La democratización de México dio como uno de sus resultados venturosos que los poderes locales y aun municipales dejaran de estar supeditados al poder central del presidente de la República. Así el diseño federal, presente en la Constitución de 1917 e incluso antes, se empezó a convertir en una realidad hacia fines del siglo XX. Sin embargo, lejos estamos de un federalismo cooperativo y compatible con el desarrollo de largo aliento del país y sus regiones. Por ello hemos solicitado a distintos especialistas una primera discusión sobre el federalismo realmente existente en México y sus desafíos.

I

La notable influencia política de los gobernadores, la intervención de las Cámaras de Diputados de las entidades en asuntos cada vez más relevantes y el creciente interés que despierta la actuación de los gobiernos municipales (por ejemplo, en materia de seguridad pública), son apenas algunas de las evidencias de los cambios que ha vivido el federalismo mexicano durante los últimos 25 años. Nada de eso sucedía a principios de los ochenta. O no, al menos, de la manera en que hoy se despliegan las redes múltiples de los gobiernos y de las instituciones locales del país. He ahí uno de los efectos más visibles de la transición política que ha vivido México: las instituciones del federalismo hoy parecen renovadas.

No cabe duda que hay novedades en el federalismo mexicano, pero la mayor parte se desprende más del cambio de régimen político que de una propuesta pactada entre las entidades o de un proyecto deliberado de la federación. El recuento de las decisiones que han modificado el escenario federal de México nos habla más bien de una secuencia accidentada y casuística que ha ido modificando paulatinamente las bases del arreglo previo, sin ofrecer una perspectiva de largo plazo sobre el tipo de federalismo que correspondería mejor con la nueva pluralidad política de México. Nuestro federalismo ya no es el mismo de antes, pero todavía está en la mudanza.

De ahí que en la composición actual convivan instituciones locales que existían antes de la transición, con las nuevas que ha producido la pluralidad. Prácticas y reglas viejas y nuevas que, sin embargo, ofrecen en conjunto un panorama muy distinto del que teníamos cinco lustros atrás. Distinto pero inacabado: los gobernadores han cobrado relevancia y fuerza propia, pero siguen acotados por el enorme peso específico del gobierno nacional y hoy están limitados además por la autonomía y las facultades exclusivas otorgadas a los municipios; éstos, a su vez, no se han desprendido del todo del control político que ejercen los ejecutivos de las entidades, pero tampoco cuentan con los medios ni con los recursos suficientes para ejercer a plenitud sus nuevas facultades; la Cámara de Diputados de la federación se ha convertido en el centro de las negociaciones y las decisiones institucionales principales en materia de federalismo, desplazando en buena medida a la de Senadores (especialmente por las reglas de la coordinación fiscal y la asignación del presupuesto federal anual), pero el ejecutivo federal sigue siendo un actor central de las relaciones y de las políticas intergubernamentales; y los poderes judiciales de los estados son cada vez más importantes, aunque la última palabra (sobre todo en materia electoral y constitucional) la tiene el poder judicial de la federación. Y en el fondo de ese nuevo escenario producido durante los años de la transición, aparece el nuevo sistema de partidos como causa y razón, a un tiempo, de los cambios y de las dificultades que ha enfrentado el diseño del federalismo.

Si se mira con cuidado, se verá que tras las persistencias y las reformas que hoy definen al federalismo mexicano ha estado la disputa por obtener mayores facultades y más recursos para estados y municipios.

La clave no ha estado tanto en la distribución armoniosa y eficaz de responsabilidades y ámbitos de acción complementarios, cuanto en la agregación gradual de competencias para los estados y los municipios
y en la búsqueda de un reparto fiscal equitativo.

Pero sin que en el trayecto se haya trazado un proyecto de consenso y largo aliento. En la segunda mitad del sexenio de Vicente Fox se intentó diseñar ese proyecto a través de la Convención Nacional Hacendaria que reclamaron los gobernadores y aceptó el gobierno federal, pero ese esfuerzo fracasó por la disputa electoral interminable y por la incapacidad de las dos partes para imaginar un federalismo cooperativo. Y en fechas más recientes la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) ha puesto en marcha una nueva reflexión colectiva y pública en busca de un diagnóstico integral sobre los problemas del federalismo y de un proyecto aceptable para todos. Sin embargo, para conseguirlo tendrían que desandar buena parte del camino.

{{II}}

Hay un amplio consenso en afirmar que el federalismo mexicano comenzó a renovarse por la fuerza de la pluralidad
política. Es cierto: los cambios no fueron el producto de la voluntad de un solo partido. A partir de 1989 (como muestran las gráficas 1 y 2), fue cambiando dramáticamente la composición política de los gobiernos de los estados y de los municipios del país, y más todavía si el recuento se limita a los municipios urbanos que albergan el mayor número de población. Como lo ha probado Rafael Aranda, la pluralidad política local se convirtió en los primeros años de la transición en la misma causa de su ensanchamiento: mientras más municipios urbanos eran conquistados por la oposición, más crecía la probabilidad de que el partido en el gobierno perdiera cargos de elección en los comicios
siguientes, hasta el punto en que esa dinámica llegó a la presidencia de la República y la pluralidad quedó asentada.

Pero antes ya había ocurrido la primera reforma sustantiva al artículo 115 constitucional, impulsada en 1983 por el presidente Miguel de la Madrid. Esa reforma replanteó las funciones asignadas durante buena parte del siglo XX a los gobiernos de los municipios, con el propósito explícito de que éstos asumieran mayores responsabilidades en el desarrollo urbano del país, facilitaran la llamada descentralización de la vida nacional y contaran con mayores recursos fiscales y más autonomía política para cumplir el papel que les exigiría la política económica de ese sexenio. De paso, aquella reforma estableció la representación proporcional para integrar todos los ayuntamientos del país con regidores de la oposición y generó dinámicas inéditas en la deliberación y en las decisiones tomadas por esos cuerpos colegiados. Pensadas para facilitar las decisiones económicas y liberalizar el espacio político local,
las reformas municipales de 1983 le dieron un nuevo perfil al municipio mexicano y lo metieron de lleno a la planeación del desarrollo y a la dinámica del federalismo. Seis años más tarde, los resultados de la competencia electoral habrían de redondear las consecuencias de ese cambio, para darle al municipio el papel del disparador original de la transición votada que vendría luego.

El gobierno de Carlos Salinas de Gortari significó algo más que un compás de espera. Si bien, a diferencia del sexenio previo, el presidente apostó por una mayor centralización de las normas y las decisiones principales en materia de gasto social, a través del control del programa de Solidaridad, aquellos fueron también los años en que se reconocieron los primeros triunfos de la oposición en los ejecutivos estatales y en los municipios más relevantes. La federación conoció por primera vez las relaciones entre gobiernos de origen partidario diferente, mientras se descentralizaba la gestión de la educación pública hacia los estados y se afianzaba el régimen de coordinación
fiscal como el instrumento económico más importante de las relaciones intergubernamentales. Las evaluaciones sobre los efectos de ese gobierno en el federalismo mexicano son tan diversas como contradictorias. Sobre todo a la luz del presidencialismo renovado que encarnó Carlos Salinas y de la importancia del resto de las reformas impulsadas durante ese sexenio, que echan sombras sobre el papel desempeñado entonces por los gobiernos de los estados. Pero no hay duda, en cambio, de que los gobiernos de los municipios fueron una pieza clave en la política social de aquel sexenio y que su importancia relativa como interlocutores válidos del gobierno federal creció como nunca antes.

Con todo, fue durante el sexenio de Ernesto Zedillo cuando el federalismo sufrió la transformación más importante.

No sólo porque la pluralidad se implantó en definitiva como seña de identidad del nuevo régimen político (como un propósito deliberado del gobierno y los partidos, que llevarían hasta la reforma electoral de 1996 y cuyos efectos se muestran en las gráficas ya presentadas), sino por otras tres razones: el cambio en las reglas del sistema nacional de coordinación fiscal, las reformas que convirtieron a la Suprema Corte de Justicia en tribunal de control de la constitucionalidad y la consolidación de los ayuntamientos como gobierno de pleno derecho con facultades exclusivas, tras una nueva reforma al artículo 115 constitucional. La nueva fisonomía del federalismo actual se formó en buena medida con ese conjunto de cambios, a los que se sumaría además la descentralización creciente de varios de los servicios prestados por el gobierno federal, como el de salud a población abierta o el cuidado del medio ambiente y el refrendo de los municipios como operadores clave de las políticas sociales del gobierno federal. Pero aun a pesar de su importancia tampoco consiguieron integrar un proyecto acabado de federalismo.

Vistas a distancia, esas reformas parecerían formar un conjunto articulado. Pero lo cierto es que cada una respondió a una lógica distinta.

La Corte no fue rediseñada solamente para el federalismo, sino para moderar los efectos legislativos de la pluralidad en curso y para evitar traslapes y abusos entre los poderes legislativo y ejecutivo federales. Con el tiempo, sin embargo, más de la mitad de las controversias constitucionales serían presentadas por los municipios (320 de 614, hasta el año 2005) en defensa de sus atribuciones constitucionales. Las nuevas reglas fiscales, por su parte, se modificaron en la LVII Legislatura, cuando la oposición reunida ganó por primera vez la mayoría de la Cámara de Diputados desde el surgimiento del PNR y quiso regular las transferencias de recursos fiscales que el ejecutivo otorgaba a los estados y los municipios, evitando su discrecionalidad, a través de los fondos de aportaciones del Ramo XXXIII del presupuesto de egresos de la federación. Y la nueva reforma al artículo 115 constitucional promulgada en 1999, un año antes del final de sexenio, buscó salvaguardar la autonomía ganada a pulso por esos gobiernos ante la eventualidad de una involución en las elecciones del 2000. Por paradójico que suene, lo único que tuvieron en común esas tres reformas fue su deseo de conservar el {statu quo}: fueron normas de contención, más que de cambio. No querían un federalismo renovado y diferente, sino mantener el equilibrio conseguido.

No obstante, el resultado de las elecciones presidenciales del año 2000 modificó dramáticamente el escenario. El triunfo de Vicente Fox no sólo significó la alternancia en la presidencia de la República sino la recomposición repentina del equilibrio federal. El mismo día que el PAN ganó la elección presidencial, se construyó una mayoría de gobernadores, ayuntamientos y legisladores de la oposición. Todos los datos que apuntaban hacia la construcción creciente pero paulatina de la pluralidad federalista se potenciaron de una sola vez: el PRI ya no gobernaría el país, pero lo haría en 18 estados y en la mayoría de los municipios mexicanos.

Y se convertiría, además, en la principal fuerza legislativa de oposición al ejecutivo federal en el país.

En esas condiciones no es difícil entender las razones que llevaron a la rápida conformación de la Conago, tras los primeros intentos de asociación que habían impulsado un año antes los gobernadores de la izquierda política de México (organizados en la otrora Asociación Nacional de Gobernadores), ni el papel protagónico que esa nueva organización de ejecutivos estatales jugaría a partir de entonces. Tampoco que las asociaciones partidarias de municipios que habían brotado junto con la pluralidad política a partir del sexenio de Zedillo cobraran a su vez mayor importancia y desembocaran en la Conferencia Nacional de Municipios de México (Conamm), como una doble reacción a la alternancia y al activismo de los gobernadores.

Pero el desenlace de esa recomposición de fuerzas fue mucho menos ambicioso: más allá de los beneficios fiscales indudables que obtuvieron los gobiernos estatales a través del sistema de transferencias federales (que pasarían de 390 mil millones de pesos en 1998 a 556 mil millones en 2005), y de la duplicación de los ingresos de los municipios de 1994 a 2004 (que pasaron de 16 mil millones a 32 mil millones, a pesos constantes de 1993, según los datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), lo cierto es que todos los intentos de replantear la dinámica del federalismo con una visión de largo aliento fracasaron. Es probable que la LIX Legislatura sea recordada, en cuanto al federalismo, mucho más por lo que no hizo que por los cambios logrados. Atrapados por los nuevos equilibrios políticos
del día, por los enconos electorales que se fueron sembrando en el camino (hasta que estallaron en las elecciones del año 2006) y por las negociaciones de una reforma fiscal que nunca prosperó, los partidos volvieron a mantener el {statu quo} del federalismo. Aunque esta vez los defectos del arreglo federal vigente comenzaron a cobrar un sitio propio entre las explicaciones sobre la ineficacia o la morosidad de los gobiernos para resolver problemas públicos cada vez más apremiantes.

{{III}}

Hoy el federalismo ha vuelto a las agendas públicas, pero por las razones menos gratas. Luego de cinco lustros de cambios secuenciales, comienza a ser palpable que la ausencia de un proyecto federal capaz de armonizar las competencias, las responsabilidades y los recursos de los tres niveles de gobierno se ha convertido en un obstáculo a la gobernabilidad y en un desafío al régimen político recién nacido. Si los conflictos entre los partidos marcaron el año 2006, los dos años posteriores revelaron la incapacidad del Estado para garantizar la seguridad pública, confrontar con éxito al crimen organizado y ofrecer una perspectiva de estabilidad política y equidad social confiable. En los dos últimos años han vuelto a cambiar las fórmulas fiscales para la asignación de transferencias federales y entregar participaciones a los estados y los municipios, y se ha propuesto una verdadera revolución informativa y contable para homologar el acceso a la información pública y los sistemas de cuentas en todos los gobiernos. Esas nuevas reformas constitucionales (aprobadas en julio de 2007 y en mayo de 2008, respectivamente) todavía esperan su concreción legislativa y su puesta en marcha. Y lo mismo puede decirse de la reforma electoral promulgada en 2007, que modificó radicalmente el modelo de competencia política anterior y cuyos resultados efectivos se verán, acaso, hasta las elecciones intermedias de 2009. Pero el federalismo sigue sin contar con un proyecto capaz de resolver sus deficiencias y potenciar sus fortalezas.

La crisis de seguridad de 2008 mostró, con absoluta nitidez, que la distribución de competencias entre federación, estados y municipios ha sido ineficaz. Incluso se han formulado diagnósticos formales (como el presentado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública el 21 de agosto) que sitúan al federalismo como parte del problema y ya no de las soluciones.

La fragilidad de las policías municipales y la falta de profesionalismo de las estatales, así como la carencia de sistemas de información y de coordinación entre policías e instancias de gobierno, fueron planteadas con crudeza ante la magnitud del desafío planteado por la criminalidad, la impunidad y la descomposición social asociada a esos fenómenos. Pero a pesar de su importancia axial, el de la seguridad pública no es el único tema que afronta problemas similares.

Entre los estados hay marcadas diferencias y capacidades institucionales y éstas se acentúan todavía más entre los municipios.

Si el Índice de Desarrollo Humano ha mostrado que México tiene municipios comparables con las regiones de mayor ingreso entre los países de la OCDE, también ha revelado que los tenemos equivalentes a las zonas de mayor rezago del África subsahariana. Y, en general, las deficiencias en los sistemas organizacionales, en la rendición de cuentas y en el control del gasto tienden a debilitar no sólo las cualidades democráticas sino las capacidades de respuesta del federalismo.

Salvo muy contadas islas de profesionalismo, amenazadas por el entorno partidario, en México se carece de servicios
civiles de carrera en el nivel local y todavía están por diseñarse los primeros sistemas de indicadores integrales del desempeño y de resultados del servicio público. Y aunque los gobiernos de entidades y de municipios han incrementado sus presupuestos y han influido cada vez más en la ejecución de las políticas sociales, la eficiencia de ese gasto público en la redistribución del ingreso ha sido más que limitada y las desigualdades regionales siguen aumentando.

La dependencia fiscal de los estados continúa siendo altísima (88% de sus ingresos proviene de recursos federales), mientras que el esfuerzo fiscal propio de entidades y de municipios ha tendido a decrecer. Hay muchos más incentivos para crear programas gubernamentales nuevos que para promover el crecimiento, y pocas redes de coordinación entre políticas públicas federales y estatales que se apoyen mutuamente. Con frecuencia, incluso, políticas equivalentes con propósitos afines, como las orientadas al desarrollo social y al desarrollo rural, responden a dinámicas burocráticas distintas y añaden costos y procedimientos que se justifican a sí mismos, sin conexión de sentido con sus resultados. Y no es claro a quién le corresponde, en definitiva, responder por la solución o la gestión de los problemas públicos: tras cinco lustros de reformas federales se ha generado la impresión de que los tres niveles de gobierno actúan siempre en los mismos frentes y compiten entre sí por recursos, competencias y clientelas.

La renovación del federalismo está a la vista. Pero también es evidente que ha carecido de un proyecto político e institucional capaz de articular con eficacia las competencias propias de cada uno de los tres niveles de gobierno, y distribuir recursos y responsabilidades en función del ámbito de acción propio. Los recursos fiscales tendrían que ser un medio para respaldar esas responsabilidades complementarias, y las políticas públicas de alcance nacional un recurso de organización para sumar capacidad de acción. Pero, sobre todo, un proyecto institucional de renovación del federalismo mexicano tendría que responder ante la democracia y los ciudadanos, y no sólo ante los partidos y sus equilibrios temporales: que los gobiernos rindan cuentas, produzcan y entreguen información, diseñen programas y políticas y asignen responsables profesionales de su ejecución, con datos ciertos e indicadores válidos, tendría que ser una condición para evitar que los problemas públicos vuelvan a desafiar la capacidad de la federación en su conjunto.

Cada nivel de gobierno puede atender un ámbito de competencias propio y contar con los medios para hacerlo. Cada uno tendría que responder de sus acciones y sus decisiones ante los electores, dentro de ese ámbito de competencias claramente definido. Y el conjunto federal, entendido como el pacto permanente entre entidades políticas diferenciadas pero unidas en un solo Estado nacional, tendría que buscar la mayor igualdad posible entre regiones y personas. Se dice fácil, pero ya sumamos 25 años en busca de esa definición, sin éxito. {{n}}