Como muestra este artículo, fruto de una encuesta de opinión y de un arduo trabajo interpretativo, la mayoría de los determinantes de la cultura del no pago están presentes en México: un bajo nivel de cultura fiscal, conocimiento de mecanismos de evasión, opinión negativa sobre el sistema tributario, baja probabilidad de castigo y ausencia de estrategias de presión social. Ante los impuestos, los mexicanos actúan con absoluta irresponsabilidad.
Todo Estado debe allegarse de los recursos necesarios para cumplir con las tareas que la sociedad le asigna. Sin ellos, el Estado no estaría en posibilidad de brindar a sus ciudadanos seguridad, justicia y bienestar social. No obstante, entregar parte de la riqueza generada por nuestro trabajo es una obligación que disgusta. Pagar impuestos es una obligación que provoca resistencia. Por ello, los gobiernos deben idear medidas —de convicción y coerción— para que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones.
El éxito de estas medidas puede evaluarse a través del tamaño de la base de contribuyentes, el nivel de recaudación y los grados de evasión. Por desgracia, México figura entre los países con peores indicadores en cada uno de estos rubros. Nuestra base de contribuyentes efectivos (los que realmente pagan impuestos) es muy reducida. Los ingresos tributarios como porcentaje del PIB alcanzan tan sólo el 9% y la evasión fiscal consigna niveles alarmantes.
Explicar la baja capacidad recaudatoria del Estado mexicano es una tarea tan importante como compleja.
De inicio, se pueden identificar los principales factores que inciden en la inclinación de los ciudadanos a cumplir con sus obligaciones tributarias e intentar responder a una pregunta central: ¿por qué se evaden las obligaciones tributarias? Para ello hemos recurrido a la elaboración de una encuesta de opinión que se enmarca dentro del proyecto de Opinión Pública y Política Tributaria en México cuyos resultados preliminares son la base de este artículo.1
En principio, pueden identificarse cuatro determinantes básicos de la evasión fiscal:
1) El conocimiento de la población sobre sus obligaciones tributarias.
2) La percepción del régimen tributario que incluye tanto la opinión sobre los impuestos como las ideas respecto a la vinculación entre impuestos y gasto público.
3) Las percepciones sobre el fraude y la evasión fiscal, esto es, sobre el riesgo y el castigo que lleva aparejado el no cumplimiento de las obligaciones tributarias.
4) La imagen sobre el manejo de los recursos públicos.
Aun cuando el desconocimiento de la ley no exime de la responsabilidad de cumplirla, se constata que la ignorancia sobre las obligaciones tributarias puede llevar al incumplimiento involuntario. Si no se sabe que hay que pagar impuestos y cómo pagarlos, se provoca una evasión involuntaria. Los mexicanos, en general, están conscientes de la obligación de pagar impuestos. Sorprendentemente, la encuesta reveló que la mayoría de quienes respondieron (70%) sabe qué es y para qué sirve el Registro Federal de Contribuyentes y declaró que fue fácil su obtención.
La “vía” mediante la cual se pagan los impuestos muestra un escenario más complejo. De la población que paga impuestos (60% de los encuestados), la mayoría (49%) lo hace a través de la empresa o el patrón, 14% lo hace personalmente y el 22% con ayuda (contador, amigo, familiar o SHCP).
Para analizar con mayor detalle la cultura tributaria de la población, se diseñó un índice de “sofisticación” a partir de interrogantes de carácter factual. Este índice se construyó con base en las respuestas correctas que los encuestados dieron a diecisiete reactivos que pueden agruparse en los siguientes rubros:
a) Impuestos que cobra el gobierno.
b) Porcentaje de IVA.
c) Productos que pagan IVA.
d) Autoridad responsable de aprobar los impuestos.
Los resultados no son muy alentadores: seis de cada diez mexicanos se ubican entre los niveles más bajos de sofisticación fiscal. Sin embargo, el problema se concentra en ciertos sectores. Los segmentos de la población que registran menores niveles de sofisticación tributaria son las mujeres, los adultos jóvenes, las personas de menor ingreso y, desde luego, quienes no pagan impuestos.
Nivel de sofisticación tributaria
Con respecto al conocimiento de impuestos específicos, los que tienen mayor reconocimiento son: IVA (79%), Predial (69%) e ISR (42%). De seguro los altos porcentajes para el IVA y el predial se explican por la cercanía del ciudadano a estos impuestos. El resto, salvo la tenencia de vehículos (34%), recibe niveles de reconocimiento insignificantes.
La mayoría de la población sabe a cuánto asciende el porcentaje de IVA (69%). Sin embargo, hay un nivel alto de desconocimiento respecto a los productos que están sujetos a este impuesto. Por ejemplo, 65% de los encuestados contestó que tanto libros, revistas y periódicos, como medicinas, están sujetos al cobro del IVA. En el caso de las medicinas, el gobierno paga un doble costo: no recabar este impuesto y el que proviene de que la población piensa que el gobierno cobra el IVA sobre un producto tan sensible como los medicamentos.
Por último, sorprendió que la mayoría (más del 60%) de la población identificara correctamente al órgano responsable de aprobar los impuestos: el Congreso.
Estudios llevados a cabo en otros países han demostrado que las opiniones de los ciudadanos sobre el sistema tributario inciden de manera importante en los niveles de recaudación y evasión impositivos. Tres tipos de percepción parecen cruciales: las opiniones sobre la equidad del sistema tributario, sobre la función de los impuestos y sobre la mayor o menor popularidad de los mismos.
La percepción de que el sistema es equitativo y de que los impuestos desempeñan una función importante en la sociedad lleva a mayores niveles de cumplimiento. La medición de la popularidad de los impuestos tiene implicaciones importantes para la toma de decisiones con respecto a la política tributaria.
Las respuestas relativas a la justicia o equidad del sistema tributario se combinan para dar una imagen negativa del sistema. La mayoría de la población piensa que el sistema de impuestos es injusto o inequitativo por una de las razones siguientes:
• Se paga demasiado en impuestos.- 63-3% (de los encuestados).
• Se cree que el sistema beneficia a los que más tienen: 72%
• Se paga más en impuestos que lo que se recibe en servicios: 57%.
Con respecto a la función de los impuestos, se buscó conocer la opinión de los encuestados sobre el papel de los impuestos y la responsabilidad del Estado en el bienestar de la población.
¿Cuáles de las siguientes frases se acerca más a su opinión personal?
PORCENTAJE
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El gobierno es el responsable del bienestar de todos y cada uno de los ciudadanos. |
40.2 |
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El gobierno sólo es responsable del bienestar de los ciudadanos más desfavorecidos. |
11.5 |
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Los ciudadanos son los verdaderos responsables de su propio bienestar. |
45.8 |
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NS/NC |
2.5 |
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TOTAL |
100.0 |
La población está dividida: hay un importante segmento individualista (46%) que señala que la persona misma es la responsable de su bienestar, mientras que una proporción parecida (40%) responsabiliza al gobierno.
Al respecto es interesante observar que aquellos que piensan que el bienestar es responsabilidad propia son los que pagan impuestos, los de mayores ingresos, los más jóvenes y los hombres. Esta percepción es importante porque en la medida en que uno cree que el Estado es el responsable del bienestar, justifica una mayor participación del mismo en la provisión de bienes y servicios y, también, exige mayor responsabilidad. Igualmente, si la función redistributiva del Estado es cuestionada, su legitimidad para extraer recursos de los sectores más pudientes se ve disminuida.
Con respecto a la función de los impuestos, la mayoría de la población está consciente del uso que se les da y sus respuestas reflejan una actitud relativamente positiva al respecto. El 59% considera que los impuestos son necesarios para que el Estado pueda prestar los servicios públicos y sólo el 11.5% que son un medio para distribuir mejor la riqueza.
¿Cuál de las siguientes frases refleja mejor su opinión personal?
PORCENTAJE
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Los impuestos son un medio para distribuir mejor la riqueza en la sociedad. |
11.5 |
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Los impuestos son algo que el Estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qué. |
25.3 |
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Los impuestos son necesarios para que el Estado pueda prestar servicios públicos. |
59.2 |
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NS/NC |
4.0 |
|
TOTAL |
100.0 |
PRIORIDADES DEL GASTO GUBERNAMENTAL
Estas opiniones sobre el objetivo prioritario de los impuestos está reforzada por el parecer de los encuestados sobre cuáles deben ser las prioridades del gasto. La siguiente gráfica revela que ocho de cada diez mexicanos señala que su primera prioridad es el gasto social (educación, combate a la pobreza y servicios médicos).
Cabe señalar que sólo el 17% señaló a la seguridad pública como el servicio más importante que debe proporcionar el gobierno. El énfasis en el gasto social se confirma con la siguiente gráfica. Prácticamente toda la población está de acuerdo en que se gaste en educación, servicios médicos y ayuda a los pobres; y hay un rotundo rechazo al financiamiento de los partidos políticos.
Porcentaje de la población que está de acuerdo con que el gobierno gaste en:
Las prioridades de gasto varían sustantivamente de acuerdo con el nivel de sofisticación e ingreso. El status como contribuyente no modifica las opiniones. Sin embargo, conforme aumenta la sofisticación “tributaria” aumenta la demanda por el gasto en educación y disminuye la preferencia por el gasto en combate a la pobreza y los servicios médicos. La demanda por programas contra la pobreza, como era de esperar, es menor entre las personas de mayor solvencia. Por su parte, la educación es la demanda fundamental para los estratos medios, pero no hay diferencia a este respecto entre los más pobres y los de mayor ingreso.
Con referencia al segundo aspecto de la función redistributiva (redistribución de la riqueza federal), la mayoría (6l%) de la población tiende a pensar que los estados más pobres deben recibir más dinero que el que pagan en impuestos. En cuanto que los más sofisticados y la gente de mayores ingresos tienden a posturas menos redistributivas. Este segmento demanda trato equitativo para los estados sin importar su nivel de pobreza.
Por último, también se buscó medir la opinión de los encuestados sobre algunos impuestos específicos o lo que denominamos “popularidad” de los impuestos. Este es un asunto controvertido y se percibe cierta inconsistencia entre la población, pues por una parte considera que paga demasiado en impuestos y, por la otra, declara que prefiere pagar más impuestos y recibir más servicios.
El IVA, que es el impuesto con mayor nivel de reconocimiento entre la población, es uno de los más impopulares. En tanto, el Impuesto Sobre la Renta aparece como menos “impopular”. A la pregunta de ¿qué le molestaría más que subiera: el IVA o el ISR?, la mayoría (67%) responde que el IVA, mientras que sólo el 22% opina que le molestaría más un aumento en el ISR. La explicación de este fenómeno está en la cercanía del impuesto al contribuyente. El IVA lo paga el consumidor directamente mientras que en el caso del ISR, el 70% de la población o no lo paga o le es retenido por la empresa o el patrón.
Del resto de los impuestos, el más impopular, a pesar de que recibe un muy bajo nivel de reconocimiento (20% de conocimiento espontáneo y 52% con recordación), es el de la gasolina. El 71% de los encuestados declaró que el impuesto a la gasolina es el que más le molestaría que se incrementara.
¿De los siguientes impuestos, cuál le molestaría más que aumentara?
PORCENTAJE
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Impuestos sobre los coches |
10.2 |
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Impuesto a la gasolina |
71.6 |
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Impuesto al tabaco |
2.4 |
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Impuesta a las bebidas alcohólicas |
2.5 |
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NS/NC |
13.3 |
|
TOTAL |
100.0 |
La explicación parece recaer en dos factores. Primero, México es un país con abundante riqueza petrolera y la población no encuentra razón para que su precio sea alto. Segundo, se cree que el aumento en la gasolina provoca un incremento generalizado en los precios de otros productos.
La respuesta a la pregunta de qué impuestos le molestaría más que aumentaran, permite un margen amplio en el caso del tabaco y en el de las bebidas alcohólicas. Estos dos impuestos son de los menos conocidos por la población y sus incrementos le molestan menos.
Sin lugar a dudas la solución óptima para aumentar los ingresos tributarios del gobierno es ampliar la base de los que pagan impuestos. De las opciones para lograr este objetivo, ésta fue la más mencionada. Sólo un 13% consideró que podrían subirse un poco todos los impuestos y un 8% respondió que todos los productos pagaran IVA.
De las siguientes opciones para aumentar los ingresos del gobierno, ¿cuál le molesta menos?
El incumplimiento de las obligaciones fiscales tiene diferentes aristas. Para esta encuesta, se consideró que un individuo incumple con sus obligaciones fiscales en los siguientes casos: no hace su declaración, “esconde” ingresos, presenta deducciones que no corresponden e incurre en conductas como no pedir factura para evitar el pago del IVA.
Para investigar este fenómeno se llevaron a cabo tres mediciones:
a) Conocimiento de mecanismos de evasión.
b) Elementos de cultura cívica y presión social (actitudes personales, percepción de honestidad de los demás, opinión sobre la equidad).
c) Percepción sobre el riesgo y el castigo.
Conocimiento de los mecanismos de evasión. Se identificaron tres de las formas más recurrentes para evadir al fisco: no declarar impuestos, presentar gastos personales como si fueran de trabajo y subreportar el ingreso percibido.
Alrededor de 85% de la población mencionó estar al tanto de al menos un mecanismo de evasión de impuestos
Las formas de evasión más mencionadas fueron “no declarar impuestos” y “presentar gastos personales como de trabajo” (23% cada una), seguidas por “no reportar todo el ingreso recibido” (21%). Aunque la encuesta no permite medir si quienes respondieron han utilizado una u otra forma de evasión, sí puede constatarse que entre la población de mayores ingresos “presentar gastos personales como de trabajo” y “aumentar los gastos a deducir” son las prácticas más reportadas.
Por su parte, el 62% de la población declara que prefiere obtener factura de la compra de un producto aunque tenga que pagar IVA.
Entre pedir o no pedir una factura para ahorrarse el IVA, ¿qué escogería?
PORCENTAJE
|
Con factura |
62.1 |
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Sin factura |
35.2 |
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NS/NC |
2.7 |
|
TOTAL |
100.0 |
Sin embargo, la tasa de respuesta disminuye sensiblemente si la pregunta se dirige a las personas de menores ingresos. Dada su situación económica, este grupo es más receptivo a la posibilidad de “ahorrarse” el pago del IVA (aunque también pudiera ser que las personas de menores ingresos, a diferencia de los individuos más acomodados, realizan sus compras en establecimientos donde es factible evitar el pago del IVA).
Cultura cívica y presión social. La cultura cívica del mexicano tiene valores muy bajos en las mediciones internacionales. El país suele ser caracterizado como con bajo apego a la ley entre las autoridades y entre la población. Así lo constatamos en materia tributaria. Para ello se elaboró lo que llamamos un índice de cultura cívico-fiscal construido a partir de las opiniones sobre la evasión, cuyo propósito es medir las actitudes del ciudadano hacia:
a) el sistema tributario: equitativo/no equitativo,
b) el prójimo: honestidad/deshonestidad “del otro”,
c) el acto de evadir: delito menor/mayor,
d) la extensión y cantidad del fraude,
e) la responsabilidad ciudadana.
El primer resultado es que los mexicanos presentan niveles muy bajos de cultura cívico-fiscal. La mayoría de la población (60%) se ubica en el nivel bajo y sólo el 9% puede considerarse como portador de una alta cultura cívico-fiscal. No se observan sesgos significativos en el grado de cultura cívico-fiscal a partir de edad, ingreso, género e incluso nivel de sofisticación (sólo se encontró una propensión marginal de las personas con menos cultura cívica a concentrarse en el estrato de menor ingreso).
La mayoría de los encuestados piensa que los mexicanos son “poco conscientes y poco responsables de sus deberes”. Esta percepción refuerza las conductas de evasión pues la presión social como determinante de la conducta deja de operar. Sin embargo, es necesario reconocer que se detectó un elemento positivo de presión social. A la pregunta de si pagar impuestos es engañar al resto de los ciudadanos, casi el 70% estuvo total o parcialmente de acuerdo.
Un segundo factor entre los determinantes de la evasión fiscal es la percepción sobre la extensión del fenómeno. A mayores niveles de esta percepción, mayor la propensión y probabilidad de que un individuo incurra en actos de evasión. Esto ocurre así porque deja de operar la “presión social” como incentivo para cumplir con las obligaciones. También es una señal de que los evasores no son castigados. En México, la gran mayoría de la población (82%) —al margen del status como contribuyente, nivel de ingreso o identificación partidista— opina que el fraude fiscal está muy extendido entre la población.
NIVEL DE CULTURA CÍVICA FISCAL
Un dato positivo es que el 57% mencionó el fraude fiscal como uno de los tres delitos más graves. Por encima del fraude fiscal quedaron “robo a mano armada” y dar “mordida a funcionarios públicos”. Por abajo quedaron la compra de artículos robados, pasarse un alto y tirar basura en la calle. Esto indica que el fraude fiscal recibe un reconocimiento adecuado como delito.
Riesgo y castigo. Si los contribuyentes perciben que la probabilidad de ser descubierto, la posibilidad de ser castigado y la magnitud del castigo son bajas, y las de evadir la justicia altas, entonces estamos frente a poderosos incentivos para incumplir nuestras obligaciones tributarias.
Es muy probable que la razón fundamental por la que mucha gente paga impuestos es porque no tienen otra alternativa ya que su ingreso proviene básicamente de su salario y le es descontado en automático. La mayoría (80%) de los encuestados está de acuerdo con esta afirmación. Sin embargo, cuando los ciudadanos son libres para elegir, dos de las razones fundamentales para el pago o evasión de impuestos son la probabilidad de ser descubierto en caso de incurrir en un acto fraudulento y el miedo al castigo.
Buena parte de la población (53%) cree que la gente paga impuestos por miedo a ser descubierta. Pero, en este sentido, habría que contrastar esta opinión con la percepción generalizada de qué tan probable es que eso ocurra. Entre la población encuestada, el 51% considera que es “muy probable” o “probable” que te descubran. Permanece, sin embargo, un 49% que no percibe como grande el riesgo de que lo descubran. El temor a ser descubierto aumenta con la sofisticación del individuo. Destaca que los jóvenes son quienes creen menos probable que se descubra la evasión fiscal. Un agravante dentro del rubro “riesgo y castigo” es que la población considera que el gobierno se esfuerza poco o muy poco contra el fraude (62.1%) y que no logra reducirlo (67.1%).
Con respecto al castigo, la población considera que es y debería ser severo. Puede tomarse la “privación de la libertad” (cárcel) como un castigo severo. Un 48% de la población cree que es probable que si el gobierno descubre la evasión, el culpable sea castigado con cárcel. Mientras que sólo el 28% piensa que el castigo usual a los que mienten en su declaración (por una cantidad grande) es la cárcel. Aproximadamente la misma proporción piensa que es el castigo adecuado.
Los hallazgos reportados sugieren que cuando se diseña una política que trata de fomentar mayor cumplimiento debe evitarse el énfasis en que muchas personas no pagan impuestos porque la percepción de la honestidad de los demás es una variable que lleva al incumplimiento. Por otra parte, parece imperativo inducir la percepción de que la probabilidad de detectar la evasión es alta y el castigo efectivo.
Entre las formas de aumentar el cobro figuran incrementar la severidad de los castigos y aumentar la probabilidad de detección (más auditorías dirigidas a los probables evasores). No obstante, quienes toman decisiones se dividen con respecto a si las políticas de fomento al pago deben ser dirigidas a pequeños grupos o a grandes segmentos y a que sean de bajo perfil o de gran impacto publicitario.
Entre los determinantes del cumplimiento de las obligaciones tributarias figura la percepción de los ciudadanos sobre cómo administra el gobierno los recursos provenientes de los impuestos. La hipótesis aquí es que percepciones negativas con respecto al desempeño del gobierno tienden a actuar como justificantes al no pago o incumplimiento de obligaciones tributarias.
La opinión de la mayoría de la población con respecto al manejo y utilización de los impuestos por parte del gobierno es negativa, al margen de su status como contribuyente, nivel de ingreso, edad o género. El 47% opina que el gobierno gasta demasiado y sólo el 12% declara que el gobierno administra bien o muy bien el dinero que recauda. La ciudadanía piensa que bajo circunstancias en las que el gobierno no cumple con sus obligaciones básicas es válido no cumplir con las propias.
¿Bajo cuál o cuáles de las siguientes circunstancias usted cree que es válido no pagar impuestos o pagar menos impuestos de lo que corresponde a uno?
Como confirma la encuesta, en México están presentes la mayoría de los determinantes de la cultura del no pago: un bajo nivel de cultura fiscal, conocimiento de mecanismos de evasión, opinión negativa sobre el sistema tributario, baja probabilidad de castigo y ausencia de mecanismos de presión social.
El problema de la evasión fiscal no es sólo un asunto técnico. Por ejemplo, la percepción sobre el papel redistributivo del Estado, elemento central de toda ideología, influye en la aceptación ciudadana de la carga tributada. Del mismo modo, la eficiencia gubernamental en la provisión de servicios básicos es otro elemento que considera la ciudadanía. El problema es de cooperación: los mexicanos perciben que el Estado no está cumpliendo con sus funciones básicas y, en represalia, se justifica la evasión fiscal. A mediano y largo plazo, sin embargo, tanto el Estado como la ciudadanía pierden. La debilidad fiscal del Estado incide en la cobertura y calidad de los servicios que provee, lastimando los intereses de la población que, entonces, retira aún más su apoyo al gobierno y al sistema político que lo sustenta. Obvia decir que eso hace aún más difícil incrementar la recaudación fiscal. Es, por llamarlo así, el círculo vicioso de la relación Estado-ciudadano en materia fiscal.
La percepción de la ineficiencia gubernamental influye también en la percepción ciudadana sobre la capacidad del Estado para detectar y castigar a los evasores. El principio elemental de todo sistema tributario, “se castiga a quien no cumple con sus obligaciones”, no se ve como una amenaza creíble. De ahí que muchos individuos o empresas estén dispuestos a correr el bajo riesgo de evadir impuestos.
No obstante, hay áreas potencialmente promisorias. Es abrumadora la proporción de mexicanos que demanda que el gasto gubernamental sea de índole social. Si ante la opinión pública se logra vincular el gasto social con el pago de impuestos, si mejora la calidad de los servicios, o si se administra de mejor manera el erario público, entonces la gestión gubernamental será vista con buenos ojos. Ello incidirá en la disposición ciudadana a cubrir sus impuestos. Así, el primer paso para romper este círculo vicioso en materia fiscal está en manos gubernamentales. La ciudadanía está a la espera.
Jorge Buendía
Politólogo.
María Amparo Casar
Politóloga.
1 El diseño del cuestionario y análisis de la encuesta estuvo a cargo de los autores. El trabajo de campo lo realizó la empresa CONSULTA. La encuesta —domicilio y probabilística— fue levantada del 13 al 21 de noviembre de 1999 e incluyó 1496 entrevistas. La población objetivo estuvo constituida por ciudadanos residentes en localidades mayores de 15,000 habitantes y se utilizó un esquema de muestreo estratificado (6 estratos socioeconómicos) con sobrerrepresentación de los dos estratos de mayores ingresos.
