A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE
{{Hace dos números (nexos 332) publicamos la serie de ensayos Norteamérica mañana, que discutía el rumbo de la integración regional a 12 años del TLCAN. }}

{Continuamos con el tema ofreciendo ahora una reflexión, a cargo de Rafael Fernández de Castro y Ana Paula Ordorica, sobre cuál sería la mejor
estrategia mexicana para atender el tema de la reforma migratoria que ya está en la agenda del Congreso y del gobierno de Estados Unidos. }

La realidad de México es tan dura que cerca de medio millón de personas lo abandonan al año. Ante la atracción de la economía vecina dejan atrás hogar y familia para emigrar a Estados Unidos en busca de un futuro que aquí se les ha negado. En los últimos diez años de migración de mexicanos a Estados Unidos se han roto todos los esquemas y pronósticos. Ya no migran sólo hombres jóvenes de escasos recursos y del campo; el perfil del migrante es casi idéntico al mexicano promedio. Se había estimado que por la crisis económica y el estancamiento del campo, en la década de los años noventa se registraría la cúspide del volumen migratorio, pero al acercarse el fin del sexenio de Vicente Fox el ritmo del flujo emigrante se ha sostenido e incluso incrementado. Es decir, en la actualidad migran los que pueden, de todas partes de México [[Sólo 93 de los 2,443 municipios de México (3.8%) no presentan registro migratorio a Estados Unidos.]] y a todos los estados de la Unión Americana. Además, los que se van lo están haciendo para no volver. Se ha roto la circularidad de la migración.

La migración de mexicanos y mexicanas a Estados Unidos (se enfatiza el género no por moda, sino porque el ritmo de crecimiento del número de mujeres que migran no tiene precedente) cuenta con añejas raíces históricas, pero en las últimas tres décadas se ha incrementado a niveles nunca imaginados. La explicación es compleja. La teoría sostiene que lo que dispara el proceso migratorio es un evento económico, pero una vez que se inicia, son las redes sociales que se establecen en ambos lados de la frontera las que lo sustentan. En el caso de México la migración se explica por la mayor integración económica entre ambos países, la creciente demanda de trabajadores mexicanos en el vecino país, la incapacidad de la economía mexicana para absorber el acelerado crecimiento de la fuerza de trabajo, las profundas brechas salariales entre ambas economías, pero sobre todo por la configuración de amplias redes sociales que contribuyen a estimular y reproducir el fenómeno. Esas redes y cadenas explican que Nueva York esté lleno de poblanos, Chicago de zacatecanos y Atlanta de guerrerenses.

Un estudio reciente del Pew Hispanic Center, con sede en Washington, indica que el número de mexicanos que migran a Estados Unidos cada año se ha incrementado de tal manera que actualmente uno de cada ocho adultos nacidos en México vive allá. [[Robert Suro, Attitudes Toward Immigrants and Immigration Policy: Surveys Among Latinos in the U.S. and in Mexico, Reporte del Pew Hispanic Center, agosto 16, 2005, p. 14.]] Según el demógrafo Jeffrey S. Passel, del Pew Hispanic Center, la ola de indocumentados en Estados Unidos ha pasado de 40 mil mexicanos al año en 1980, a 485 mil en 2004. Así, de los 10.3 millones de indocumentados que se calcula residen en Estados Unidos en la actualidad, el 56%, o sea, 5.9 millones, son mexicanos. [[Jeffrey S. Passel, Estimates of the Size and Characteristics of the Undocumented Population, Reporte del Pew Hispanic Center, marzo 21, 2005, pp.7-8.]] Esta ola creciente se obstina en no menguar. De acuerdo con el mismo estudio, cuatro de cada diez mexicanos estarían dispuestos a emigrar a Estados Unidos y dos de cada diez lo harían aun sin contar con papeles para hacerlo legalmente. [[Robert Suro, pp.13-15.]]

Ante el auge de la migración indocumentada la preocupación de ciertos sectores sociales de Estados Unidos ha ido en aumento, y empiezan a surgir teorías como las del profesor Samuel Huntington, de Harvard, que predicen que por ser tantos los mexicanos en Estados Unidos y provenir de un país contiguo no se adaptarán a su nueva sociedad como lo han hecho otras oleadas de migrantes en el pasado, como la italiana, la polaca o la irlandesa. O bien, dos gobernadores fronterizos demócratas, Jane Napolitano, de Arizona, y Bill Richardson, de Nuevo México, incentivados por la incapacidad de las autoridades federales, estatales y municipales de México para poner orden en algunas regiones de cruce fronterizo, han pegado el grito en Washington insistiendo en que el gobierno de Bush ha abandonado a su suerte la frontera con México.

El tema migratorio es central tanto para México como para Estados Unidos. Incluso, desde que el presidente Vicente Fox lo puso en la mesa de negociación, se ha vuelto una especie de grillete para la relación entre ambos países: o se reordena y encontramos un nuevo acomodo o servirá de lastre para avanzar en la cooperación bilateral. Como vecinos y socios comerciales, es preciso encontrar la manera de lidiar con un fenómeno que tiene causas y consecuencias que atraviesan prácticamente todas las esferas de actividad de ambos países.

{{Vecinos distantes}}

Desde que expiró el último acuerdo bracero en 1964, la política migratoria mexicana ha sido calificada como la de “no tener política”. Es decir, el gobierno ha hecho todo lo posible por mantener abierta la válvula de escape al desempleo y a los bajos salarios. Eso sí, insistiendo en que se respeten los derechos humanos y laborales de los connacionales. Es decir, las demandas a Washington para que se respeten los derechos humanos de los trabajadores y la protección consular no han estado acompañadas de una tarea interna -fomento a la inversión en zonas de alta expulsión, programas agresivos para que se evite la explotación a los paisanos cuando vienen de visita, o bien poner orden y legalidad en la frontera sur-. En síntesis, ha habido más retórica que políticas públicas y se ha sido más exigente con el vecino que en nuestra propia casa.

Para Washington el tema de la migración es y ha sido de política interna y se ha manejado de manera unilateral, independiente a la opinión de México. En 1986 se promulgó una importante reforma migratoria, la ley Simpson-Rodino o reforma para el control de la migración (IRCA por sus siglas en ingles). La IRCA contenía dos grandes e inusitados apartados: el primero era el “garrote”, la aplicación de sanciones económicas para los empleadores de trabajadores ilegales y más severas medidas de control fronterizo; el segundo era la “zanahoria”, una amnistía generalizada para los indocumentados. Sin embargo, a los pocos años de aplicación de la ley, lo único que funcionó de la IRCA fue la amnistía, la cual permitió la regularización de más de dos millones de mexicanos. Ni se controló la frontera sur y las sanciones a empleadores se evitaron con la emergencia de una industria de identificaciones falsas.

Ante el fracaso de IRCA, el presidente Bill Clinton se vio presionado por un creciente sentimiento antiinmigrante en California e incluso en el Capitolio. Ello coincidió con su intento de reelección en 1996. El “amigo” Clinton inauguró una política de control policiaco en la frontera con México, tratando de intimidar a quienes quisieran emigrar a Estados Unidos a través de una serie de medidas para controlar la frontera, como la “Operación Guardián” en San Diego y la “Mantén la Línea” en El Paso, así como una expansión sin precedentes de la patrulla fronteriza. En esos años se erigieron los muros metálicos y las alambradas que evocaban al muro de Berlín. Desde entonces y hasta la fecha se han destinado más de 20 mil millones de dólares para lograr el “amurallamiento” de la frontera sur. [[Wayne A. Cornelius, Controlling “Unwanted” Immigration: Lessons from the United States 1993-2004, CCIS Working Paper 92, Universidad de California en San Diego, 2004, p.5.]]

A diez años de haberse puesto en marcha, las consecuencias de esa política de disuasión mediante la intimidación revelan que ha fracasado en todos los frentes. En lugar de disuadir a los migrantes, éstos han cambiado las rutas de ingreso. Antes se utilizaban Tijuana, Mexicali, Ciudad Juárez, Reynosa y Matamoros como principales puntos de cruce; ahora los migrantes transitan por Agua Prieta, Sásabe y Sonoyta (Sonora). Estos cambios hacia rutas más peligrosas y desconocidas han provocado un aumento en la demanda de coyotes. Antes sólo el 15% de los migrantes solicitaban sus “servicios”; ahora el 41% recurre al coyote, por lo que las tarifas se han elevado de 143 dólares en 1994 a 490 dólares en 1995, para oscilar actualmente entre los dos mil y dos mil 500 dólares. Por otro lado, ante la dificultad de transito, los indocumentados han optado por quedarse más tiempo en Estados Unidos, algunos de forma permanente. Las muertes de quienes intentan cruzar la frontera, la consecuencia más trágica de la política migratoria actual, han aumentado enormemente. En los últimos nueve años la frontera México-Estados Unidos ha cobrado diez veces más vidas que el muro de Berlín en sus 28 años de existencia, y el número de migrantes muertos en su intento por cruzar a Estados Unidos desde 1995 ha sido mayor (tres mil 14) que las vidas cobradas con los atentados a las Torres Gemelas el 11 de septiembre del 2001 (dos mil 752). [[Cornelius, p.14.]]

{{Acuerdo migratorio, ¿una ambición desmedida?}}

En septiembre del año 2000 Vicente Fox, aún como presidente electo de México, viajo a Canadá y Estados Unidos tras su triunfo del 2 de julio que le permitió ser visto y recibido como un campeón mundial de la democracia. Como parte de este reconocimiento internacional a Fox, George W. Bush, quien asumía su mandato casi simultáneamente, decidió realizar su primer viaje internacional al rancho de Fox en San Cristóbal, Guanajuato. El entonces canciller, Jorge Castañeda, leyó la oportunidad de proponer un acuerdo migratorio integral que permitiera escalar la relación México-Estados Unidos a un nivel mayor, al estilo de lo que el gobierno de Carlos Salinas de Gortari había logrado con el TLCAN. Unos meses después, funcionarios mexicanos y estadunidenses entablaban negociaciones. Por primera vez México era quien tomaba la iniciaba en el tema migratorio. El parte aguas radicaba en la aceptación de corresponsabilidad por parte del gobierno mexicano en el tema migratorio. La “enchilada completa”, como llamó Castañeda al acuerdo migratorio integral propuesto por México, centraba las negociaciones en cinco puntos: 1) el establecimiento de un programa de trabajadores huéspedes; 2) la regularización de migrantes indocumentados que cumplieran con ciertos criterios; 3) proyectos socioeconómicos de desarrollo para las zonas mexicanas de expulsión de migrantes; 4) cooperación en la administración y seguridad de la zona fronteriza y, 5) creación de condiciones favorables para la reunificación familiar. [[Rafael Fernández de Castro y Roberta Clariond, Immigration Reform in the Unites States, p.2.]]

El 6 de septiembre de 2001, al término de la visita de Estado de Fox a Washington, se emitió un comunicado conjunto que daba cuenta de que el viaje había dado pie a un diálogo más franco y fructífero que habían sostenido ambos países en el tema migratorio. [[K. Larry Storrs, “Mexico-United States Dialogue on Migration and Border Issues, 2001-2005”, en Congressional Research Services Report for Congress, Biblioteca del Congreso, Estados Unidos, febrero, 2005, p.4.]] En ese momento Bush fue enfático en la necesidad de cambiar la política migratoria que hasta entonces había emprendido la Casa Blanca para lograr igualar el número de empleos demandados con el número de trabajadores requeridos. Con esto, el presidente estadunidense señalaba lo que parecía ser una nueva era para la relación bilateral.

Sin embargo, cinco días después, el 11 de septiembre, mientras la diplomacia mexicana seguía celebrando la visita a Washington, Estados Unidos sufrió el primer ataque en su territorio -un atentado terrorista mayúsculo-. El centro de atención de la administración Bush giró hacia el combate al terrorismo y la defensa de las fronteras estadunidenses. Sepultadas entre los escombros de las Torres Gemelas de Nueva York quedaron las conversaciones hacia un acuerdo migratorio integral. También se terminaba el periodo de atención especial de Washington hacia el vecino del sur, y pronto la gran camaradería de Fox y Bush se convertiría en una serie de recriminaciones mutuas. En la recta final del sexenio de Fox y ante un panorama bastante negro para el migrante mexicano, tanto el que ya está en Estados Unidos como para el que piensa emigrar, surge la pregunta: ¿fue la búsqueda del acuerdo migratorio una ambición desmedida del gobierno de Fox?

Quizás. El sociólogo alemán Max Weber apunta que no se arriba jamás a lo posible si no se intenta repetidamente lo imposible. Al respecto, habría que señalar que para muchos la primera propuesta por lograr un tratado de libre comercio con Estados Unidos a fines de los años ochenta también se vislumbró como una ambición desmedida. Lo importante a destacar es que apenas comenzaba la ambición de lograr un acuerdo migratorio. La euforia del inicio del “gobierno del cambio” hacía parecer que el acuerdo tenía grandes posibilidades de prosperar. La realidad era otra. Faltaba un sinuoso, conflictivo y largo camino que recorrer en el Congreso estadunidense, entre varios sectores de la sociedad, así como en el grado de compromiso del propio presidente Bush.

Mucha tinta ha corrido denunciando la pésima reacción del gobierno de Vicente Fox a los atentados del 11 de septiembre. Efectivamente, el ejecutivo mexicano se paralizó y se mostró titubeante y ausente ante la gravedad del momento. Lo relevante, en todo caso, es que la agenda de Washington sufrió un giro radical para concentrarse en el combate al terrorismo internacional y en asegurar su territorio. Cuatro años después y ya cerca del final del sexenio de Fox, surgen las interrogantes: ¿qué es lo que logró la ambición desmedida de Fox? y ¿cómo se está gestando el debate en Washington que tarde que temprano reformará su sistema migratorio?

Más allá de las ambiciones de trascendencia de Vicente Fox y su canciller Castañeda, la propuesta mexicana de un acuerdo migratorio integral sirvió para abrir el telón e iniciar la puesta en escena de un intenso debate sobre el tema en el Capitolio. Fox convenció a Bush de que el statu quo migratorio ya no era conveniente ni para México ni para Estados Unidos. Al iniciar su primer periodo, Bush no tenía en su radar a la migración. Sin embargo, llamó la atención que, al reelegirse en 2004, hiciera un llamado a mejorar un sistema migratorio “roto”.

{{El debate sobre la reforma migratoria en Estados Unidos }}

Sobra decir que una vez más los estadunidenses enfrentan el problema migratorio de manera unilateral, y de nuevo estamos los mexicanos a la expectativa de lo que la superpotencia vecina decida. Al regresar del receso del verano en 2005, el Capitolio cuenta ya con 14 iniciativas de ley conducentes a una reforma migratoria. Según los especialistas, las más relevantes son dos del Senado: una bipartidista -Kennedy-McCain- y otra republicana, encabezada por quien preside el subcomité de migración -Cornyn-Kyle-. De éstas, la primera resulta la más integral porque combina un programa de trabajadores huéspedes, con un “castigo” monetario para los trabajadores ya establecidos en Estados Unidos. Por su parte, la de Kyle y Cornyn se presenta como una reforma más estricta que, además de buscar incrementar el presupuesto para hacer más hermética la frontera, pide al migrante ya establecido en Estados Unidos regresar a su país de origen a tramitar su reingreso de manera legal. El debate se ha incentivado por los reclamos de los gobernadores de Arizona y Nuevo México, quienes declaran a sus estados como zonas de emergencia fronteriza, instando al presidente Bush a que no sólo observe el debate del Congreso sino a que tome parte activa e incluso que lo encabece.

George W. Bush se encuentra en una encrucijada. Sabe que reformar la actual política migratoria no sólo compondría un sistema roto, sino que también podría obtener beneficios políticos para él y su partido. La importancia de los latinos no se puede ignorar. Tradicionalmente los electores de origen latinoamericano han favorecido a los demócratas. Sin embargo, Bush logró un apoyo sin precedente de los latinos en su segunda elección presidencial. Según la CNN, este voto se elevó de 32% en la elección del 2000 al 44% en la de 2004. [[Rafael Fernández de Castro y Roberta Clariond, p.4.]] Una reforma al sistema migratorio podría ser un instrumento que permita a los republicanos y a Bush capitalizar el acercamiento latino.

Por otro lado, el debate en el Congreso y en la sociedad estadunidenses se perfila agrio y difícilmente puede predecirse cuánto durará. Cualquier propuesta que Bush respalde tendrá que ser lo suficientemente liberal para atraer al 75% de los demócratas y lo suficientemente restrictiva para atraer al 50% de los republicanos, para asegurar el voto mayoritario que lleve a su aprobación.

La decisión sobre cuál propuesta legislativa favorecerá Bush, si se decide por alguna, no es fácil. Existen demasiadas señales contradictorias entre apoyar a los grandes empresarios, asociaciones gremiales y a los grupos latinos que demandan mayores visas y mayores trabajadores, o escuchar a los grupos de ultraconservadores republicanos, entre los que se encuentra su amigo cercano, el senador John Cornyn, y a los trabajadores nativos que ven cada vez con mayor recelo la oleada de inmigrantes. ¿Cuánto capital político está dispuesto Bush a inyectarle al tema? Esa es la gran incógnita.

{{México: ¿Cómo jugarla?}}

Ante el cambio que se aproxima en el statu quo migratorio del vecino, México tiene dos opciones: jugar al avestruz o al juego de Washington. Jugar al avestruz significa no hacer nada; continuar con la tradición que hemos manejado desde el gobierno de Miguel de la Madrid de escudar nuestra falta de acción en la no intervención en el proceso interno de Estados Unidos. Esta opción puede parecer respetuosa del vecino, no obstante, y dicho ya por uno de los grandes activistas pro-migración de México, jugar al avestruz mientras el desorden y la violencia en la frontera crecen, alimenta el discurso de los antiinmigrantes en Estados Unidos y echa por tierra el esfuerzo diplomático de años para desvincular el tema migratorio del problema del narcotráfico y la violencia en la frontera. Es decir, México, en una mezcla de falta de acción por poner en orden la casa y por influir en el debate migratorio en Estados Unidos, actúa contra sus intereses y se convierte en el peor de los adversarios para solucionar el tema migratorio.

Otra opción es jugar el juego de Washington. En la época post-TLCAN sería impensable no actuar para defender los intereses mexicanos. México puede hacer mucho. El cabildeo, si se hace realista y ordenadamente, puede llegar lejos. Primero que nada, hay que tener claridad en que México no negociará con Washington un acuerdo bilateral, como se planteó en 2001. Esta expectativa se derrumbó junto con las Torres Gemelas de Nueva York. Sin embargo, México tiene que negociar y adelantarse a las decisiones que tarde o temprano se tomarán en el Capitolio. Cualquiera que sea el cambio en la situación migratoria requerirá de una mayor participación de los gobiernos de los países expulsores. En el caso de México, por ser la mayor fuente de inmigración y por ser vecino, será el país que requerirá el mayor grado de participación. Entonces, se necesita actuar y no esperar a que la ley esté aprobada y nos “dicten” cómo involucrarnos. Hay que participar de lleno en el debate, alentando las iniciativas que nos convengan y bloqueando, en la medida de lo posible, las que nos perjudiquen.

México puede y tiene que partir de una posición de fuerza ante el debate de una reforma migratoria en Estados Unidos. En éste, no hay ningún otro interés mayor que el mexicano. Además, debe insistirse en que la solución al problema migratorio es de responsabilidad compartida entre Estados Unidos como país receptor y México como país de intensa migración, lo cual -dados los retos actuales de seguridad y la complejidad del tema migratorio- amerita una reforma integral. En más de un sentido la iniciativa Kennedy-McCain es integral pues incluye la creación de un programa de trabajadores temporales de tres años y la eventual obtención de la ciudadanía; de ahí que sea imperante que el cabildeo mexicano se involucre más con esta iniciativa.

Este cabildeo deberá ser más ordenado y menos restrictivo. Es decir, debe buscar la participación no sólo del ejecutivo, sino también del Congreso mexicano, del sector privado y de los especialistas en el tema, habiendo fijado un interlocutor claro. Hoy, entre una multitud de actores e instituciones -la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Migración, el Senado y la Cámara de Diputados, por mencionar algunas-, no se sabe bien a bien quién formula ni quién dirige la política migratoria mexicana.

Como parte agregada a las acciones mexicanas sería recomendable formalizar un diálogo subregional sobre asuntos migratorios. México y cuatro países centroamericanos (Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala) concentran casi el 75% del total de la migración hacia Estados Unidos. Entre estos países se conforma una subregión que requiere de una agenda específica. México debe iniciar un diálogo con las autoridades centroamericanas y estadunidenses y tomar acciones concretas en relación a la porosidad de la frontera sur de México, que representa un problema de seguridad serio en un escenario posterior al 11 de septiembre. Construir bardas no es la solución, pero sí lo es fortalecer la presencia del Instituto Nacional de Migración y detener la corrupción de los policías y militares en la frontera.

Tras la ambición frustrada del gobierno de Vicente Fox de buscar un acuerdo migratorio con Estados Unidos es claro que la migración aún representa el asunto más sensible, del que más se habla y el reto menos comprendido que enfrentan México y Estados Unidos. Las secuelas de esta ambición hacen evidente que ahora ambos países deben buscar un escenario realista de cooperación. El ánimo de un acuerdo migratorio ha quedado definitivamente en el pasado. Actualmente estamos de regreso en el escenario de una política unilateral por parte de Estados Unidos. No obstante, México tiene la oportunidad y la fuerza para influir en el proceso, dado el gran número de mexicanos que ya están en Estados Unidos y la existente demanda por más trabajadores de nuestro país en el vecino del norte. Ya no es viable continuar con la actitud del pasado que entiende a la migración como una válvula de escape para nuestros problemas internos. Esta postura no hace más que perpetuar la existencia de un sistema migratorio descompuesto que afecta en más de un sentido a ambos países, en particular, y a la relación bilateral, en general.

{{Bibliografía}}

Cornelius, Wayne A. (2004): Controlling “Unwanted” Immigration: Lessons from the United States 1993-2004, CCIS Working Paper 92, Universidad de

California en San Diego, Estados Unidos.

Fernández de Castro, Rafael, y Andrés Rozental (2003): “El amor, la decepción y cómo aprovechar la realidad: México-Estados Unidos 2000-2003”, en México en el mundo: En la frontera del imperio, Ed. Planeta, México.

Fernández de Castro, Rafael, y Roberta Clariond (en prensa): Immigration Reform in the United States.

Passel S., Jeffrey (2005): Estimates of the Size and Characteristics of the Undocumented Population, Reporte del Pew Hispanic Center, marzo 21.

Storrs, Larry K (2005): “Mexico-Unites States Dialogue on Migration and Border Issues, 2001-2005”, en Congressional Research Services Report for Congress, Biblioteca del Congreso, Estados Unidos, febrero.

Suro, Robert (2005): Attitudes Toward Immigrants and Immigration Policy:Surveys Among Latinos in the U.S. and in Mexico, Reporte del Pew Hispanic Center, agosto 16,.

Verea, Mónica: “Immigration: Consensus needed in guestworker-amnesty bills”, en Voices of Mexico, México, UNAM. n

Agradecemos al embajador Andrés Rozental y a Mónica Verea sus valiosas opiniones para la elaboración del presente texto. La responsabilidad del texto final es nuestra.