La reforma al Poder Judicial es un salto al abismo. Tenemos pocas certezas sobre sus consecuencias. ¿La elección de jueces fortalece la rendición de cuentas o destruye la división de poderes? ¿Vuelve a los tribunales más sensibles a la voluntad popular o permite su captura por grupos de interés? ¿Es un esfuerzo por fortalecer la democracia o por socavarla? Tardaremos años en tener respuestas. Una de las pocas certezas es que la reforma no servirá para resolver el profundo deseo de justicia que ha dejado la crisis de violencia criminal. Ésa es una responsabilidad de las fiscalías.
En las fiscalías se originan las crisis de justicia más graves y dolorosas del país. Las madres que buscan a sus familiares desaparecidos, las amigas de víctimas de feminicidio y los comerciantes a punto de cerrar sus negocios por las extorsiones buscan justicia en las fiscalías estatales, levantan denuncias a pesar de los riesgos y protestan a sus puertas. Los agentes del Ministerio Público rara vez logran esclarecer esos delitos. Además de las enormes cargas de trabajo, enfrentan mecanismos de supervisión excesivos y ni siquiera tienen los recursos para investigar.
El abandono de las fiscalías se profundizó en dos momentos de la transición democrática: la llamada “guerra contra el narcotráfico”, que fortaleció a militares y policías para hacer detenciones, y la Reforma al Sistema de Justicia Penal, que dio nuevas facultades a los jueces para supervisar el trabajo de las fiscalías y proteger los derechos de los detenidos. Las fiscalías quedaron como el eslabón más débil del sistema de justicia penal.
Los primeros gobiernos morenistas en los estados y la federación continuaron con esta tendencia al profundizar la militarización y la austeridad en el gasto en procuración de justicia. Excepto la Fiscalía de la Ciudad de México que, con Claudia Sheinbaum como jefa de Gobierno, delineó tres iniciativas prometedoras que podrían replicarse en un modelo nacional de fiscalías.
¿Por qué las fiscalías no son capaces de satisfacer el anhelo popular de justicia? Durante la transición democrática, la promesa de justicia encarnó en la instauración del Estado de derecho. En contraste al régimen del PRI, cuando la ley estuvo sujeta a la voluntad de los gobernantes favoreciendo la corrupción y el abuso estatal, la clase política de la transición prometió que el Estado de derecho, en su magnánima igualdad, resolvería los conflictos de forma justa, esclarecería delitos y castigaría a los responsables. Esa promesa, como mencioné, supuso dos proyectos casi contradictorios: la llamada “guerra contra el narcotráfico”, que militarizó la seguridad pública, y la Reforma al Sistema de Justicia Penal que buscó limitar los abusos de la autoridad.
Si la relativa paz del régimen priista se fundó en negociaciones entre gobierno y crimen organizado, el despliegue del Ejército impondría el Estado de derecho a rajatabla. Los resultados fueron desastrosos. La militarización desarticuló los arreglos locales que contenían la violencia mediante innumerables negociaciones del incumplimiento selectivo de la ley. Al romperse esos arreglos, se incrementaron de manera exponencial los homicidios, las desapariciones y las extorsiones. Las fiscalías se ahogaron en un mar de casos complejos que necesitaban mejores habilidades de investigación. Cuando se desplegó el Ejército, nadie pensó en los agentes del Ministerio Público.
A la vez, en 2008 se aprobó una reforma profunda del sistema de justicia penal para eliminar los abusos del sistema autoritario. Durante el priismo, las fiscalías estatales organizaron la represión de la disidencia política con métodos de contrainsurgencia de la Guerra Fría y controlaron el delito con redes de protección del crimen organizado. Para detener tales abusos se implementó la Reforma del Sistema de Justicia Penal entre 2008 y 2016. La reforma estableció nuevas protecciones para los detenidos: los jueces de control verificarían la legalidad de las detenciones y la validez de las pruebas; los agentes del Ministerio Público presentarían sus casos y los defenderían de manera oral en audiencias públicas; y los abogados capacitados defenderían la inocencia de los acusados. Todo esto complicó el trabajo de los agentes del Ministerio Público.
La “guerra contra el narco” invirtió en entrenamiento, armas e infraestructura militar. Promovió que algunos gobiernos estatales mejoraran sus policías ante la amenaza centralizadora de la militarización. A la par, la Reforma al Sistema de Justicia Penal les dio mayores facultades legales a los jueces para supervisar el trabajo de los agentes del Ministerio Público, invirtió en capacitarles y remodelar juzgados. De haber orquestado el proceso penal durante el priismo, los agentes del Ministerio Público se volvieron la figura más débil del sistema de justicia entre militares, policías y jueces fortalecidos.
El mandato de López Obrador se fundó, como el régimen de la transición, en la promesa de traer justicia y desagraviar los abusos del pasado. Sin embargo, perseveró en el esfuerzo centralizador de la militarización, el control político de los poderes judiciales y el abandono de las fiscalías. Incluso entre morenistas parece haber un consenso: la Fiscalía General de la República está en su peor momento. Entre los logros de inclusión social, baja de la pobreza y construcción de infraestructura, todo parece indicar que la mayor deuda del gobierno de López Obrador será la procuración de justicia y la consecuente crisis de inseguridad.
El régimen de la transición y el morenismo tienen en común el abandono de las fiscalías. Esa continuidad no pasa desapercibida entre agentes del Ministerio Público.
Durante dos años hice investigación de campo en la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México (FGJ). La presidenta Claudia Sheinbaum era jefa de Gobierno y Ernestina Godoy —su consejera jurídica— era la fiscala general de Ciudad de México.
Conviví con agentes del Ministerio Público, observé cómo investigaban casos, entendí las dificultades de su trabajo y escuché sus preocupaciones y esperanzas. Atestigüé el abandono de las fiscalías.
Muchos agentes del Ministerio Público trazaban un largo arco de decadencia desde la transición democrática hasta la ratificación actual del morenismo. Las cargas de trabajo son inmanejables, las condiciones laborales más inseguras, los sueldos alcanzan para menos y las sanciones por errores inconsecuentes son más graves.
Por ejemplo: los agentes del Ministerio Público encargados de recibir las detenciones de la policía trabajan 24 horas seguidas. En esos turnos agotadores los vi empezar hasta diez investigaciones. Si cometen un error, los múltiples organismos de auditoría pueden suspenderles con días sin goce de sueldo o empezar investigaciones penales en su contra. Cuando se acaban el tóner o las hojas blancas para imprimir carpetas de investigación, tienen que comprarlas ellos mismos. “Gano más dinero cuando falto a trabajar”, me dijo en broma uno de ellos.
Estos agentes precarizados y exhaustos son los principales responsables de resolver las crisis de feminicidios, desapariciones y extorsiones. Al observar su trabajo cotidiano entendí la gravedad de esas crisis y la deuda histórica del priismo, el régimen de la transición y el morenismo con la procuración de justicia. Con la elección de Claudia Sheinbaum se abre una oportunidad para saldarla.
La mayoría de agentes del Ministerio Público coinciden en que el principal problema de las fiscalías es la sobrecarga de trabajo. Según el Inegi, cada agente se encarga, en promedio, de 290 carpetas, y en Ciudad de México de 268. Son muchas más de las que pueden investigar. Uno de ellos me explicó con mucha claridad los efectos de esta sobrecarga. “Luego la gente viene y nos dice: ‘Se están haciendo pendejos con mi carpeta’ y pues sí, con su carpeta sí, pero porque estamos trabajando todas estas otras”.
Muchos me sugirieron que para resolver la sobrecarga de trabajo se debía contratar más personal. Sin embargo, el mayor problema es el diseño de procesos para recibir e investigar casos. Cuando le pregunté a un agente cómo decidía qué casos investigar entre los cientos que tenía a su cargo me respondió: “Aquí es como la fila de las tortillas, vamos tramitando conforme van llegando”. No hay procesos formales para darle más importancia a una violación que a un robo de celular en el metro.
Para atender este asunto, la FGJ aplicó un modelo de atención temprana con mecanismos formales que organizan los casos según su gravedad. Los delitos poco graves y con poca evidencia, como el robo de un celular durante la hora pico en el metro, se investigarían en unidades que buscan patrones comunes para resolverlos. Mientras tanto, los casos graves como feminicidios, homicidios y violaciones se entregarían a unidades especializadas para atenderlos de forma individual.
La segmentación por prioridad disminuiría la enorme carga de trabajo y permitiría que los agentes desestimen delitos menos graves para investigar los más dolorosos. El modelo de búsqueda generalizada de personas de Ciudad de México, que se replicó a nivel nacional, fue diseñado usando este principio.
Un hallazgo fundamental de mi investigación es que la mayoría de agentes del Ministerio Público tienen vocación de investigadores. Se emocionaban contándome los casos excepcionales donde descubrían patrones delictivos, intervenían comunicaciones y con aprehensiones heroicas desarticulaban bandas criminales. Sin embargo, esta vocación está limitada por excesivos mecanismos de auditoría, supervisión y sanciones que entorpecen el trabajo cotidiano y expresan la enorme desconfianza de las fiscalías sobre su propio personal.
La terrible reputación de los agentes del Ministerio Público durante el priismo llevó al régimen de la transición a poner innumerables obstáculos que buscaban prevenir el abuso y corrupción. Muchos gobiernos morenistas conservaron esa desconfianza frente a la burocracia. Como resultado, los agentes del Ministerio Público están supervisados en exceso y desmoralizados por la desconfianza.
En todas las agencias de Ciudad de México hay lonas y carteles pidiendo a las personas que denuncien la corrupción a un teléfono con línea directa a la oficina del fiscal general. En un chat con el avatar de un perro abogado llamado Teo también se reciben quejas. El personal que trabaja en el ministerio está auditado por la Unidad de Asuntos Internos, el Órgano Interno de Control, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y el Consejo de Honor y Justicia. El más redundante de estos órganos es la Coordinación de Asesores de la Fiscalía, encargada de revisar que se agoten todas las líneas de investigación antes de cerrar los casos.
Con esos procedimientos que buscan reducir la corrupción, el rezago aumenta pues se gastan innumerables horas en casos sin ningún futuro en lugar de atender los más graves. Es paradójico: el exceso de mecanismos para prevenir la corrupción la favorece. La sobrecarga de trabajo ocasionada por la excesiva supervisión provoca que los agentes del Ministerio Público atiendan unos casos en lugar de otros y cobren por eso.
En la FGJ usaron dos procesos paralelos para respetar la autonomía de los agentes del Ministerio Público y hacerles rendir cuentas. Como muchas otras fiscalías del país, la capitalina publicó un plan de política criminal con lineamientos generales sobre cómo perseguir ciertos delitos. Estos lineamientos respetan la autonomía de los agentes del Ministerio Público para investigar y, al mismo tiempo, establecen un modelo para que rindan cuentas sobre sus decisiones. Además, se instaló un sistema informático que registra los avances de los casos en carpetas de investigación electrónicas; así es posible asignar responsabilidades individuales si hay alguna irregularidad y no se entorpece el trabajo cotidiano. Si se aplicaran estas acciones a nivel nacional, podrían eliminarse muchos de los procesos inútiles de control y auditoría que obstaculizan el trabajo ministerial sin prevenir la corrupción.
Además de dividir los casos por prioridad y eliminar mecanismos de supervisión excesivos, se debería favorecer la capacidad de las policías para investigar delitos con los agentes del Ministerio Público. Hoy en la mayoría de los estados, los agentes de policía requieren aprobación formal de los agentes del Ministerio Público para entrevistar testigos y recolectar evidencia. El Congreso de la Ciudad de México aprobó legalmente la facultad de la policía para investigar. El proyecto de seguridad de Claudia Sheinbaum, centrado en la figura de Omar García Harfuch —ahora secretario de Seguridad— amplió las capacidades de inteligencia e investigación de la policía.
Si bien esto representa una esperanzadora alternativa civil frente a la militarización de la seguridad pública, expandir la capacidad de investigación de la policía sin supervisión legal puede fomentar abusos, como la fabricación de delitos. Durante el gobierno de Sheinbaum en Ciudad de México se registró un aumento sistemático en ese tipo de abuso estatal. Entre 2018 y 2022, la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México documentó 4619 quejas contra la SSC por violaciones a la integridad, seguridad y libertad personal, incluyendo muchas por fabricación de evidencia. En su recomendación 03/2021 identifica “una serie de patrones” en la SSC y la FGJ relacionados con detenciones ilegales o arbitrarias. El caso paradigmático fue la detención y acusación en contra de Gustavo Fabián, un estudiante de Filosofía, por homicidio fundamentada en la fabricación de pruebas que llevó al secretario a ofrecer una disculpa.
Policías con mayor capacidad investigativa pueden obtener información de forma ilegal con intervenciones telefónicas sin aprobación judicial o extrayéndola de celulares que decomisan ilegalmente a detenidos. También pueden conseguir evidencia poco concluyente sobre delitos: videos de las cámaras de vigilancia que identifican sospechosos con vestimenta o rostros apenas visibles.
Como los mayores estándares probatorios del nuevo sistema de justicia no les permiten presentar esta evidencia ilegal o poco concluyente en audiencias, las policías fabrican delitos en contra de los sospechosos. Se ha demostrado que la Reforma al Sistema de Justicia Penal disminuyó la tortura y el uso de confesiones inculpatorias, pero las investigaciones dependen más de la evidencia física, como drogas o armas que pueden plantarse con facilidad.
Para fomentar la investigación de delitos y prevenir que los fabriquen, las unidades de policía de inteligencia e investigación deberían coordinarse con unidades especializadas de la Fiscalía que garanticen la legalidad de las pesquisas y protejan los derechos de los sospechosos. Así, cuando las unidades de inteligencia policial recolecten evidencia que no puede presentarse en audiencias, los agentes del Ministerio Público podrían ayudarles a fortalecer sus investigaciones sin fabricar delitos.
La crisis de injusticia en México es abrumadora, pero hay motivos de esperanza. Las víctimas de delitos están cada vez mejor organizadas en colectivas feministas, organizaciones de madres buscadoras y cámaras de comercio contra la extorsión que presionan a las fiscalías. Sus aliados naturales serían los agentes del Ministerio Público que quieren investigar y se indignan con las injusticias, aunque su trabajo cotidiano motiva la indolencia. La reforma a las fiscalías debería concentrarse en fomentar la vocación investigadora de los agentes del Ministerio Público.
Como jefa de Gobierno, Claudia Sheinbaum esbozó un modelo prometedor de fiscalía sustentado en la segmentación de casos, autonomía ministerial e investigación policial. Como presidenta hereda una deuda histórica con la procuración de justicia. Su mandato democrático abrumador quita excusas para saldarla. Después de la reforma judicial, deberá empezar la verdadera reforma a la justicia: transformar las fiscalías.
Esteban Salmón
Estudia un doctorado en Antropología en la Universidad de Stanford.