesario de las instituciones políticas a una sociedad diferente. La distancia entre ésta y las del pasado puede medirse en el contraste que ofrece la presentación del Código de 1986, en la que el presidente De la Madrid afirma que la reforma es una respuesta a las demandas y los cambios de la sociedad con la manera como el entonces secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, introdujo la LOPPE en 1977 como una iniciativa del presidente López Portillo quien, según él, estaba «…empeñado en una reforma política que active el progreso en México…» (Reyes Heroles, 1977: XV).
La insurrección electoral de los ochentas era la manifestación más palpable de los cambios en el contexto dentro del cual operaban el Estado, la presidencia de la República y el partido oficial. El incremento de la participación electoral independiente era un reflejo de las transformaciones de la sociedad mexicana, cuya complejidad interna se había incrementado en los veinte años anteriores, al tiempo que se había ampliado la urbanización y se habían elevado los niveles de escolaridad. Esta sociedad heterogénea, integrada más por grupos que por mayorías, era ya inasimilable a una sola formación política, por muy flexible que fuera, como lo había sido el PRI durante más de cuatro décadas.
No obstante las diferencias apuntadas, los resultados de la liberalización no fueron muy distintos a los que se habían obtenido en el pasado. Pueden resumirse en la ampliación de la arena política: aumentó el repertorio de los temas expuestos a discusión pública y también el número de actores que participaban en el juego. Se produjo una pluralización de las fuerzas políticas y de las corrientes de opinión que actúan en partidos y/o a través de grupos de opinión y grupos de interés. Esta mayor complejidad de las relaciones y la dinámica políticas fue la cristalización de un fenómeno más profundo: la implantación de la opinión pública en el equilibrio político. Este cambio elevó los umbrales de tolerancia a la diferencia política y aumentó la efectividad de la participación independiente, al mismo tiempo que fijó ciertos límites al ejercicio impune de la autoridad.
El fortalecimiento de la oposición partidista -concretamente del Partido Acción Nacional, gracias al apoyo inicial de organizaciones empresariales y clases medias insatisfechas- indujo una paulatina transformación del significado del voto. Durante los años de estabilidad el voto había servido para suscribir la esencia democrática del régimen, pero en los años ochenta se acentuó su ambivalencia y el voto demostró que también podía ser un instrumento de protesta, para finalmente convertirse en lo que es ahora de manera fundamental: una carta de negociación, que puede o no expresar una preferencia política.
Por otra parte la evaluación del voto ha introducido un dato central en la dinámica política mexicana: una relativa incertidumbre. Anteriormente por completo ausente de las elecciones mexicanas, ahora la incertidumbre es uno de los factores que ha guiado el reacomodo de la liberalización. La incertidumbre también ha profundizado la ambivalencia del PRI que ahora oscila entre ser maquinaria de promoción del voto o aparato de control de la participación, con todo lo que ello supone en términos de identidad y funcionamiento de la organización. La impredecibilidad de los resultados electorales también ha surgido del incremento de la vigilancia
formal e informal de los comicios y de la mayor competencia partidista, sobre todo en el nivel local y estatal. Antes una candidatura del partido oficial era una vía segura de acceso al poder, hoy en día la certeza ha desaparecido en regiones importantes del país. Incluso la recuperación electoral del PRI en las elecciones federales de agosto de 1991 sólo fue posible gracias a un intenso trabajo de campaña.
No obstante todo lo anterior, y como se señaló antes, estos cambios no han alterado la esencia autoritaria del sistema. En primer lugar, pese a que durante todo este periodo las relaciones entre el PRI y las autoridades gubernamentales han estado marcadas por fricciones y una tensión relativamente disfrazada, entre el partido oficial y el Estado priva una relación privilegiada. En virtud de estos vínculos, y tal y como lo demostraron las elecciones de agosto de 1991, el PRI no compite en igualdad de circunstancias con los otros partidos. En segundo lugar, tampoco ha sido superada la centralización del poder inherente al presidencialismo mexicano; la arbitrariedad que le es propia es la fuente de la incertidumbre que permea los diferentes niveles de la competencia electoral.
De un presidencialismo casi intacto se desprenden limitaciones tan fundamentales para la democratización como el predominio del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, que se mantiene sometido a una dócil mayoría priísta. Más todavía, la fuerza de la presidencia de la República ha comprometido los avances en el terreno electoral, no tanto porque apoye de manera irrestricta al partido oficial, sino porque, erigida en árbitro supremo de la competencia electoral, como lo fue en Guanajuato y en San Luis Potosí en 1991 o en Michoacán en 1992, ha cancelado el poder del voto. En todos estos casos las negociaciones entre la oposición y la presidencia desautorizaron la elección de los candidatos priístas para calmar las denuncias de los opositores que se inconformaron con los resultados oficiales de los comicios. La intervención informal del presidente de la República en estos conflictos postelectorales alteró sin más el mandato de los votantes, al menos como había sido establecido según las reglas vigentes. Estos arreglos extrainstitucionales pusieron al descubierto la subordinación de leyes y códigos a las necesidades de supervivencia de una fracción de la élite que debe haber considerado que los costos de concesiones de esa naturaleza eran menores que lo que hubiera significado apegarse a las leyes.
Así pues, aunque la competencia electoral se ha intensificado, las autoridades gubernamentales mantienen un margen considerable de arbitrariedad, y la institucionalidad de los procesos electorales sigue siendo baja, pese a un código extenso y alambicado que en 1989 fue obsesivamente discutido y negociado entre todos los partidos.
LOS PORQUES DE LA LIBERALIZACION EN MEXICO
Si es cierto que desde hace tres décadas la liberalización ha sido una y otra vez la solución de supervivencia del autoritarismo, entonces es preciso indagar cuáles han sido las razones de su éxito, cuáles han sido sus fundamentos.
Muchos de los análisis de las distintas liberalizaciones se han concentrado en los factores de corto plazo: los que impulsan la reacción aperturista y los que la obstaculizan. El tipo de protesta, las demandas y la fuerza política de los grupos movilizados contribuyen de manera importante a definir las soluciones adoptadas. Son igualmente importantes las resistencias conservadoras en el interior del gobierno o del PRI, las fracturas de la élite o el liderazgo presidencial. Pero estas explicaciones son insuficientes, sobre todo si tomamos en cuenta la recurrencia del mecanismo liberalizador. Dicho de otra manera, si fuera cierto que el cambio gradual y controlado ha sido en cada caso resultado de factores sólo de coyuntura, entonces es muy probable que estas medidas se hubiesen acumulado y quizá desembocaran en una situación democrática. El hecho de que esto
no haya ocurrido sugiere que las razones de que la liberalización haya aportado en cada caso una respuesta satisfactoria a los desafíos de la movilización son más profundas, que nos refieren a elementos estructurales de la organización del poder en México.
Así, las bases de la liberalización política han sido de dos tipos: inmediatas o de coyuntura, y estructurales. Entre las primeras pueden ennumerarse el punto de partida de la protesta, sus objetivos y formas, que son variables; en cambio, las segundas son permanentes o evolucionan con gran lentitud, como es el caso, por ejemplo, de la estructura social.
La liberalización de los ochentas estuvo guiada por ambos tipos de factores. Entre los coyunturales destacamos el origen inmediato de la protesta, el tipo de movilización antiautoritaria que se organizó, sus protagonistas y objetivos. Los factores estructurales que, ahora como antes, configuraron el cambio fueron la desigualdad social, el marco institucional vigente y la relación con el exterior, véase con Estados Unidos.
A diferencia de lo que ocurrió en otros países de América Latina, donde las protestas antiautoritarias de los ochentas partían del repudio generalizado al régimen, en México la movilización tuvo un origen limitado: la crisis económica. Esta se desencadenó en marzo de 1981 con la abrupta suspensión del crédito internacional al gobierno mexicano. La situación se agravó con la nacionalización de la banca decretada por el gobierno de López Portillo en septiembre de 1982, unas cuantas semanas antes de que expirara su mandato. La decisión quebrantó profundamente la tradicional alianza entre el Estado mexicano y el sector privado. Este
respondió denunciando el autoritarismo como la causa original de la recesión, la inflación y las desoladoras perspectivas económicas. El hecho de que el punto de partida de la movilización antiautoritaria fuera la incapacidad del Estado para garantizar el crecimiento económico suponía que la recuperación de una capacidad que había probado tener en el pasado, bastaría para satisfacer las demandas de cambio. Las fuentes del descontento desaparecerían si se superaba y se abatía la inflación.
Por otra parte, la protesta política más influyente en esos años y hasta 1988 se organizó, como se ha señalado antes, en torno a la movilización electoral y partidista. Este rasgo es importante porque subraya el hecho de que la iniciativa del cambio en esta ocasión recayó en los grupos movilizados de clases medias y altas, cuyos propósitos no eran transformar la estructura de dominación social, sino simplemente poner límites al ejercicio de la autoridad. Más todavía, el sello del liderazgo de estos grupos está presente en la preferencia por la protesta electoral. Si la iniciativa del cambio hubiera estado en manos de organizaciones sindicales y grupos de trabajadores o clases populares, es muy probable que el sentido del cambio hubiera sido muy distinto (Loaeza, 1990).
La movilización de amplios grupos populares en tomo a la candidatura presidencial de Cuauhtémoc Cárdenas en 1988 poseía una calidad muy distinta a la que dominó la dinámica política de los anos anteriores. Las repercusiones de esa elección presidencial explican el comportamiento del presidente Salinas, el del PRI, la creación del Programa Nacional de Solidaridad -que será indudablemente identificado como el instrumento político más eficaz de este gobierno-, o la composición de las fuerzas políticas que ha dominado el fin del siglo XIX mexicano, pero todos estos desarrollos no deben hacernos olvidar que la movilización que precedió a la sucesión presidencial definió el perfil de la liberalización porque determinó las formas de la protesta, fijó parámetros y comportamientos y, al hacerlo, orientó el cambio.
La discusión de las características de esta movilización electoral conduce inevitablemente al segundo grupo de factores que estructuró como lo hizo en el pasado la liberalización mexicana. Esto es así porque uno de los efectos de la violenta crisis económica del periodo fue poner al descubierto las bases mismas del sistema, de suerte que los factores coyunturales parecen más que nunca una proyección de las bases profundas del autoritarismo mexicano. De estas destacan las tres variables estructurales arriba mencionadas y que pueden ser vistas como los límites del cambio, pero también como los muros de contención de una situación frágil y explosiva: la desigualdad social, el marco institucional y la relación con Estados Unidos.
LA MOVILIZACION DE LOS PRIVILEGIADOS
Los grupos de altos y medios ingresos que participaron en la movilización antiautoritaria de los ochentas se contaban entre los privilegiados del desarrollo mexicano. Entre 1963 y 1977 el 30% de la población que integraba grupos de ingreso medio percibía el 49% del total del ingreso familiar, y durante todo el periodo su participación aumentó consistentemente, frente a la disminución relativa de los grupos de ingresos más bajos y también de los grupos de ingreso alto (Aspe y Beristáin, 1984: 31-58). Esto significa que en los años inmediatamente anteriores a la crisis de 1981 estos grupos habían vivido un momento de prosperidad sin precedentes, que acentuó su posición de privilegio. La demanda de autonomía política parecía inscrita en las transformaciones que habían experimentado gracias a la prosperidad. Así por ejemplo, los ricos estados de
Chihuahua, Sinaloa y Sonora, que hasta los ochentas registraban tasas elevadas de abstencionismo electoral, en esos años se convirtieron en escenario de algunos de los desafíos más poderosos al virtual monopolio priísta.
Los estímulos para el desarrollo de una cultura de la participación también aparecieron en los años de la prosperidad (1972-1981). En ese tiempo nacieron numerosos periódicos y revistas con información y opiniones políticas. Entre 1980 y 1987 el número de radioescuchas en el país aumentó de 60 a 80 millones, y el número de televidentes casi se duplicó al pasar de 30 a más de 55 millones. Grandes grupos sociales estuvieron expuestos a todo tipo de informaciones nacionales y extranjeras. El interés por los asuntos públicos fue creciente, y alimentó actitudes de responsabilidad ciudadana y de confianza en sí misma en la población, en particular entre los más favorecidos.
La insurrección electoral puede ser vista como un movimiento defensivo de los grupos de privilegio ante las pobres perspectivas de la economía y la aparente inoperancia del Estado. Esta impresión es todavía más profunda ante la relativa parálisis de las clases populares que eran también, y sin lugar a dudas, los grupos más perjudicados por la situación de deterioro y las políticas recesivas del gobierno.
Quizás uno de los datos más reveladores de la posición de privilegio de los movilizados de los ochentas sean los temas de la movilización. No obstante que el valor real del salario mínimo disminuyó en más del 40% en los primeros tres años del gobierno de Miguel de la Madrid, el blanco de ataque de los grupos movilizados que reclamaban la efectividad del sufragio eran el autoritarismo estatal y los excesos del poder público; su demanda central era el respeto a las libertades democráticas no la renuncia a las políticas de ajuste. Un segundo indicador importante del carácter de clase de la movilización es el hecho de que el beneficiario fuera el PAN, que jamás había traicionado sus orígenes liberales, católicos y antiestatistas, y no los partidos de izquierda como el Partido Socialista Unificado de México (PSUM), el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Partido Socialista de los Trabajadores (PST). Todo esto revela que el interés de los grupos movilizados era limitado. En tanto la movilización electoral no pusiera en juego el dato esencial del orden político mexicano, la estructura de dominación social, clases medias y altas concentrarían sus esfuerzos en el ámbito partidista.
EL MARCO INSTITUCIONAL
La crisis de 1981-1982 cimbró las instituciones mexicanas, pero no las destruyó. Así, y a diferencia de lo que ocurrió en otros países latinoamericanos donde el fin de los regímenes militares parecía abrir posibilidades ilimitadas, la liberalización mexicana no se inició en una tabula rasa.(3) Desde 1917 el arreglo institucional ha permanecido relativamente intacto. El régimen republicano, federal y presidencialista, la división de poderes no han sufrido variaciones importantes aunque se han introducido reformas importantes en materia de organización municipal y de elecciones -por ejemplo, la representación proporcional y la inclusión explícita de los partidos en la Constitución como entidades de interés público. Pero la continuidad en esta materia contrasta con los cambios significativos y frecuentes que han sufrido capítulos de la Constitución referentes a la
educación, el campo, el trabajo o los alcances del Estado en la economía.
La autodefinición del régimen como democrático y plural no fue un obstáculo para que fuera autoritario en la práctica; esto es, para que la centralización del poder en manos del Ejecutivo se tradujera en el desarrollo de un sistema de pluralismo limitado y no participación (Linz, 1978: 205-266). No obstante, a diferencia de otros autoritarismos, el mexicano reclamaba una legitimidad democrática, derivada de su origen revolucionario: había nacido para dar cauce a las demandas populares, no para reprimirlas.
La pretendida vocación pluralista del sistema mexicano se expresaba en la celebración regular de elecciones para la renovación de autoridades locales y nacionales. Tradicionalmente los procesos electorales transcurrían en medio de la indiferencia más o menos generalizada, en vista de que los resultados eran previsibles, pues los candidatos del PRI obtenían sin ningún esfuerzo amplios márgenes de triunfo. Pero el ejercicio de la hegemonía de un partido oficial no acarreo la renuncia explícita al pluripartidismo. La práctica autoritaria tampoco cerró la puerta a la organización de otras formas de agregación y representación de intereses, que dieron lugar a la formación de una apretada red de grupos y asociaciones, independientes de los partidos, que también han desempeñado un papel decisivo en la estabilidad del sistema, aun cuando no estuvieran incorporadas al PRI.
La importancia de la estructura de intereses estriba en que al desatarse la crisis de 1982 la sociedad mexicana contaba con una red organizativa relativamente compleja y autónoma, que amortiguó los efectos de la crispación de las relaciones políticas. Descontentos y protestas fueron canalizados por los medios establecidos. Entonces el cambio puedo ser una vez más presentado como la solución a un problema de mal funcionamiento de las instituciones existentes, que podría resolverse con un mero cambio de personas y de comportamientos, y una legislación electoral ajustada. La liberalización quedó entonces reducida a una modificación de actitudes.
EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS
El papel de la variable internacional en los procesos de transición ha sido ampliamente discutido y la conclusión general es que su importancia es muy limitada, si no es que nula (Baloyra, 1987, O’Donnell y Schmitter, 1986). La experiencia mexicana ilustra en cambio una situación en la que si la variable internacional no desencadena el cambio definitivamente lo condiciona. Mucho más en ésta que en ocasiones anteriores, en la coyuntura de los ochentas las relaciones con el exterior, y en particular con Estados Unidos, estuvieron en el corazón de los cambios políticos. Primero porque los gobiernos previos, de Echeverría y López Portillo, abrieron el país al exterior de diferentes maneras, aumentando su vulnerabilidad a las presiones del medio internacional; luego, porque el monto de la deuda externa mexicana en 1981 y la gravedad de su situación interna hacían temer una desestabilización cuyos alcances trascenderían con mucho las fronteras nacionales.
La contigüidad territorial con Estados Unidos introduce una distinción central entre México y los demás países latinoamericanos, esta misma vecindad ha proyectado consistentemente su sombra sobre las opciones políticas mexicanas, tanto que algunos autores sostienen que la estabilidad de ambos países demanda una compatibilidad mínima entre sus respectivas políticas (Knight, 1987).
La geografía coloca a México en una posición estratégica dentro del área de seguridad nacional de Estados Unidos; en los años ochenta distintos factores profundizaron considerablemente esta posición. En primer lugar, la riqueza petrolera mexicana representaba una fuente de aprovisionamiento más segura y cercana que ninguna otra región; segundo, por sus dimensiones la deuda externa mexicana comprometía la estabilidad de los mercados financieros internacionales y en particular el sistema bancario norteamericano, porque representaba el 44% del capital de los nueve bancos más importantes de Estados Unidos (Kraft, 1984); tercero, desde
mediados de los setentas el comercio bilateral se había multiplicado por un factor de 3.5; cuarto, según cifras censales norteamericanas en 1980 más de la mitad de los dos millones de indocumentados establecidos en Estados Unidos eran mexicanos (García y Griego y Verea Campos, 1988); por último, el incremento del narcotráfico y el papel de México como productor y/o como puerto de ingreso de estupefacientes a Estados Unidos también puso en relieve el valor estratégico del vecino del sur.
Todos estos temas creaban una apretada red de interacciones e interdependencias cuyas contradicciones se agudizaron a raíz de los conflictos en el área centroamericana porque las posiciones de Estados Unidos y México al respecto divergían radicalmente. Por todas estas consideraciones México se convirtió a ojos de Washington en una zona de alto riesgo, una especie de «bajo vientre»(4), y si en épocas anteriores de inestabilidad en México, Estados Unidos había decidido involucrarse en la búsqueda de soluciones -como había ocurrido durante la Revolución y en los años veinte y treinta- ahora parecía tener más razones para hacerlo.
Para muchos norteamericanos la crisis mexicana era una bomba de tiempo que yacía en las puertas mismas de su país: inestabilidad generalizada en México podía desencadenar una ola gigantesca de migración, para mencionar sólo la más recurrente de las pesadillas estadunidenses en relación con México. En Washington se impuso «una preocupación febril por el sistema político y económico corrupto, disfuncional y anticuado de México, y la amenaza que ello representaba para los intereses de Estados Unidos» (Bagley, 1989: 49).
Las preocupaciones norteamericanas ante el futuro inmediato de México tuvieron dos tipos de efectos: fue fuente de conflicto porque invitaba a la intervención en asuntos internos de México; el otro, fundado en los mismos temores inspiró, en cambio, políticas de cooperación, en particular en materia de deuda externa.
Los puntos de conflicto se concentraron en temas de política interna y de política centroamericana. Los medios de opinión, miembros del Congreso norteamericano y autoridades en Washington presionaban de diferentes maneras en favor de un cambio político. Estas presiones no actuaban directamente sobre el gobierno mexicano; si lo hubieran hecho quizá el gobierno delamadridista habría recurrido airado a la defensa de la autodeterminación. Sin embargo, lo distintivo de esta coyuntura reside en que las opiniones norteamericanas acerca de la necesidad de cambiar al PRI, o de abrir las puertas al desarrollo de un bipartidismo construido en torno al partido oficial y al PAN, influían la misma opinión pública mexicana, insertándose por consiguiente en el centro de la dinámica política interna (Buzenberg, 1987; González Valderrama, 1987).
La política de cooperación, en cambio, fue patente en materia de deuda. El endeudamiento externo mexicano puso al descubierto la interdependencia entre ambos países, y el interés de Washington de contener las consecuencias previsibles del potencial estallido de la fragilidad mexicana. La asimetría entre ambos países fue entonces más clara que antes, pero también la interdependencia. La importancia de los adeudos mexicanos para la estabilidad del sistema financiero norteamericano explica el rescate de emergencia de México orquestado en agosto de 1982 por las autoridades financieras de Estados Unidos en colaboración con el Fondo Monetario Internacional;(5) también explica que nuevamente en 1986 el Departamento del Tesoro interviniera entre México -cuyas finanzas resintieron la nueva caída en los precios del petróleo- y la banca Internacional para apoyar una reducción importante de los intereses y la prolongación de los plazos de pago de 8 a 19 años (Domínguez, 1989). Es muy probable que el caso mexicano haya inspirado tanto el Plan Baker de «Ajuste con crecimiento» de 1985 como el Plan Brady de 1989, de reducción del monto de la deuda como condición para promover el crecimiento de los países deudores (Buira, 1990).
Lo que nos interesa destacar es que el factor americano (Loaeza, 1987) jugó un papel muy importante en el cambio mexicano de los ochentas, porque avaló y fortaleció las demandas de los grupos movilizados que exigían participación efectiva en un momento en que el gobierno mexicano necesitaba desesperadamente la buena disposición de Estados Unidos para ayudarlo a resolver sus problemas más urgentes; pero el factor americano también ayudó a contener los riesgos de una situación explosiva cuyo deterioro hubiera podido tener consecuencias imprevisibles.
LA INCERTIDUMBRE DE LA LIBERALIZACION
La primera parte de este trabajo afirma que las liberalizaciones pueden ser soluciones consolidadas cuya evolución es un proceso abierto. Para explorar esta posibilidad se describieron y analizaron las causas coyunturales que precipitaron la crisis mexicana de los años ochenta y los parámetros estructurales que orientaban y limitaban el cambio. La naturaleza pragmática de las soluciones a que da lugar la liberalización ha podido constatarse sobre todo después de 1988. El gobierno de Carlos Salinas ha tendido a resolver los desajustes y conflictos que se han producido en el marco de una arena política ampliada a través de negociaciones ad-hoc que únicamente han puesto de relieve la inadecuación de las instituciones existentes. En estas condiciones el comportamiento de los actores políticos y el efecto de los códigos electorales parecen tan impredecibles como los resultados de las urnas e incluso más.
La sensación de incertidumbre en relación con el futuro mexicano se acrecienta si pasamos del terreno de las elecciones y los partidos al de los efectos previsibles de la política económica sobre algunos datos esenciales del equilibrio político. Por ejemplo, en los años ochenta una de las primeras víctimas de los recortes del gasto público fue el partido oficial, primeramente porque la escasez de recursos impactó los servicios públicos, objeto principal de la tradicional gestoría priísta, pero también explica una disminución de apoyo para actividades de organización y movilización. El varias veces renovado desde 1987 Pacto de Solidaridad Económica ha agravado la subordinación de las organizaciones sindicales en relación con el Estado y es probable que haya propiciado la multiplicación y el fortalecimiento de grupos de interés particular que prefieren mantenerse fuera del partido oficial.
Por otra parte, el gobierno de Carlos Salinas ha lanzado reformas que pueden acentuar la liberalización, por ejemplo, en el sistema de tenencia de la tierra, en la estructura de la educación pública a niveles de primaria y media, para no mencionar el Programa Nacional de Solidaridad que muchos consideran el principal adversario de la reconstrucción del PRI. Todas estas innovaciones pueden estimular la aparición de organizaciones autónomas en el ámbito local, sobre todo, alterando la estructura de poder de los estados, por ejemplo. Asimismo, la firma de un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá también ha alterado las posiciones en el interior del sector empresarial, porque ha fortalecido a los sectores vinculados con las actividades de exportación.
El destino de estos desarrollos es impredecible. El liderazgo de Carlos Salinas acentúa la calidad de la liberalización como un proceso abierto. La disputada elección presidencial de 1988 ha condicionado las políticas gubernamentales de manera decisiva, en particular ha sido la piedra de toque de la determinación del presidente Salinas de construir un capital de popularidad que anule el recuerdo de una victoria que para muchos sigue siendo una usurpación. En 1993 puede afirmarse que ha logrado su objetivo, en vista de que la aparente restauración que describe el inicio de este documento gira en torno a su persona.
Además del hecho incontrovertible de que un equilibrio centrado en una sola persona es inherentemente frágil, es de señalar que el mismo liderazgo de Salinas profundiza el carácter pragmático de la liberalización. Esto es así porque el presidente ejerce un doble liderazgo: propositivo en lo económico y reactivo en lo político (Cerny, 1988). Así, mientras la modernización de la economía parece ceñirse a un plan bien diseñado, cuyas etapas están claramente ordenadas, en lo que a la política se refiere las respuestas han sido más intuitivas, siguiendo con una fidelidad casi milimétrica los movimientos de opinión -rastreados obsesivamente a través de
encuestas de opinión pública que tienden a suplantar las funciones de los órganos de representación-, antes que ningún proyecto modernizador de largo plazo. En estas condiciones la nueva liberalización mexicana es una propuesta cuya evolución parece más que nunca incierta.
Soledad Loaeza. Directora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.
Este documento incorpora reflexiones inspiradas por los comentarios de Carlos Bazdresch, Marcello Cavarozzi, Rolando Cordera, Luis Hernández, Julio Labastida y José Luis Reyna a una primera versión presentada en la reunión «Las dimensiones políticas del ajuste estructural en
México», Coordinación de Humanidades de la UNAM y Centro de Estudios de México y Estados Unidos de la Universidad de California en San Diego, 15-16 de junio de 1992.
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LA INSURRECCION ELECTORAL DE LOS OCHENTAS ERA LA MANIFESTACION MAS PALPABLE DE LOS CAMBIOS EN EL CONTEXTO DENTRO DEL CUAL OPERABAN EL ESTADO, LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y EL PARTIDO OFICIAL.
PARA MUCHOS NORTEAMERICANOS LA CRISIS MEXICANA ERA UNA BOMBA DE TEMPO QUE YACIA EN LAS PUERTAS MISMAS DE SU PAIS INESTABILIDAD GENERALIZADA EN MEXICO PODIA DESENCADENAR UNA OLA GIGANTESCA DE MIGRACION
(1) En el sentido en que desarrollan estas nociones y la relación entre ambas Guillermo O’Donnell y Philippe Schmitter, en: Transitions from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins University Press,1986, pp.6-
14.
(2) Como lo sostiene Przeworski en el libro citado, y O’Donnell y Schmitter, aunque estos dos últimos autores admiten que puede haber liberalización sin democratización, también sostienen que una vez que fueron reconocidos los derechos esenciales de la ciudadanía es muy difícil
contener demandas crecientes; así, para ellos la liberalización fortalece las demandas de democratización. La expansión o intensificación de estas demandas termina por liquidar el autoritarismo o conduce a una regresión autoritaria.
(3) En términos de restricciones institucionales la liberalización mexicana estaría a medio camino entre la caída de las democracias y el fin del autoritarismo, tal y como lo plantean O’Donnell y Schmitter cuando contrastan los límites que parecen guiar fatalmente el destino de las
democracias fallidas y «muchos momentos de la transición – en particular el jubiloso sentimiento (…) de que el futuro está abierto, y que los ideales y las decisiones cuentan tanto como los intereses y las estructuras-«. O’Donnell y Schmitter, op. cit., p. 19.
(4) Para utilizar la expresión que a finales del siglo XIX se aplicaba a los Balcanes en Europa, porque denotaba una situación de descomposición y alto riesgo cuyo estallido podía tener repercusiones desestabilizadoras para otros países de la región y esa era la imagen de México que
dominó la prensa norteamericana durante la crisis de los ochentas.
(5) Gracias a este apoyo el gobierno mexicano obtuvo un crédito que le permitió establecer negociaciones con sus acreedores internacionales; a cambio de ello anticipó ventas de petróleo a la reserva estratégica norteamericana en términos altamente desfavorables. Kraft, op. cit., pp.
16-17.