¿Qué falló? ¿Qué sigue?
México 1990-2023

México cambió su estrategia de desarrollo entre finales de los años ochenta y principios de los noventa. Tuvo dos grandes objetivos: recuperar la estabilidad macroeconómica perdida desde mediados de los setenta y crecer más rápidamente, con mayor inclusión social. El gobierno actual considera que esa estrategia falló. En este ensayo nos preguntamos qué falló y en qué medida los cambios impulsados desde 2019 corrigen esas fallas.

La estrategia seguida por México entre 1990 y 2018 tuvo grandes logros, además de la estabilidad macroeconómica. El país se volvió resistente a los choques externos negativos (como el de 2008-09) y mejoró su presencia en el mundo. México exporta hoy más manufacturas que el resto de los países de América Latina, y los consumidores mexicanos tienen acceso a una amplia gama de productos importados a precios competitivos. Las finanzas públicas no son esclavas del precio internacional del petróleo. La escolaridad promedio de los trabajadores aumentó 44 %, de 6.7 años en 1990 a 9.7 en 2018, año en el que casi la mitad había completado al menos la educación media superior.

Pero los logros fueron insuficientes. El crecimiento del PIB per cápita entre 1990 y 2018 fue inferior al de las décadas previas, del llamado Desarrollo Estabilizador. Contrario a lo esperado, y a pesar del TLCAN y de que invertimos más que Canadá y Estados Unidos, la brecha en PIB per cápita aumentó. Más preocupante es que el salario real promedio no aumentó.

La caída de la productividad fue la razón central de nuestro pobre desempeño. Los censos económicos que elabora el Inegi ayudan a entender esta paradoja. Esto es así porque recopilan datos de todas las empresas en localidades de 2500 habitantes o más que realizan sus actividades en un establecimiento fijo. Estos datos son únicos en América Latina, pero a pesar de ello no capturan toda la actividad económica porque dejan fuera la que ocurre en establecimientos móviles (vendedores ambulantes, tianguis). Se puede dar una idea de la magnitud de lo que queda excluido al notar que, en el último censo disponible —el de 2018—, el empleo en las empresas censadas representó sólo el 52 % del total; en parte porque el censo deja fuera las actividades públicas y rurales, pero, en mayor medida, por la gran cantidad de actividad económica que se realiza en las calles de nuestras ciudades.

Comparando los censos de 1998 y 2018 hay cuatro hallazgos. Primero, las empresas formales son más productivas que las informales. Segundo, el número de empresas informales aumentó y las diferencias de productividad con las formales se acentuaron. Tercero, las empresas informales capturaron casi la cuarta parte del mercado, situación que casi no cambió.

El cuarto hallazgo es el más preocupante: durante este periodo se crearon más de 6.9 millones de empresas y se destruyeron 5.4 millones, pero toda esa creación y destrucción de empresas fue inútil: las que entraron fueron igualmente improductivas que las que salieron.

El economista Joseph Schumpeter acuñó la frase “destrucción creativa” para describir el proceso que genera prosperidad en una economía de mercado: para que la productividad de un país aumente, las empresas improductivas deben morir, las productivas deben crecer y las nuevas empresas deben ser más productivas que las que ya están. Durante la estrategia 1990-2018 ese proceso no funcionó. El capital y el trabajo del país crearon menos valor agregado en 2018 que en 1998. En vez de “destrucción creativa” hubo “creación destructiva”. Se invirtió y se crearon empleos en empresas improductivas. La dinámica empresarial fue disfuncional.

Estos resultados, por supuesto, son para el promedio de las empresas, no para todas. También se invirtió y se crearon empleos en empresas de alta productividad; en ellas, en 2018 el capital y el trabajo crearon más valor agregado que en 1998. Pero los logros de esa minoría de empresas fueron contrarrestados por el pobre desempeño de las demás. Son resultados desconcertantes. La dinámica empresarial fue disfuncional a pesar de la estabilidad macroeconómica, de las privatizaciones, de los tratados de libre comercio, de los órganos reguladores de la competencia, como la Cofece, y del aumento en la escolaridad de la población.

¿Por qué? Fundamentalmente, por tres razones: persistió la informalidad, los esfuerzos para promover la competencia no dieron los resultados esperados y perduró la debilidad del Estado de derecho. En otros términos: que hayamos invertido más que Canadá y Estados Unidos, pero que nuestra productividad haya disminuido y la de ellos aumentado es el resultado de características sociales y políticas que distinguen a México de sus socios comerciales, características que la estrategia 1990-2018, a pesar de sus logros, no pudo corregir.

Tras la explicación técnica del estancamiento de la productividad subyace otra, de naturaleza política y social.

La estrategia 1990-2018 mejoró el acceso a la educación y a la salud. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social estima que entre 2000 y 2016 el porcentaje de personas con carencias en materia de salud se redujo de 58 a 15 %; y en educación, de 22 a 17 %. Pero no logró expandir la cobertura de la seguridad social y construir un Estado de bienestar incluyente y eficaz.

El cuadro 1 ayuda a entender por qué, dada la segmentación formal-informal, era imposible que eso ocurriera. La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo visita a una muestra de personas cinco veces durante un año y registra su estatus laboral. La información resultante se resume en el pánel superior. El primer renglón indica que, del total de personas formalmente empleadas al inicio de 2018, sólo 79 % tenía ese estatus un año después. Entre 2018 y 2019, el 12 % transitó a un empleo informal, 2 % al desempleo y 5 % salió de la fuerza de trabajo. (Los siguientes renglones se interpretan de forma análoga).

Lo que tuvimos, y tenemos, fue un altísimo nivel de rotación laboral, explicado en parte por la alta creación y destrucción de empresas y en parte porque las personas también transitan entre ser empleadas por una empresa y trabajar por cuenta propia o entre el empleo y el desempleo.

Los datos de la Comisión Nacional de Sistema del Ahorro para el Retiro (Consar) permiten seguir las historias laborales de los trabajadores durante un periodo más largo. El pánel inferior del cuadro resume lo que sucedió con todos los que ingresaron por primera vez al IMSS entre 1997, cuando entró en vigor la nueva Ley del Seguro Social, y 2015, agrupándolos por nivel salarial. Hay dos hallazgos. El primero es que, en el periodo considerado, el trabajador promedio sólo estuvo formalmente empleado el 46 % del tiempo posible, ¡menos de la mitad! El segundo es que la permanencia en la formalidad fue mayor para los trabajadores de salarios más altos.

La estrategia 1990-2018 creó dos sistemas de aseguramiento para los trabajadores (dejamos fuera el Apartado “B”). Uno cuando eran formales, a través de las “instituciones de protección social de la formalidad” como IMSS, Infonavit, afores y regulaciones de la Ley Federal del Trabajo sobre despido y salarios mínimos. Otro, cuando eran informales, a través de las “instituciones de protección social de la informalidad” como Seguro Popular, IMSS Oportunidades, pensiones del Programa para Adultos Mayores y otros programas federales y estatales de pensiones, guarderías y vivienda.

La arquitectura dual mencionada fue ineficaz y obstaculizó los esfuerzos para reducir la pobreza y la desigualdad. El mismo trabajador, con las mismas habilidades, los mismos años de escolaridad y la misma disposición a trabajar, a veces estuvo protegido contra el despido y a veces no; a veces estuvo cubierto por los seguros de invalidez, vida y riesgos de trabajo del IMSS, y a veces no; a veces ahorró en su afore para su retiro y en el Infonavit para su vivienda, y a veces no; y cuando se enfermó, a veces lo atendió el IMSS y a veces no. Si, al dar a luz, una trabajadora tenía estatus formal, recibió un subsidio de maternidad; pero si no lo tenía, no recibió nada. Lo mismo para los subsidios por incapacidad. De hecho, entre 1997 y 2015 el trabajador promedio sólo estuvo protegido poco menos de la mitad del tiempo que lo necesitó.

Las implicaciones para los jubilados son igual de preocupantes. Aproximadamente, 50 % de los trabajadores que ingresaron al IMSS después de 1997 no tendrá derecho a los servicios de salud del IMSS durante su jubilación, a pesar de haber cotizado para ellos, porque no acumulará las 750 semanas requeridas. Y aproximadamente 60 % no obtendrá una pensión de retiro, a pesar de ahorrar en su afore, en este caso por no acumular las mil semanas requeridas.

Estos resultados son graves. Implican que la seguridad social en México —el principal instrumento de inclusión social y de redistribución de los Estados contemporáneos— cumple de forma muy imperfecta con su misión. Y su gravedad aumenta, importa recalcarlo, porque las familias de bajos ingresos son las que menos se benefician de ella.

El impacto de la arquitectura dual de aseguramiento social va más allá de su ineficacia. Cuando un trabajador estuvo formalmente empleado, él y la empresa que lo contrató aportaron entre el 25 y el 35 % de su salario en contribuciones al IMSS, al Infonavit y a las afores. Además, como la legislación laboral no contempla ajustes en los niveles de producción de las empresas o el cambio tecnológico como “causas justificadas” de despido, la empresa tuvo un costo contingente adicional: las indemnizaciones, primas de antigüedad y pagos relacionados en caso de tener que ajustar a la baja su planta laboral, amén de la posibilidad de un juicio de reinstalación.

Sin embargo, el trabajador promedio no recibió el mismo monto en beneficios por múltiples razones: el abasto de medicamentos en el IMSS era insuficiente y las cirugías, tardías; los espacios en las guarderías estaban limitados; el trabajador ahorraba para una pensión que probablemente no iba a obtener; aportaba para servicios de salud cuando se jubilara que probablemente tampoco iba a obtener; y, en caso de ser despedido, enfrentaba los retrasos y a veces la corrupción en los tribunales laborales para recibir los pagos a los que tenía derecho.

La diferencia entre lo que empresas y trabajadores aportaron y los beneficios que realmente recibió el trabajador fue, de facto, un impuesto a la contratación formal; un impuesto mayor para los de menores salarios, porque tenían las menores estancias promedio en la formalidad y porque, perversamente, sus contribuciones al IMSS, como proporción de sus salarios, eran más altas que las de los demás.

En cambio, cuando el trabajador se empleó informalmente, recibió servicios de salud y de guardería, pensiones y subsidios a la vivienda a través de las instituciones de protección social de la informalidad. Aun si eran de calidad inferior (que no siempre fue el caso), eran gratuitos. De facto, se subsidió el empleo informal; y el subsidio fue mayor para los trabajadores de bajos salarios ya que estas prestaciones representaban una proporción más alta de sus ingresos.

La estrategia 1990-2018 también subsidió la conducta ilegal de las empresas. Cuando éstas contrataban a un asalariado cumpliendo con la ley, pagaban los costos de la formalidad y los trabajadores recibían algunos de los beneficios estipulados. Pero si las empresas no cumplían, los trabajadores no se quedaban sin servicios de salud, guardería o un ingreso en la vejez; las instituciones de protección social de la informalidad se los ofrecían. Los censos económicos indican que en 1998 15 % de las empresas contrataba a sus trabajadores asalariados ilegalmente; en 2018, el 24 %. Y como la probabilidad de que el IMSS o el Infonavit detecten a las empresas violando la ley aumenta con su tamaño, el subsidio a la ilegalidad se concentró en las más pequeñas.

Es útil notar que la legislación estipula que las empresas que se asocian con trabajadores no asalariados no están obligadas a cotizar a la seguridad social. Por eso, muchas empresas son informales sin violar la ley. De hecho, en 2018, el 63 % de las empresas del país cumplía la legislación laboral y de aseguramiento social, pero sus trabajadores estaban en la informalidad. La mayoría de ellas, muy pequeñas, probablemente eran empresas familiares, sin una relación obrera-patronal. Y, finalmente, como la legislación tampoco obliga a los trabajadores por cuenta propia a cotizar para la seguridad social, ellos también estaban en la informalidad sin estar en la ilegalidad.

La mayor parte de la informalidad empresarial y laboral está dentro de nuestro marco legal.

Esa combinación de impuestos y subsidios fue exactamente la opuesta a la que se requería para aumentar la productividad. A ella se sumaron deficiencias del marco jurídico, de la estructura tributaria y subsidios al crédito para las micro y pequeñas empresas informales. Se fomentó el empleo por cuenta propia o en empresas muy pequeñas y se castigó el crecimiento de las empresas y el empleo asalariado.¹ No debe sorprendernos entonces que en 2019 la mitad de los trabajadores del país se ocupaban por cuenta propia o en una empresa de hasta cinco personas, más de tres veces la proporción observada en nuestro principal socio comercial (16 %).

La estrategia 1990-2018 se esforzó en reducir la pobreza. Por un lado, canalizó recursos crecientes a las zonas marginadas del país, inicialmente a través del Programa Nacional de Solidaridad operado a nivel federal y, posteriormente, descentralizando esos recursos a los estados y municipios, con fórmulas basadas en indicadores de pobreza. Por otro lado, invirtió en la nutrición, la salud y la educación de las familias pobres, principalmente a través del programa Progresa-Oportunidades-Prospera.

Los censos de población y vivienda indican que entre 1990 y 2020, en los mil municipios más marginados del país según los indicadores del Consejo Nacional de Población, la proporción de viviendas con agua potable aumentó de 38 a 88 %, con drenaje de 16 a 80 %, con electricidad de 56 a 98 %, y con piso de tierra bajó de 73 a 11 %.

En paralelo, múltiples evaluaciones mostraron que Progresa-Oportunidades-Prospera tuvo impactos positivos en el consumo, la salud, la nutrición y la escolaridad de las familias pobres. Sin duda, las condiciones de sus viviendas, su alimentación, su salud y su escolaridad mejoraron.

Todos los trabajadores pierden con la informalidad pero, por las razones expuestas, los de bajos ingresos son los más afectados. Durante la segunda mitad de la estrategia (2005-2018), el salario promedio de los trabajadores con ingresos inferiores a la línea de pobreza laboral aumentó 7 %, mientras que su escolaridad pasó de 6.8 a 8.7 años, un incremento de 28 %; por su parte, su tasa de informalidad se redujo de 82 a 79 %. En otros términos, los ingresos laborales de nuevas generaciones de trabajadores pobres fueron muy similares a los de sus padres, a pesar de su mayor capital humano. La razón central fue la informalidad.

Progresa-Oportunidades-Prospera fue un programa pionero, imitado en varios países, entre ellos Brasil (Bolsa Familia) y Colombia (Familias en Acción). Pero era imposible que un programa abocado a la formación de capital humano corrigiera las fuertes deficiencias de las instituciones que inciden sobre la conducta de las empresas y los trabajadores en el mercado laboral, reflejadas en la persistencia de la informalidad. Al ritmo de avance descrito, deben transcurrir más de noventa años para que el salario de los trabajadores pobres supere la línea de pobreza, y trescientos sesenta para acabar con su informalidad laboral.

Finalmente, no hubo una estrategia consistente para romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza. El talón de Aquiles fue un mercado laboral incapaz de convertir el mayor capital humano de los trabajadores en condiciones de pobreza en mejores empleos.

La arquitectura dual de protección social atrapó a la estrategia en un círculo vicioso. En vez de abordar las raíces de la segmentación formal-informal de la economía, se trató de compensar el estancamiento de la productividad y de los salarios reales por múltiples vías: programas de transferencias de ingreso, programas paralelos de aseguramiento social, subsidios a la gasolina, exenciones al IVA en ciertos productos, y otros. Los programas sociales se multiplicaron, incluyendo algunos impulsados por los gobiernos estatales.

¿Cuál fue el resultado?

A mediados de los noventa la pobreza aumentó como resultado de la crisis financiera de 1994-95. La estabilización macroeconómica lograda después de esa crisis, combinada con los esfuerzos antes descritos, permitieron reducir la pobreza durante la siguiente década. Pero desde mediados de los 2010, ésta ya no disminuyó y de hecho aumentó ligeramente, a pesar de incrementos continuos en el gasto en protección social y de mejoras en la escolaridad de los trabajadores pobres. Se trató de subsanar las deficiencias del mercado laboral con aumentos del gasto social, sin reparar en que la forma como se hacía agravaba esas deficiencias.

La educación fue una prioridad de la estrategia. Entre 1990 y 2019, el aumento en la escolaridad de la población fue similar al de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y permitió reducir ligeramente la brecha con Canadá y Estados Unidos. La oferta de trabajadores con grados universitarios en las áreas de matemáticas, ciencias naturales, ingeniería y tecnología creció al doble de la tasa de crecimiento del PIB.

¿Por qué ese avance no se tradujo en salarios más altos, más formalidad y mayor productividad? En ocasiones se hace referencia, como causa, a la baja calidad de la educación, usando para ello los indicadores PISA elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o indicadores similares elaborados por otros organismos internacionales. En efecto, nuestros indicadores son inferiores a los de otros países de la OCDE, pero son parecidos a los de otros países de América Latina, muchos de los cuales crecieron más rápido y tuvieron un mejor desempeño en su productividad. Además, si bien los indicadores de PISA son bajos, corregidos por el número de alumnos que tomaron las pruebas, mejoraron.

El Banco Mundial desarrolló un índice de educación comparable entre países, que combina su cantidad —medida por los años de escolaridad— con su calidad, medida por indicadores tipo PISA. En 2010, México tenía 8.5 años de escolaridad ajustados por aprendizaje; para 2018 había aumentado a 8.8, frente a 11.1 de nuestros vecinos del norte y 7.8 de América Latina y el Caribe. El mensaje clave aquí es que, considerando cantidad y calidad, la educación en México mejoró. En 2018 estaba por arriba del promedio de los países de América Latina y el Caribe, muchos de los cuales, reiteramos, crecieron más rápidamente que nosotros.

Dos aseveraciones deben separarse. Una: “Los indicadores de calidad de la educación de México son inferiores a los de otros países de la OCDE”. La otra: “La productividad en México no aumentó por la baja calidad de la educación; las empresas no encontraron a trabajadores con las habilidades requeridas para innovar o adoptar nuevas tecnologías”. La primera es correcta; la segunda, no.

Desarrollemos una idea sencilla: si la escasez de trabajadores con más años de escolaridad hubiese sido una limitante al crecimiento de la productividad, los salarios relativos a aquéllos con menos años de escolaridad debían de haber aumentado. Finalmente, en esta materia, el mercado es el juez.

Entre 1990 y 2018, el salario promedio por hora de los trabajadores con educación universitaria cayó en términos absolutos y más que para cualquier otro grupo. Esto es exactamente lo opuesto a lo que uno esperaría si la falta de trabajadores con alta escolaridad hubiese limitado el crecimiento.

Podría argüirse que la rápida expansión de la oferta de educación superior se llevó a cabo creando nuevas universidades e institutos tecnológicos de menor calidad que los existentes; que, por tanto, las nuevas generaciones de universitarios son de menor calidad que las anteriores; y que, como progresivamente esas generaciones representan una proporción mayor del total de trabajadores universitarios, deprimen el salario promedio de todos.

Consideremos esta hipótesis siguiendo los salarios de dos grupos de universitarios nacidos entre 1955 y 1965. En 1990, el primer grupo tiene entre 30 y 35 años (y entre 60 y 65 en 2019); el segundo tiene entre 25 y 30 años (y entre 55 y 60 en 2019). Estos grupos fueron educados en las universidades e institutos técnicos existentes antes de la expansión de la oferta educacional impulsada por la estrategia. En 1990 representaban el 25 % de todos los universitarios en el mercado laboral y en 2019 el 5 %; como era de esperarse, con el tiempo se volvieron más escasos. ¿Qué ocurrió con sus salarios? Cayeron, incluyendo los de los que más ganaban. (Un resultado similar se obtiene para los grupos con educación media superior).

La conclusión es clara: no hubo escasez de trabajadores con más escolaridad. Recordemos que la mayoría de las empresas del país son pequeñas e informales, y que la informalidad empresarial aumentó. Esas empresas utilizan técnicas de producción sencillas; no requieren de muchos ingenieros o técnicos en computación. La gran mayoría tiene menos de cinco personas y muchas ni siquiera están registradas como tales; en ellas hay poco espacio para contadores o abogados. En otros términos: la dinámica empresarial disfuncional observada durante la estrategia generó dos resultados indeseables en el mercado de trabajo. Primero, limitó los ingresos y las oportunidades de desarrollo de millones de mexicanos que hicieron grandes esfuerzos para adquirir una educación universitaria con la esperanza de obtener mejores empleos y mayores ingresos que sus padres. Y, segundo, estrechó las puertas de salida de la pobreza para los trabajadores pobres. La segmentación formal-informal frustró a todos.

Lo anterior no implica que la calidad de la educación sea la adecuada. La educación juega un papel esencial en las sociedades contemporáneas, en dimensiones que van más allá del mercado de trabajo; hay que expandirla y mejorarla. Sólo implica que, más allá de casos anecdóticos, no hay evidencia sistemática que indique que entre 1990 y 2018 las empresas no se desarrollaron porque no encontraron a trabajadores con la escolaridad y las habilidades requeridas.

Ante la privatización de empresas públicas y la apertura al comercio internacional, y sabiendo que era indispensable tener instituciones sólidas para el buen funcionamiento de una economía de mercado, la estrategia 1990-2018 invirtió decididamente en construcción institucional.

En la primera mitad de los noventa se impulsó la autonomía del Banco de México, se fortaleció la del Inegi y se creó la Comisión Federal de Competencia (Cofece); en la segunda mitad, se reformó el Poder Judicial, se crearon el Servicio de Administración Tributaria y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer); a principios de los 2000 surgió el Instituto Federal de Acceso a la Información, convertido después en instituto nacional. Más adelante, se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones y diversos órganos regulatorios en el sector de energía, se fortaleció la autonomía de la Cofece y la Cofemer se convirtió en comisión nacional con facultades de opinión sobre regulaciones estatales. En paralelo, se impulsó el Sistema Nacional Anticorrupción. Además, la Contaduría Mayor de Hacienda se convirtió en la Auditoría Superior de la Federación, con más recursos y facultades.

Algunos de esos esfuerzos rindieron los resultados esperados. El Banco de México es pilar de la estabilidad macroeconómica y el Inegi produce información abundante y de calidad. Ambas instituciones están entre las mejores de América Latina.

Sin embargo, otros no: el país tiene indicadores más desfavorables en combate a la corrupción y Estado de derecho que países en América Latina con ingreso per cápita similar o aun menor, ni decir comparado con Canadá y Estados Unidos. Peor aún, se observa un deterioro en ambos campos cruciales.

Los esfuerzos para promover la competencia tampoco rindieron los frutos esperados. En el índice de calidad regulatoria en materia de competencia elaborado por el Banco Mundial, México obtiene una calificación sustancialmente inferior a la de Canadá y Estados Unidos (en 2019, 55 vs. 94 y 88, respectivamente). Y también inferior a la de Chile (82), Perú (70) y Colombia (63). Sólo Brasil tiene una calificación más baja que la nuestra (46).

Estos resultados no reflejan solamente la actuación de la Cofece, el Ifetel, la Cofemer y la CRE; reflejan también las resoluciones del Poder Judicial en los juicios de amparo interpuestos por los particulares; y la conducta de empresas públicas y dependencias federales, y de los gobiernos estatales y municipales, en el otorgamiento de permisos, concesiones, compras y otras dimensiones que crean barreras de entrada o favorecen a unas empresas por encima de otras.

La falta de competencia contribuye a una dinámica empresarial disfuncional. Las prácticas monopólicas obstaculizan el crecimiento de las empresas productivas, reducen los incentivos a innovar o adoptar nuevas tecnologías y permiten que empresas improductivas capturen una parte mayor del mercado que les corresponde; con un agravante: aumentan la desigualdad.

La alta desigualdad del ingreso del país tiene muchas causas, pero entre ellas está sin duda el contexto de débil Estado de derecho, la insuficiente competencia y la alta corrupción. Es más difícil medir la desigualdad que medir la pobreza, porque las familias más ricas están subrepresentadas en las encuestas de ingreso que realiza el Inegi y porque, cuando son capturadas, los subreportan.

El Laboratorio Mundial sobre la Desigualdad desarrolló metodologías comparables entre países para corregir estas deficiencias, utilizando los registros de impuestos y las cuentas nacionales. Los resultados no son perfectos, pero indican algo muy preocupante: entre 2000 y 2020 la participación en el ingreso nacional de las familias del decil más alto aumentó de 53 a 57 %. Según este Laboratorio, México ocupó el séptimo lugar con mayor desigualdad entre los 176 países estudiados.

La revista Forbes publica datos de las personas cuya riqueza excede los mil millones de dólares. Para compararlos entre países, calculamos la riqueza por milmillonario, expresada como proporción del PIB del país correspondiente. Entre 1996 y 2019, la riqueza relativa por milmillonario cayó en Canadá, Estados Unidos, Brasil, Chile y Perú. En México aumentó, porque el incremento de su riqueza (de 6.2 a 10.4 % del PIB) superó al aumento en su número (de 15 a 17). En otros términos, el milmillonario promedio en México era más rico con relación al PIB del país en 2019 que en 1996, y mucho más rico que los milmillonarios de Canadá, Estados Unidos y Brasil.

Los datos de Forbes son insuficientes para analizar la evolución de la riqueza, ya que los individuos con fortunas inferiores a mil millones de dólares no son considerados. Pudo haber cambiado el número de los que tenían fortunas, digamos, mayores a cien millones, pero inferiores a mil millones. Por otro lado, la riqueza de los milmillonarios puede provenir de distintas fuentes: invención de un nuevo producto, desarrollo o mejora de procesos de producción o distribución, talento empresarial y otras situaciones que, independientemente de las implicaciones para la desigualdad del ingreso, son deseables porque aumentan la productividad o el bienestar de los consumidores.

Pero también puede provenir de prácticas monopólicas, corrupción, concesiones y contratos exclusivos del sector público, especulación con información privilegiada y otras fuentes similares que, además de sus implicaciones para la desigualdad del ingreso, deprimen la productividad y el bienestar social.

Los datos disponibles no permiten identificar estas situaciones. Pero combinados con los hallazgos del Laboratorio Mundial de la Desigualdad antes citados, sugieren que entre 1990 y 2018, la alta desigualdad en la distribución del ingreso y de la riqueza no se redujo y, bajo ciertas métricas, tal vez aumentó.

La compraventa entre empresas, el otorgamiento de crédito y la colocación de acciones y bonos requieren una infraestructura jurídica que asegure que los contratos entre las partes se cumplan. Las empresas pueden obtener las mayores ventajas de esa infraestructura cuando se conforman como sociedades anónimas, separando los activos de sus dueños de los activos de las empresas. La falta de registro como sociedad anónima limita su acceso al crédito y sus posibilidades de agregar accionistas o emitir bonos para aumentar su tamaño.

La informalidad en México resulta, en parte, del malfuncionamiento de esa infraestructura jurídica. Para algunas empresas, en especial las pequeñas, puede no ser redituable constituirse como sociedades anónimas si los costos de hacerlo son altos (registro, notario, trámites); o si consideran que, aun si lo hacen, de todas formas tendrán dificultades para obtener crédito de la banca comercial o para lograr que otras empresas cumplan con los contratos hechos con ellas, dada la incertidumbre y posible corrupción en los juicios y los obstáculos para cumplir las sentencias.

La estrategia 1990-2018 hizo poco para mejorar esa infraestructura jurídica. Según los censos económicos, entre 1998 y 2018 la proporción de empresas constituidas como sociedades anónimas sólo aumentó de 10 a 12 %. En 2018, la mayoría tenía otra estructura jurídica y muchas ni siquiera estaban registradas como empresas. A ello debe sumarse la actividad económica en las calles, en tianguis y mercados ambulantes. La ausencia de datos impide hacer estimaciones precisas, pero es probable que la mayor parte de la actividad económica del país, medida por el número de empresas o el número de trabajadores, ocurra en empresas cuyo estatus jurídico impide acceder al crédito bancario o emitir bonos o acciones para diversificar y aumentar su capital. Su actividad no se regula por el marco jurídico de una economía de mercado moderna, sino por acuerdos sociales tácitos, probablemente no muy diferentes a los que existían hace décadas.

Otra parte de la actividad económica, la más grande desde el punto de vista de las inversiones de capital y generación de valor agregado, pero más pequeña desde la perspectiva del empleo, se desenvuelve en un contexto muy diferente. Los tratados de libre comercio, en particular el TLCAN, dieron seguridad jurídica y facilitaron el acceso a las más modernas formas de estructuración de operaciones financieras a un subconjunto numéricamente muy pequeño de empresas, la mayoría muy grandes. Otras lo obtuvieron aun si no participaban en los beneficios de los tratados, ya que podían sufragar los gastos de despachos jurídicos y contables.

En otros términos, durante la estrategia 1990-2018 el acceso a la infraestructura jurídica para el desarrollo de las empresas estuvo segmentado, porque las instituciones subyacentes fueron excluyentes de facto. Este fenómeno es también parte de la explicación de la dinámica empresarial disfuncional y el aumento en la brecha de productividad entre empresas. Y de otro hecho que conviene notar aquí: sólo crecieron las empresas grandes, con cincuenta o más trabajadores. Según los censos económicos, entre 1998 y 2018 el tamaño promedio de la empresa aumentó de 4.9 a 5.2 trabajadores. Pero ese aumento se debió sólo a las grandes; las empresas medianas (once a cincuenta trabajadores) y las pequeñas (seis a diez) de hecho se achicaron. Las muy pequeñas (cinco o menos) mantuvieron su tamaño. La distribución del tamaño de las empresas, como la de productividades, se polarizó.

México cambió mucho entre 1990 y 2018. Construyó instituciones electorales eficaces y confiables; la competencia entre partidos políticos se intensificó y se tradujo en alternancia en los tres niveles de gobierno. La escolaridad de la población, y su edad promedio, aumentó. En 2019, el país era más democrático y más maduro y educado, aunque también más inseguro. Superada la crisis de 1994-95, experimentó un cuarto de siglo de estabilidad, baja inflación y poca incertidumbre sobre el tipo de cambio. Los mexicanos descubrimos que choquesnegativos en la economía mundial no necesariamente tenían que descarrilar al país y que podíamos competir en el mundo y acceder a una amplia gama de bienes de consumo de alta calidad a precios competitivos. Ampliamos la cobertura de la educación y la salud, mejoramos la alimentación y las condiciones de las viviendas de las familias de bajos ingresos. Canalizamos más recursos a los gobiernos estatales y municipales para atender las necesidades locales. El gasto en protección social creció de forma sustancial.

Sin embargo, el ingreso laboral promedio por hora cayó. El PIB per cápita creció básicamente porque la población en edad de trabajar creció más rápidamente que la población total, porque aumentó la participación de las mujeres en el mercado laboral y porque todos trabajaron más horas. De hecho, la productividad hizo una contribución negativa al crecimiento. La informalidad persistió y una mayoría de trabajadores estuvo siempre excluida de los derechos laborales y de seguridad social. Nuevas generaciones de trabajadores, con más escolaridad que las anteriores, no obtuvieron mejores empleos y cayeron los ingresos de los que alcanzaron la educación superior o media superior. Los trabajadores pobres jóvenes, con mejor salud y más escolaridad que sus padres, no consiguieron mejores empleos.

¿Por qué no logramos crecer más rápidamente y con mayor inclusión social? ¿Qué falló?

No hay una respuesta sencilla, considerando además que factores de gran relevancia no analizados aquí —la transición a la democracia electoral, la alternancia, la inseguridad pública y la extorsión— jugaron un papel central. A riesgo de simplificar demasiado y concentrando la atención sólo en los factores antes considerados, la parte medular de la respuesta se centra en dos grandes fallas: la informalidad y la débil competencia, y la alta corrupción.

Estas fallas se retroalimentan pero tienen raíces diferentes, la primera en las ideas de la estrategia, las segundas, en los intereses de diversos grupos.

Una idea central de la estrategia 1990-2018 fue errónea: consideró que la estabilidad macroeconómica y las reformas a los mercados de bienes y servicios (acuerdos de libre comercio, comisiones reguladoras, profundización de los mercados financieros), junto con los aumentos en la escolaridad, serían suficientes para reducir la informalidad. Además, subestimó seriamente el impacto negativo de esta última sobre la productividad y la inclusión social. A raíz de eso, no modificó el régimen jurídico del aseguramiento social; no consideró que los tratamientos especiales para las microempresas —tributarios, crediticios y otros— favorecían la actividad informal; y no fortaleció las instituciones jurídicas en materia mercantil, afectando sobre todo a las empresas chicas y medianas que no podían pagar los costos de despachos jurídicos o carecían de acceso a los mecanismos de los tratados de libre comercio.

Contra lo que se dice a veces, la informalidad no fue el producto de inversiones insuficientes en capitalfísico o humano. Fue lo contrario: como resultado de la informalidad, las empresas formales vieron limitada su participación de mercado y la inversión total fue menor; y los trabajadores con más escolaridad tuvieron acceso insuficiente a empleos acordes con sus aprendizajes y habilidades. Se pensó que había que invertir en capital físico y humano para crecer, superar la informalidad y aumentar la inclusión social. Debió haberse pensado lo contrario, en superar la informalidad para poder crecer con inclusión social.

La estrategia 1990-2018 ignoró la contradicción entre los instrumentos desplegados para aumentar la productividad y los desplegados para fortalecer la inclusión social. Se deseaba mejorar el bienestar social de los trabajadores excluidos de la seguridad social; pero no se querían cambiar las leyes y las instituciones que daban origen a esa exclusión. Se buscó la inclusión social con instrumentos que generaban exclusión y castigaban la productividad. En paralelo, se crearon y fortalecieron instituciones para promover la competencia y reducir la corrupción. Pero estos esfuerzos no tuvieron la eficacia requerida. En parte, porque a veces dominó la colusión entre particulares y funcionarios públicos. Y en parte porque la estrategia no hizo lo suficiente a nivel estatal y municipal, una omisión muy costosa, ya que durante esos años se descentralizaron recursos crecientes de la Federación a los estados y municipios, muchos de los cuales tenían organismos débiles para vigilar su uso.

Entre 1990 y 2018 tampoco se hizo lo suficiente para mejorar la infraestructura jurídica mercantil. En parte, porque los estados y municipios no tenían muchos incentivos para hacerlo: sus ingresos provenían más de las transferencias federales que de la actividad económica formal en su territorio. En parte, porque el gobierno federal tampoco tenía presión para hacerlo: muchas empresas informales sustituyeron las normas legales por acuerdos sociales tácitos; otras, sobre todo las formales grandes, tuvieron seguridad jurídica por los tratados comerciales o podían sufragar los gastos de despachos legales.

A final de cuentas, la estrategia no pudo generar instituciones sociales y jurídicas incluyentes, algo que, a la luz de la experiencia, era condición sine qua non para crecer con inclusión social.

La segmentación del aseguramiento social y del acceso a las instituciones jurídicas bifurcó los intereses de distintos grupos sociales. Las familias de altos ingresos escaparon de las instituciones sociales del Estado, formales o informales, y un grupo muy reducido se benefició de la corrupción y acuerdos colusivos. Las de ingresos medios tenían interés en mejorar las instituciones formales, pero las de ingresos bajos, no; su interés era fortalecer las instituciones de la informalidad. En paralelo, la corrupción debilitó la efectividad de los tres niveles de gobierno. El resultado fue un arreglo institucional muy ineficiente. La transición democrática logró la alternancia en el poder, pero ni las ideas ni los intereses cambiaron de forma esencial, por lo que ese arreglo fue muy estable.

A partir de 2019, el gobierno federal ha puesto en marcha una nueva estrategia, discursivamente contraria a la anterior. Es demasiado temprano para evaluarla. Ha impulsado cambios de gran trascendencia política, entre ellos la participación de las Fuerzas Armadas en tareas civiles. Pero considerando sólo sus políticas económicas y de protección social, las similitudes estructurales con la estrategia 1990-2018 son mucho más importantes que las diferencias.

Persiste la visión de que el crecimiento con inclusión social es el resultado de dos procesos separados: uno para crecer y otro para fomentar la inclusión social.

Persiste la idea de que el crecimiento está desvinculado de la estructura dual del aseguramiento social, del funcionamiento del mercado de trabajo y de la calidad del Estado de derecho.

Y persiste la misma política macroeconómica, de comercio exterior, tributaria, fiscal, de aseguramiento social y de combate a la pobreza.

Lo anterior no quiere decir que no haya habido cambios relevantes, positivos y negativos. Entre los positivos, por ejemplo, el combate a la evasión tributaria y al abuso de la figura de la subcontratación, que ha fortalecido la recaudación y los derechos laborales de los trabajadores. También la pensión a todos los adultos mayores del país, un paso importante en la dirección de un sistema de aseguramiento social universal.

Entre los negativos, el uso de mecanismos no contemplados en la legislación para frenar o modificar proyectos de inversión. Y los cambios a la regulación eléctrica, que han aumentado la incertidumbre para la inversión y han obstruido la transición hacia las energías renovables.

Otros cambios se enmarcan en la visión conceptual de la estrategia anterior. La sustitución del Seguro Popular por el Instituto Nacional de Salud para el Bienestar implicó una reducción en el acceso a los servicios, en su calidad y en el abasto de medicamentos. Sin embargo, representa la continuidad en la segmentación de los servicios de salud pública según el estatus laboral de los trabajadores: los formales pagan y los informales, no.

La sustitución del programa Progresa-Oportunidades-Prospera por el programa Becas Benito Juárez redujo de hecho las transferencias de ingreso a las familias más pobres, sobre todo en el medio rural, y la eficacia de los esfuerzos para reducir la desnutrición y la mortalidad infantil. Sin embargo, representa una continuidad de la idea de que las transferencias de ingreso dirigidas a las familias pobres acabarán con la pobreza, independientemente del funcionamiento del mercado laboral.

El programa Jóvenes Construyendo el Futuro representa también la continuidad de esfuerzos previos como el impuesto negativo a los salarios o el programa de Primer Empleo impulsado en la segunda mitad de los 2000. Todos estos caminos evitan enfrentar las raíces de la informalidad; tratan de paliarla subsidiando el empleo formal entre trabajadores con ciertas características (no trabajar o estudiar, tener ingresos bajos o ser empleado por primera vez, respectivamente). Podrían citarse otros ejemplos dentro de la misma lógica.

El punto es éste: con algunos cambios de nombre, la estrategia posterior a 2018 es en lo fundamental idéntica a la estrategia 1990-2018. El arreglo institucional es el mismo; de hecho, reforzado, en la medida en que se han debilitado las instituciones para promover la competencia, la transparencia y la rendición de cuentas. Las ideas y los intereses son los mismos. Por ello, la estrategia actual, al igual que la anterior, será incapaz de generar crecimiento con inclusión social.

A pesar de la alternancia en el poder entre 1990 y 2024 de tres partidos políticos diferentes, ideas erróneas e intereses minoritarios siguen obstruyendo las posibilidades de un mejor futuro para la mayoría de los mexicanos.

¿Qué sigue? ¿Qué podemos hacer?

Empecemos sacando dos lecciones fundamentales de lo vivido.

Primera: es imposible crecer con inclusión social cuando instituciones fundamentales del Estado son excluyentes.

Segunda: si se desea crecer con inclusión social, es indispensable modificar las políticas públicas que le han dado estabilidad al arreglo institucional vigente desde 1990 hasta hoy.

Hay dos tareas fundamentales: alinear los intereses de las grandes mayorías con la formalidad y la legalidad; y cambiar de raíz las ideas sobre las causas y las consecuencias de la informalidad.

En el contexto de la competencia electoral que se observa en México los cambios de estrategia de desarrollo requieren la insatisfacción de la mayoría con el statu quo. Es muy difícil prever cuándo y en qué condiciones concluirá la estrategia actual. En parte dependerá de consideraciones de sostenibilidad fiscal que no abordamos aquí.

Pero, con independencia de su duración y por las razones expuestas, la actual estrategia no obtendrá los resultados esperados en materia de crecimiento con inclusión social. Aun así, una mayoría de la población puede considerar que otros beneficios compensan la ausencia de resultados en las dimensiones mencionadas; o puede requerir más tiempo para reconocer que los resultados no son los esperados y que es necesario cambiar de rumbo.

En su momento, la estrategia actual dará paso a una nueva. Con suerte, eso ocurrirá en un contexto de estabilidad macroeconómica similar al vivido al concluir la estrategia 1990-2018. ¡Ojalá! Aun así, no será fácil escapar del arreglo institucional vigente y para lograrlo habrá que confrontar intereses poderosos e ideas muy enraizadas. Ningún cambio individual será suficiente y el trayecto será largo. Sin embargo, el mejor lugar para empezar es una reforma tributaria, laboral y social para eliminar la segmentación de la seguridad social y ampliar y mejorar sus beneficios; y para reducir los obstáculos que enfrentan las empresas para crecer y generar empleos más productivos y mejor remunerados. En otros términos: un Estado de bienestar moderno, incluyente y eficaz.

Cuatro razones sustentan este juicio.

Primera, es indispensable resolver la tensión que ha vivido el país desde hace más de medio siglo entre una economía de mercado eficiente y funcional que genere empleos productivos y bien pagados, y un Estado que reduzca desigualdades sociales de larga data, que el propio mercado tiende a agravar. Un Estado de bienestar incluyente y eficaz no es lo único que se necesita para resolver esa tensión, pero sí es lo primero y más importante.

Segunda, mientras los intereses de las mayorías estén bifurcados, unos a favor de la formalidad y la legalidad, y otros no, será imposible escapar del arreglo institucional vigente.

Tercera, bien diseñado, un Estado de bienestar incluyente eliminaría algunas de las razones principales detrás de la dinámica empresarial disfuncional y del estancamiento de la productividad. Si el aseguramiento social es universal, los conceptos de formalidad e informalidad se vuelven irrelevantes y desaparece la estructura de impuestos y subsidios que hoy deforma el desarrollo de las empresas. Si se crean mecanismos modernos para proteger a los trabajadores contra la pérdida de empleo, su seguridad y bienestar pueden aumentar al tiempo que aumenta la flexibilidad para las empresas. Y si se eliminan las trabas al desarrollo de las empresas formales, éstas pueden crecer y generar los empleos que las empresas informales dejarían de crear.

Cuarta, un Estado de bienestar incluyente, con obligaciones tributarias proporcionales a las posibilidades de las familias, es indispensable para que todos se preocupen, y ocupen, del funcionamiento probo y eficaz de las instituciones que proveen los servicios: que cada uno pague lo que le corresponde, que los servicios sean de buena calidad e iguales para todos y que nadie se robe nada. Es más fácil defender y fortalecer las instituciones cuando las mayorías perciben sus beneficios tangibles. Con excepción de la seguridad pública, es difícil pensar en instituciones más importantes e inmediatas que las que proveen salud a las familias, cuidan a los infantes antes de ingresar a la escuela y permiten a las madres y los padres ir a trabajar, ayudan a los trabajadores cuando pierden su empleo o se invalidan y evitan la pobreza en la vejez.

En otros términos: un Estado de bienestar incluyente y eficaz como punto de partida para fortalecer otras instituciones del Estado.

Es imposible construir el Estado de bienestar que necesita México para crecer con inclusión social sin un aumento neto en la carga tributaria y un cambio en su composición: menos impuestos al trabajo asalariado, más a otras cosas. La pregunta no debería ser si se requiere o no de aumentar la carga tributaria; debe ser cómo y para qué. Dicho eso, uno de los errores más graves que podría cometer la próxima estrategia es gravar más la formalidad para subsidiar más la informalidad. Sería preferible no aumentar los impuestos que hacerlo para seguir financiando las políticas públicas que le han dado solidez y estabilidad al arreglo institucional vigente.

La próxima estrategia tiene que hacer más. Debe ser más pragmática e impulsar políticas de desarrollo productivo, considerando las que ya se impulsan en Estados Unidos y otros países de la OCDE. Debe maximizar las ventajas de los cambios geopolíticos que están induciendo a muchas empresas a reubicar sus cadenas de suministro fuera de China. Sin embargo, no debe caer en el error de pensar que esos esfuerzos sustituyen los requeridos para erradicar la informalidad y fortalecer la institucionalidad. Primero es lo primero.

La próxima estrategia sólo podrá ser exitosa superando las diferencias que hoy nos dividen. Es imposible avanzar en medio de la polarización política; casi todos perdemos. Una forma de empezar a superar esas diferencias es reconociendo que, muchos o pocos, la estrategia 1990-2018 y la actual han tenido logros; pero también fallas sustantivas. La mayoría de los mexicanos no está preocupada por sus nombres o etiquetas. No quiere litigar el pasado; quiere aprender de él para vislumbrar un futuro más promisorio. Quiere un mejor empleo y un mayor bienestar. Y está lista para participar en la construcción de una prosperidad compartida, la única posible.

Santiago Levy
Es investigador sénior del Instituto Brookings; antes fue vicepresidente del Banco Interamericano de Desarrollo, director general del IMSS, subsecretario de Hacienda y Crédito Público y presidente de la Comisión Federal de Competencia.

Luis Felipe López-Calva
Es director de la práctica global de pobreza y equidad en el Banco Mundial. Hasta 2022 fue director regional para Latinoamérica y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y director del Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial en 2017, sobre el tema de Gobernanza y Derecho.

Agradecemos la valiosísima colaboración de Óscar Fentanes y Samuel Restrepo. En paralelo, Héctor Aguilar, José Casar, Jorge Castañeda, Rodolfo de la Torre, Gerardo Esquivel, Guillermo Lagarda, Juan Carlos Moreno-Brid, Alejandra Palacios, Manuel Ramos-Francia, Carlos Rodríguez-Castelán, Santiago Rodríguez, Jesús Silva-Herzog Márquez y Raymundo Vázquez tuvieron la gentileza de hacernos comentarios y sugerencias muy útiles, pero la responsabilidad por las opiniones emitidas aquí es nuestra y no de las instituciones en las que los autores han colaborado durante su preparación.

¹ Una discusión más amplia acompañada de evidencia empírica se presenta en Santiago Levy, “Esfuerzos mal recompensados: La elusiva búsqueda de la prosperidad en México”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2018.