Adiós al laissez-faire migratorio

Existe la posibilidad de que podamos abrir las fronteras no solamente
al capital y al comercio, sino también a los pueblos.
Vicente Fox (Washington, en septiembre de 2000 como presidente electo).

En América de Norte padecemos dos adicciones: Estados Unidos es adicto
a la mano de obra barata, como la mexicana;
y México lo es a no crear empleos bien remunerados y a las remesas.
Doris Meissner, comisionada de Migración del presidente Clinton.

Ha surgido un nuevo consenso en Washington: se requiere un sistema migratorio con orden y legalidad. Tanto republicanos como demócratas están decididos a instrumentar un nuevo modelo migratorio. Sin embargo, hay serios desacuerdos en cómo llegar al nuevo esquema, lo que explica que el actual debate migratorio sea tan intenso y prolongado.

Nuestro argumento es que, a pesar de este aparente impasse, ya estamos transitando a un nuevo esquema migratorio. Tres factores dan pie a nuestra hipótesis.

El primero es que el ejecutivo estadunidense está aplicando la ley de manera más estricta, por lo que las inspecciones a los lugares de trabajo para detectar indocumentados y las deportaciones desde el interior y desde la frontera están en acelerado aumento. El secretario de Seguridad Interna (Home Land Security), Michael Chertoff, emitió un comunicado a raíz de la aprobación de la iniciativa del Senado en mayo del presente año, en el que señala: “Estamos complacidos de que ayer el Senado aprobó una proyecto de reforma migratoria integral. Nuestras fronteras representan un enorme reto de seguridad, protegerlas adecuadamente es vital para asegurar un futuro próspero para nuestra nación. Debemos continuar trabajando en todos los aspectos de nuestro sistema migratorio, incluyendo mantener al enemigo fuera de nuestro territorio, detección, aprehensión, detención y deportación”. Es decir, mientras el Congreso hace lo suyo, la nueva Secretaría de Seguridad Interna con más de 150 empleados fortalecerá la mano dura contra los migrantes indocumentados.

El segundo elemento son las medidas que han emprendido los estados de la Unión.

Ante lo que consideran un impasse del Capitolio, los congresos locales están actuando.

Según la Conferencia Nacional de Legislaturas estatales, este año han sido introducidas 463 iniciativas sobre migración, lo cual representa un número sin precedentes.1 Las iniciativas a nivel estatal incluyen todo tipo de medidas, desde erigir bardas en los estados fronterizos, como Arizona y Nuevo México, hasta otras como en Nebraska en que la legislatura revirtió el veto del gobernador para permitir a los hijos de indocumentados ir a la universidad pagando una colegiatura más barata. Sin embargo, la mayoría de los proyectos de ley tienen como finalidad incidir en la migración indocumentada, ya sea incrementando las multas a empleadores de indocumentados, dificultando la utilización de servicios de salud y educación o permitiendo a las policías locales participar en labores de control migratorio.

Finalmente, el presidente Bush anunció con bombo y platillo, en hora pico de televisión, el 15 de mayo de 2006, que militarizaría la frontera con México. Es decir, independientemente de que el Congreso llegue a aprobar las “zanahorias” de la reforma migratoria -programa de trabajadores huéspedes y regularización de indocumentados- el ejecutivo ya propinó el “garrote” al fortalecer la frontera con base en efectivos, bardas y equipo militar.

¿Dónde está el proceso de reforma migratoria?

Durante el último año el debate migratorio en Estados Unidos ha ido literalmente calentándose hasta constituir en los últimos meses el tema público de mayor relevancia en la agenda nacional. No es un tema como podría ser el de la nuclearización de Irán en que la atención se concentra en Washington D.C. La discusión migratoria es un tema que alcanza todos los rincones de un país con dimensiones continentales.

El debate es intenso y divisivo porque está en juego el futuro de Estados Unidos; está en la línea su identidad. Estados Unidos, un país de inmigrantes, suele plantearse después de una ola de gran migración los efectos de esa masiva expansión poblacional. La década pasada ha sido considerada la cuarta ola migratoria a Estados Unidos en términos de intensidad; más importante aún, ha sido la más cuantiosa en la historia. La nueva migración no se limita a los estados receptores clásicos, como son las costas este y oeste; la ola migratoria reciente alcanza a todo el país, lo que explica que el tema se haya polarizado en todos los rincones de Estados Unidos.

Además de los números, el debate migratorio actual tiene una característica particular: el miedo de la población estadunidense a un nuevo ataque terrorista. Desde el 11 de septiembre de 2001 las encuestas han sido consistentes en este temor, en donde dos terceras partes de la población estadunidense, el 66%, cree que habrá un nuevo ataque terrorista en los próximos 12 meses.2 Es decir, no se trata nada más de la tradicional cautela hacia la migración más reciente, como la que se dio hacia los italianos y polacos a principios del siglo pasado y que hoy pesa sobre los latinoamericanos, sino que también existe el temor de que en un país tan abierto a la migración y al turismo puedan volver a internarse terroristas.

El miedo al terrorismo y la consecuente necesidad de fortalecer las fronteras se ha volcado en la línea divisoria con México. Durante los últimos meses, el público estadunidense ha estado expuesto a todo tipo de reportajes, televisivos, radiales y periodísticos, que muestran la enorme porosidad de la frontera sur. Millones de televidentes han escuchado, leído y observado cómo miles de inmigrantes de todas las nacionalidades, pero sobre todo mexicanos, se internan ilegalmente en su territorio día con día. El razonamiento es claro: por una frontera que pueden internarse más de medio millón de personas que buscan trabajo cada año, bien podría internarse un comando terrorista.

El debate migratorio tiene a los estadunidenses haciéndose varias preguntas clave: ¿puede Estados Unidos cerrar ahora sus puertas y dejar su larga tradición de nación de inmigrantes atrás?, ¿son los inmigrantes una amenaza para la identidad nacional de Estados Unidos?, ¿en qué medida la frontera con México puede ser el puerto de paso para comandos terroristas?, ¿cómo conciliar una economía que es adicta a la mano de obra barata, pero que no quiere pagar el costo que ello requiere?

¿Qué explica la intensidad y la dimensión del debate migratorio?

Un recuento de los últimos años de la evolución del tema migratorio entre México y Estados Unidos tiene cuatro elementos a considerar: primero, una migración acelerada desde la década de los ochenta hasta el presente; segundo, los esfuerzos de Washington por detener el flujo de migrantes indocumentados desde mediados de los noventa; tercero, la preeminencia de la seguridad a raíz de los ataques terroristas y, finalmente, el inicio del fin del modelo migratorio de laissez-faire. Esta última etapa comienza el 15 de mayo pasado, cuando el presidente George W. Bush anuncia el envío de seis mil miembros de la Guardia Nacional a la frontera para ayudar a la Patrulla Fronteriza en labores de logística por un año.

Históricamente, Washington ha enfrentado el problema de su frontera con México de dos formas. La primera ha sido dando prioridad al tema de seguridad y refuerzo fronterizo, con lo que los cruces se vuelven más lentos y vigilados, lo que sacrifica necesariamente el comercio y la economía; la segunda ha sido dándole primicia al tema económico, relajando la seguridad y el refuerzo fronterizo en aras de una mayor agilidad comercial.

A principios de los setenta, el discurso de la interdependencia hizo que Estados Unidos se centrara en las preocupaciones económicas y relajara el control fronterizo. En los años ochenta se intensificaron las tensiones geopolíticas y el tema del narcotráfico comienza a carcomer la negligencia benigna de Washington hacia su vecino del sur.

Tras el fin de la Guerra Fría, en los años noventa, disminuyó la amenaza de una guerra global y se dio paso al mundo de la “globalización”.3

Con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se pensó que las fronteras continuarían relajadas y que se le daría prioridad a lo económico y comercial. Sin embargo, las fronteras comenzaron a amurallarse, especialmente en los puntos de mayor cruce, como era la zona entre San Diego y Tijuana, donde es instrumentada la “Operación Guardián”, y en la zona entre El Paso y Ciudad Juárez, donde se desarrolla la “Operación Mantén la Línea”. Además, la ley de migración de 1996 triplicó el presupuesto para el Servicio de Inmigración y Naturalización (INS). Es decir, en los noventa se da una política dual y contradictoria: una economía sin fronteras junto con una frontera amurallada.4

No obstante el crecimiento exponencial de la Patrulla Fronteriza en las últimas dos décadas -el número de policías que cuidaban tan sólo la zona de San Diego en 2003 igualaban el total de los policías que resguardaban los 3,200 kilómetros de frontera en los setenta- el flujo de inmigrantes que se internaban, con y sin documentos, se incrementó constantemente (ver tabla) y las probabilidades de que quienes intentaban cruzar fueran aprehendidos disminuyó. En 1997 había una probabilidad de 33% de aprehensión; para 2004, con los cruces hechos por lugares remotos ante la escalada en la seguridad, la probabilidad bajó a 19%.5

Los datos anteriores y la tabla nos muestran que el reforzamiento de la frontera ha sido un fracaso. No logró disminuir la ola de inmigrantes, y sí tuvo cuatro consecuencias inesperadas altamente negativas: primero, volvió los cruces más peligrosos, por lo que el número de muertos se ha incrementado exponencialmente. En la actualidad muere en la frontera más de un migrante por día.6 Segundo, hizo el agosto de los contrabandistas de personas o “coyotes”. Éstos se han sofisticado, no tanto para evitar que el número de muertes disminuya, sino para cobrar cuotas inimaginables por ayudar a cruzar por zonas remotas y mucho más peligrosas.7 Tercero, las dificultades y la peligrosidad de los cruces afectaron la circularidad del flujo. Si hasta la década de los noventa los inmigrantes provenientes de México eran vistos como unas “aves migratorias” que llegaban a Estados Unidos a hacer trabajos que requerían mano de obra barata, para seis u ocho meses después regresar a casa, ahora, con las cuotas de los coyotes y la dificultad y riesgos del cruce, muchos, la mayoría, deciden cruzar una sola vez, de ida, para no regresar. Muestra de ello es que el tiempo promedio de estancia en Estados Unidos de los inmigrantes mexicanos ha subido de 1.7 a 3.5 años.

Y finalmente, el refuerzo ha significado un costo altísimo para las finanzas de Washington. Antes del refuerzo fronterizo de los noventa, el costo de cada arresto en la frontera era de 300 dólares por inmigrante; ahora es de 1,700 dólares, lo que significa un aumento de 467%.8

Aun cuando las autoridades veían cómo crecía esta ola migratoria, aun cuando sabían que los coyotes eran los verdaderos beneficiarios del refuerzo fronterizo, no hubo una rectificación en la política estadunidense hacia la migración porque los cruces, al desplazarse a zonas desiertas, permitieron dar la imagen de mayor orden en las zonas urbanas. A esto lo ha llamado Peter Andreas “el juego de la frontera”,9 que consiste en mostrar que se trabajaba por lograr un mayor control fronterizo para disminuir el número de ilegales en Estados Unidos, aun cuando la regla que prevalece es la de la oferta y la demanda: mientras se necesiten trabajadores dispuestos a hacerlo por salarios bajos, la puerta de Estados Unidos -si bien no ampliamente- sí ha permanecido abierta.

Tras el 11 de septiembre, el péndulo giró: la seguridad sería esencial para el vecino del norte, y eventualmente la porosa frontera con México sería el blanco de los esfuerzos. Desde entonces, en la opinión pública estadunidense se ha alimentado la preocupación de tener una frontera porosa. De ahí que consideremos que el statu quo migratorio está dejando de regirse por las leyes del mercado y transita hacia uno regulado por el Estado.

El garrote -la militarización- y ¿la zanahoria?

George W. Bush, como gobernador de Texas, el estado que comparte la mayor frontera con México, se mostró sensible a la propuesta de Vicente Fox al principio de sus presidencias de revisar el tema migratorio. Los ataques terroristas del 11 de septiembre primero, y las elecciones que le dieron la reelección en 2004 después, lo obligaron a cambiar de enfoque hacia el tema de seguridad nacional en el marco de la guerra en contra del terrorismo.

El 15 de mayo pasado, Bush anunció su postura sobre qué tipo de reforma migratoria busca. Si atendemos al tiempo dedicado a la seguridad, y específicamente al de la militarización de la frontera, no cabe duda que Bush ya nos propinó el garrote de la ansiada reforma. Al anunciar que seis mil elementos de la Guardia Nacional apoyarán a la Patrulla Fronteriza, la parte del refuerzo fronterizo se impuso sobre la legalización ordenada de inmigrantes. En su discurso, el presidente habló de tratar el problema migratorio de manera más realista. Hizo referencia a un programa de trabajadores temporales como la única manera de hacer coincidir las necesidades de la economía y los empresarios con los intereses de los inmigrantes que van a Estados Unidos; habló también de instalar una tarjeta de identificación de los inmigrantes para que los empresarios sean los responsables de cualquier contratación de ilegales. Insistió en que los 12 millones de indocumentados que ya están en Estados Unidos no van a poder deportarse.

La reacción inmediata hacia el anuncio presidencial fue positiva: según la encuesta de CNN, un 67% vio con buenos ojos la política de inmigración de Bush, frente a un 27% que la reprobó. Antes del discurso la proporción era de 42-38. Incluso, el 75% respaldó la iniciativa de enviar a la Guardia Nacional.10

Más allá de encuestas de opinión, el anuncio de Bush ha tenido dos interpretaciones: los benévolos y los críticos. Los primeros consideran que el mandatario tomó la decisión de militarizar la frontera para asegurarse que la base conservadora de su partido no rechazara a priori sus propuestas de trabajadores huéspedes e incluso de regularización. Llamó la atención que, por primera vez, Bush se refirió a la necesidad de regularizar, pues siempre se había opuesto utilizando la palabra prohibida -amnistía-. Es decir, la seguridad es una especie de mal necesario para poder lograr una reforma integral y por ello primero se administra el garrote, pero únicamente como medio para llegar a las zanahorias. En este bando de benévolos se encuentran los republicanos moderados y el presidente de México, Vicente Fox, quien incluso no tuvo empacho en felicitar a Bush cuando el Senado aprobó la iniciativa Hegel-Martínez.

La visión crítica, entre la que nos encontramos, considera que Bush realizó el anuncio por motivos electorales. El próximo noviembre el Partido Republicano tiene un panorama muy difícil para conservar las mayorías legislativas -15 curules en la Baja y cinco en la Alta-. Los demócratas han anunciado que de obtener las mayorías no sólo van a imponer la agenda legislativa, sino que también intentarán hacerle un juicio de “impeachment” al presidente, pues ha violado la constitución numerosas veces en la lucha contra el terrorismo internacional. El único elemento que tiene a su favor Bush, quien se encuentra en el punto más bajo de popularidad con 31%, es el miedo de la población a un nuevo ataque terrorista. De ahí que una vez más el presidente utilice la carta del factor miedo, igual que en la elección de 2002 y 2004, para ganar las elecciones legislativas de noviembre. Ahora los villanos favoritos no son Osama Bin Laden ni Saddam Hussein, son la frontera mexicana y el inmigrante ilegal.11

Las zanahorias -programa de trabajadores huéspedes y la regularización- están en manos del Congreso, el cual tiene que conciliar la propuesta salida de la Cámara de Representantes el pasado mes de diciembre y la aprobada por el Senado en mayo. La diferencia entre ambas es una muestra clara de cuán divididos están los estadunidenses en el tema. La iniciativa HR 4437, o Ley Sensenbrenner, se enfoca exclusivamente en el refuerzo fronterizo y la seguridad al pedir la construcción de un muro a lo largo de toda la frontera y la criminalización de la migración, incluyendo a quienes contratan o dan ayuda a los indocumentados. Además obliga a las empresas a verificar el estatus migratorio de toda la fuerza laboral (aproximadamente 140 millones de personas). Las empresas que contraten ilegales serán sancionadas con multas de entre cinco mil y 40 mil dólares.

La iniciativa del Senado (S 2611), por su parte, es más cercana a la reforma integral que tanto el presidente Bush como México habían estado apoyando. El proyecto de ley fue liderado por dos senadores, Chuck Hegel y Mel Martínez, republicanos de Nebraska y Florida. Sin embargo, el proyecto de ley que sirvió de base fue uno bipartidista, el de Edward Kennedy, demócrata de Massachusetts, y de John McCain, republicano de Arizona. Esto explica que el proyecto aprobado haya conservado buena parte de las bondades del proyecto original. Además de tomar en cuenta las sensibilidades ultraconservadoras al apoyar la construcción de un muro de 370 millas a lo largo de las zonas de alto cruce de indocumentados, también autoriza 200 mil visas de trabajadores huéspedes y divide a los millones de ilegales en tres categorías: 1) aquellos que han estado en Estados Unidos por menos de dos años, los que tendrían que regresar a su patria a tramitar su visa de manera regular, sin ninguna garantía de obtenerla; 2) los que han estado en Estados Unidos entre dos y cinco años -que se calcula son alrededor de 4.3 millones de personas entre trabajadores y sus familias- que pueden aplicar para obtener una visa de trabajadores temporales y luego pueden formarse en la fila para buscar una renovación y, 3) aquellos que lleven en Estados Unidos más de cinco años, que pueden aplicar para obtener la ciudadanía después de pagar una multa y comprobar que saben hablar inglés y que no tienen antecedentes criminales. Estos últimos, alrededor de siete millones de indocumentados, serían los beneficiados que obtendrían “la enchilada completa”.

Tres escenarios futuros

El proceso de conferencia que intentará limar las diferencias entre los proyectos de ley de ambas Cámaras, creando un nueva iniciativa que tendrán que aprobar una vez más los dos recintos, es de pronóstico reservado. Al momento de redactar este artículo, se percibe como una moneda en el aire. De ahí que concluyamos señalando tres escenarios posibles.

El primero es el del impasse. Sobran motivos que expliquen que finalmente esta legislatura concluirá sin aprobar una reforma migratoria. En la base del impasse está una disputa que parece irreconciliable. En un bando están un número considerable de republicanos conservadores de la Cámara Baja, quienes están totalmente opuestos a todo tipo de regularización. Para ellos es una cuestión de principios: regularizar es premiar a quien violó la ley, y por ello es simplemente inaceptable. En el bando contrario está la mayoría que aprobó en el Senado la iniciativa Hegel-Martínez. Ésta está compuesta por los republicanos moderados más los demócratas, quienes consideran que una democracia como la estadunidense no puede permitirse tener tantas personas sin derechos. Para ellos una democracia ejemplar como la de su país no puede consentir tener a 12 millones de personas y contando, sin derechos civiles.

El segundo escenario es la aprobación de un paquete en el que predomina la seguridad.

Es decir, que en el proceso de conferencia prevalecerá la versión de la Cámara Baja. Esto podría explicarse por el hecho que los republicanos de la Cámara Baja tienen más necesidad de mostrar a sus electores en la elección del próximo noviembre que son inflexibles cuando se trata de asuntos de seguridad nacional. Desde un punto de vista electoral la contienda de medio término es más relevante para los representantes que para los senadores, pues las 435 curules estarán en juego, mientras que sólo una tercera parte -33 curules- del Senado se someterán al escrutinio electoral. Sobra decir que este es el escenario más negro para México.

El tercer escenario es el de la aprobación de una reforma migratoria integral. Para que en el proceso de conferencia prevalezca la iniciativa del Senado, será necesario que el presidente Bush insista a sus correligionarios que la única manera de que funcione el nuevo esquema migratorio es con base a un paquete integral. Pero esto no se ve sencillo, pues somos de la opinión que Bush está apoyando la reforma migratoria con un sesgo electoral. Sólo así se explica que cuando tuvo mayor capital político rezagó el tema de la migración.

Concluimos regresando a nuestro argumento inicial: Estados Unidos experimenta ya una transición hacia un modelo de migración regulada. De ahí que el gobierno mexicano deba de dejar de especular si habrá o no reforma migratoria. La evidencia señala que estamos despidiéndonos de un sistema migratorio de laissez-faire y entrando a uno de control y legalidad. El legado de Fox al nuevo inquilino de Los Pinos será la compleja y ardua tarea de cooperar con un vecino arrogante y con claras tendencias unilaterales a la puesta en vigor del nuevo sistema.
Adiós migración libre. Abusamos de ti y a partir de ahora tendremos que pagar las consecuencias. n

Fuentes
Peter Andreas, Border Games: Policing the US-Mexico Divide, Cornell University, 2000.

Peter Andreas, “A Tale of Two Borders: The US-Canada and US-México Lines after 9-11”, en Peter Andreas y Thomas J. Biersteker, eds. , The Rebordering of North America, Routledge, EUA, 2003.

George J. Borjas y Lawrence F. Katz, The Evolution of the Mexican-Born Workforce in the United States, Harvard University Press, abril 2005.

Douglas S. Massey, Backfire at the Border, Cato Institute Report, 2005.