Poco después de la detención de Nicolás Maduro, el buscador de Google arrojaba casi 23 000 000 de resultados al respecto. Los medios siguen reportando la acción en sus primeras planas y sitios conforme se producen algunos de sus efectos. Se podría pensar que, hasta antes de ese día, el panorama era idílico y en el mundo nos ocuparíamos de los temas de fondo: desde los usos de la inteligencia artificial, la movilidad autónoma y la ciberseguridad hasta los progresos en las terapias contra enfermedades incurables, la computación cuántica y los nuevos hallazgos en la comprensión del sistema solar.
Pero como la memoria, además de frágil, suele acomodarse al interés de cada quien, pensamos que 2026 sería otro año cualquiera y olvidamos que en el caldero internacional el agua ya había alcanzado los cien grados centígrados, su nivel de hervor habitual. La estancada invasión de Ucrania, el conflicto en Gaza, las guerras civiles en Sudán y Myanmar, los crímenes en masa en Darfur, las tensiones con Taiwán o entre India, Pakistán y Bangladesh, la inestabilidad fronteriza entre Camboya y Tailandia, la escalada militar en el mar del Sur de China, las manifestaciones en Irán o la creciente militarización del Ártico son apenas un recuento mínimo que retrata de manera gráfica el lienzo global.
Parece que ante ese escenario incierto, volátil y sombrío ha llegado a su fin el relativo orden internacional levantado desde fines de la Segunda Guerra. Y ahora, como una suerte de oración fúnebre, la administración Trump anunció la retirada de Estados Unidos de 66 organismos internacionales, algunos que han sido parte del sistema de Naciones Unidas y otros que funcionan por separado, invocando que son “redundantes, innecesarios, derrochadores, mal gestionados, capturados por los intereses de actores que promueven sus propias agendas contrarias a las nuestras”.
Por un lado tenemos una panoplia de conflictos reales, de mayor o menor intensidad y, por otro, existe el riesgo de que la arquitectura institucional que contribuía a encauzar, moderar y regular esos conflictos se vuelva parte del mundo de ayer. ¿Es un pronóstico fatalista? De no sobrevivir la cooperación y los organismos internacionales, ¿qué vendrá a reemplazarlos?
Con la intensificación de la polarización política en buena parte del mundo occidental, la llegada de la nueva administración Trump y el reducido espacio presupuestal para los gobiernos, derivado de mayores presiones de gasto y menores ingresos públicos, parece claro que los principios, fundamentos y formas de gestionar los fondos o, mejor dicho, las políticas de cooperación internacional, están cambiando de forma tan rápida como impredecible, y los decision makers se verán en el imperativo de elegir entre diversas prioridades. Sin embargo, si sólo se tratara de un reto de selección y asignación de recursos podría ser manejable de forma eventual, pero la cuestión va más allá.
Las circunstancias actuales plantean otros desafíos complejos relacionados con el futuro de eso que desde la posguerra hemos conocido como la cooperación y los organismos internacionales, y es muy probable que se produzca un cambio en la manera de interpretar esos términos y practicarlos en las relaciones internacionales y el sistema multilateral.
El origen y la evolución de la cooperación son bien conocidos tanto a partir del surgimiento del sistema de Naciones Unidas y sus distintas agencias como, posteriormente, de los diversos organismos internacionales, las instituciones financieras multilaterales (Banco Mundial, BID, FMI, CAF), y otras entidades especializadas como la OCDE o la OMC.
La secuencia de su aparición puede observarse por lo menos en tres momentos claros. Uno son los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial con la creación de la ONU, la promulgación de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y luego el nacimiento de las agencias especializadas como la Unesco. Otro es con el inicio de las políticas de cooperación internacional como una forma de ejercer lo que algunos académicos llamaron hace décadas “soft power” cuando parecía que terminaba la era del mundo bipolar, las tensiones de la Guerra Fría y los procesos de descolonización iniciados en los años sesenta. Y un tercer momento viene con la llamada última “ola democratizadora” tras la caída del Muro de Berlín, la desintegración de la URSS y la configuración de un aparente nuevo orden mundial con una superpotencia hegemónica, Estados Unidos, y otras potencias representadas por la Unión Europea, Rusia, China, India y Japón. Un mundo unipolar y multipolar a la vez.
La paradoja de la cooperación internacional
Es en ese contexto que el trabajo de los organismos se intensificó para contribuir a lograr un orden mundial más o menos estable, pacífico y equitativo. Sin embargo, han pasado casi ochenta años y el mundo ha cambiado en diversas direcciones contrapuestas e inciertas.
Si bien la mayoría de los indicadores de progreso humano son sustancialmente mejores, como lo ejemplifica la disminución de la proporción de seres humanos que viven en pobreza extrema o el crecimiento de las clases medias, al comparar el periodo que corre entre los años ochenta del siglo pasado y la segunda década del siglo XXI con la discusión actual acerca de la equidad, los derechos humanos o la inclusión, parece haber una contradicción: las condiciones de vida promedio han evolucionado pero, a la vez, se han profundizado el desencanto y la polarización, debilitando la confianza en la democracia, las instituciones y la política, creando incentivos muy poderosos e inexplicables para regresar a una era de aislacionismo, nacionalismos y autocracias, que nada tienen que ver con las políticas de globalización, apertura o mercados abiertos, es decir, la atmósfera que favoreció la cooperación internacional. Y parece claro que en los pliegues de esa tensión ha florecido el cuestionamiento a determinadas promesas que anticipaban la provisión de bienes públicos globales o compartidos mediante esa cooperación.
Las respuestas corren por distintas pistas: desde la eficacia real y medible que han tenido (o no) los organismos para solucionar problemas ingentes en los campos donde actúa (crisis humanitarias, seguridad alimentaria, democracia, derechos humanos) hasta la eficiencia y transparencia en su ejecución y la relación costo-beneficio, pasando por su adecuado aprovechamiento en los países receptores, la rendición de cuentas o la conciencia colectiva de que es una política moral y valiosa para el mundo en su conjunto.
Algunas hipótesis
Es probable que en algunos de esos aspectos reside la explicación de lo que sucede hoy en este campo, así como del desenlace que pueda tener en el futuro inmediato. Por una parte, los críticos de los organismos internacionales argumentan que en el centro del problema subyacen promesas materiales sin cumplirse, conflictos globales en aumento o desigualdad y que por ende su legitimidad “está disminuyendo, si no es que ya se ha agotado”. Pero por otra, a pesar de las prolongadas décadas que lleva la movilización de recursos hacia países pobres en Medio Oriente, África o América Latina, no parecen haberse satisfecho los criterios de eficacia como la apropiación genuina de las intervenciones por parte de los países receptores, la gestión por resultados o la rendición de cuentas. De hecho, muchos de esos países que tienen años de recibir fondos de apoyo, aparecen en las peores posiciones de casi todos los índices (Somalia, Sudán, Nicaragua, Libia) y clasifican en la categoría de potenciales “Estados fallidos”.
También es cierto que, dentro y fuera de Naciones Unidas, de algunas de sus agencias o de los organismos financieros internacionales ha habido y hay prácticas no deseables y en ciertos casos reprobables. Por ejemplo, la ONU ha tenido un sistema muy burocrático y poco competitivo, meritocrático o transparente de selección y promoción de personal, especialmente en niveles medios y altos. Ha habido corrupción y colusión en agencias como el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (UNRWA) en centros de procesamiento de refugiados en países africanos; presuntos sobornos de personal del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a cambio de ayudar a empresarios a conseguir contratos para proyectos de reconstrucción en Irak; opacidad en el destino de recursos que la Unesco concedió para gestionar dos sitios del Patrimonio Mundial en Uzbekistán después de que salieran a la luz documentos que insinuaban corrupción, y una crítica sistemática a la presunta corrupción o la excesiva discrecionalidad en la gestión de las últimas dos directoras generales de la Unesco, o bien las salidas escandalosas o al menos indecorosas de Dominique Strauss- Kahn del FMI o de Mauricio Claver-Carone del BID, luego rescatado por la administración Trump. Y en otros casos hay organismos internacionales que funcionan más bien como intermediarios, no siempre transparentes, para eludir las legislaciones nacionales en materia de contrataciones y licitaciones.
Parece lógico en consecuencia que entre ambos extremos —el valor de la cooperación y las prácticas polémicas en algunos organismos internacionales—, los gobiernos conservadores, el contribuyente o el ciudadano de a pie sean escépticos acerca de la efectividad real de la cooperación internacional, o al menos eso es lo que reflejan algunas encuestas. Más aún: con independencia de si casos como los citados fueron probados o no, lastiman la credibilidad y la reputación de los organismos y de la cooperación en su conjunto. En la arena pública la frontera entre percepción y realidad es sumamente tenue.
Antes de la llegada de Trump, por ejemplo, el Pew Research Center encontró opiniones divididas en Estados Unidos sobre la ayuda económica a las “personas necesitadas en todo el mundo”: el 35 % de los adultos quería aumentarla, el 33 % mantenerla igual y el 28 % disminuirla. Es probable que estos porcentajes se hayan movido al alza tras divulgarse, por parte de la administración Trump, asignaciones de USAID según criticables o por lo menos discutibles. En este contexto, la retirada de los 66 organismos tendrá consecuencias, en un sentido u otro, en la forma como conduzcan otros países, agencias y organismos internacionales sus políticas de cooperación.
El caso de USAID
El ejemplo específico de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), disuelta en 2025, es revelador de los problemas que tienen las políticas de cooperación y que conducen, en el extremo, a tirar al niño junto con la bañera.
Se supone que USAID nació con la idea, en 1961, de inocular una experiencia más humanitaria entre los jóvenes norteamericanos haciendo trabajo de campo o de servicio social en países subdesarrollados. Hasta su evaporación operaba en 130 países, con un presupuesto de alrededor 44 200 000 000 de dólares en el año fiscal 2024 lo que representa menos del 1 % del presupuesto federal. Contaba con más de 10 000 empleados, dos tercios en el extranjero. Mediante sus acciones, según datos de la ONU, el gobierno de Estados Unidos financió ese año cerca del 47 % de los recursos humanitarios a nivel global.
Durante buena parte de su existencia, USAID fue percibida desde posiciones opuestas. Unos decían que la mera idea de asistencia oficial para el desarrollo constituye un gasto inútil de recursos estadunidenses, y que cualquier apoyo al desarrollo por parte del país más rico del mundo debía canalizarse a través de la inversión privada. En la misma línea se le criticaba que daba mucho dinero a medios de comunicación “para crear historias favorables a los demócratas”, según dijo Trump, aunque en realidad ha sido para adquirir suscripciones, hacer estudios y productos similares.
Menos claro es por qué le dio 68 000 000 de dólares a una organización privada de élite como es el World Economic Forum, cuyo fundador y dueño fue, además, objeto de numerosas acusaciones en 2024 que provocaron su salida de la institución. O bien una subvención para “empoderar a los refugiados LGBTQIA+ en Grecia”, comprar condones en Afganistán o capacitación para personas transgénero. Desde una perspectiva sanitaria y de inclusión se entienden estos apoyos, pero no desde el radicalismo de la administración republicana. Piénsese en lo que un votante republicano duro, wasp, de estados como Wyoming o West Virginia, que tal vez jamás ha salido de los Estados Unidos, puede sentir que su dinero se va a lugares de los que nunca ha oído hablar. Ejemplos de asignaciones poco claras, controvertidas o injustificadas fueron numerosas.
Otros la acusaron, sobre todo en América Latina, de ser instrumento de la CIA y otras instancias, aunque en realidad la región recibió fondos por apenas unos 1 700 000 000 de dólares, menos que cualquier otra parte del mundo. Esos recursos fueron ejercidos en las mismas líneas de acción mencionadas —democracia, derechos humanos, entre otras— y fueron cinco los países que se llevaron alrededor del 70 % de toda la ayuda: Colombia, Haití, Venezuela, Guatemala y Honduras.
Por ejemplo, López Obrador combatió y atacó hasta el paroxismo a USAID y pidió formalmente a la embajada estadunidense en México que suspendiera su apoyo a diversas ONG, entre ellas un think tank que se dedica a monitorear la corrupción pública; casualmente, en el informe global de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional (2024), México salió en la posición 140 (sobre 180 países), la peor en los años que lleva produciéndose ese reporte. La paradoja es que el gobierno mexicano siguió aceptando fondos de USAID para las fuerzas armadas mexicanas y no puso obstáculo a que también los recibieran las oficinas en México de ACNUR y la OIM para el manejo de migrantes. Maduro, por su parte, la acusó de estar financiando a periodistas y opositores venezolanos para “sembrar narrativas negativas” contra su gobierno. Evo Morales hizo lo mismo en respuestas a presuntas declaraciones del secretario de Estado de Estados Unidos. Y Gustavo Petro rechazó que USAID pagara los salarios de funcionarios colombianos del sistema aduanero.
Algunos observadores formularon la hipótesis de que quienes más podrían beneficiarse del recorte de fondos para la cooperación serían justo las dictaduras de la región. Por ejemplo, en 2024, USAID destinó 211 000 000 de dólares a Venezuela, de los que sólo 33 000 000 fueron para grupos de vigilancia de la “democracia, los DDHH y la gobernanza”. Varios utilizaron estos fondos para observar las elecciones de 2024, organizar un conteo de votos independiente y recolectar copias de los recuentos de votos. Eso permitió verificar y documentar que el candidato opositor, Edmundo González Urrutia, había ganado las elecciones.
¿El fin de la cooperación?
Las consecuencias para la acción de los 66 organismos no sólo serán sobre el sistema de cooperación internacional y de ayuda oficial al desarrollo, sino que también pueden precipitar una redefinición geopolítica de largo alcance en este campo, e incluso incentivar un replanteamiento conceptual, con perfiles por ahora bastante inciertos, de los intereses estratégicos de Estados Unidos, incluidos los de carácter económicos como el acceso a componentes vitales como las llamadas tierras raras.
El primer efecto es que el llamado “soft power” ha pasado a la historia, al menos mientras dure la administración Trump. Parece claro que todos los organismos internacionales deben revisar por sistema sus prácticas y sus niveles de eficiencia, transparencia e impacto real de lo que hacen, así como todo gobierno que tenga agencias de cooperación, en especial cuando la asistencia va a parar a países con instituciones a menudo débiles y gobiernos corruptos o con políticas ineficientes.
En cambio, una cooperación correctamente instrumentada facilita el desarrollo, el empleo, la seguridad, lo cual es bueno para la democracia, los DDHH y las instituciones, pero también para el crecimiento económico y la expansión de los mercados abiertos. La combinación de estos factores hizo de Estados Unidos, con todos los matices que se quieran, una potencia hegemónica exitosa y, bajo ciertos parámetros, benigna. “Un mundo con países más prósperos, saludables y estables —señala Martin Wolf— es un mejor lugar para vivir. Los principales instrumentos para alcanzar estos fines son las instituciones multilaterales. Si Estados Unidos va a dar la espalda a su sabiduría pasada, nos corresponde a los demás crear una vía multilateral para avanzar, mientras esperamos que EEUU encuentre por fin un camino de regreso a la luz”.
Ése es el segundo desafío mayúsculo. En la política internacional no existen los vacíos. Siempre hay quienes los llenan. Aquí subyace un doble dilema y es bastante complejo. Por un lado, el mundo está en un mal momento económico; según los análisis del Banco Mundial no sólo se desacelera el crecimiento económico, sino que el desempeño de los países en desarrollo de bajos ingresos se ha vuelto preocupante por el estancamiento en el ingreso per cápita, conflictos internos, incertidumbre política e institucional. Y por otro, si EEUU bajo Trump quiere ser un nuevo imperio a cualquier costo, ¿qué otras potencias competidoras llenarán el vacío de la cooperación en su forma actual o en modalidades como las “alianzas globales”?
Minouche Shafik, la expresidenta de la Universidad de Columbia y de la London School of Economics que está encabezando una revisión a las políticas de cooperación de Gran Bretaña, calcula que el flujo de recursos hacia países en desarrollo está creciendo con nuevos donantes como India, Arabia Saudita, Turquía y los Emiratos Árabes Unidos a menudo con objetivos geoestratégicos o comerciales y una nueva orientación al gasto en temas como el cambio climático, pero en demérito de la asignación para la reducción de pobreza.
Escenarios deseables y ¿posibles?
Numerosos observadores han formulado preguntas y opciones del camino a seguir si el universo de los organismos y la cooperación internacionales resulta seriamente dañado. Casi todos coinciden en que el resto de la comunidad internacional, es decir, los países desarrollados, comprometidos y con recursos disponibles, podría estructurar una nueva red de soporte que en alguna medida reemplace la eventual retirada estadunidense y no destruya la cooperación. El problema es que en muchos de esos países los niveles de polarización política son demasiado altos (varios de ellos en la Unión Europea) y no será fácil procesar mayor protagonismo en materia de cooperación. Y, por otro lado, no están en un momento de bonanza económica acelerada, sino todo lo contrario.
En segundo lugar, hay que discutir el sentido y los fines de la cooperación internacional en un mundo mucho más complejo. Dicho de otra forma: ¿en qué debe consistir hoy? ¿Cuáles son las prioridades y por qué? ¿Cómo mejorar el diseño, la formulación y la ejecución de las políticas en términos de resultados concretos, tangibles, medibles y transparentes? ¿Cómo modernizar la narrativa acerca de su importancia? ¿Qué hacer en y con países fallidos (Somalia, Haití, entre otros) en donde, como muestra la historia reciente, no hay cooperación que funcione?
El tercer punto es definir las áreas en que debe concentrarse la cooperación y en este sentido es indispensable verla como una responsabilidad moral, en especial de los países ricos hacia países pobres, pero también es una inversión productiva que puede ayudar a mejorar las condiciones de vida de las comunidades, la salud y la educación, el medio ambiente, la seguridad, la democracia, los DDHH y la estabilidad, todo lo cual tiene valor económico y productivo, y rentabilidad social. Véanse los casos como Argelia, República Dominicana o Vietnam en donde una combinación de factores ha sido relativamente exitosa.
En cualquier caso, como dice Shafik, quizá de “las cenizas de las políticas de tala y quema de la administración Trump, pueda surgir el ave fénix de un nuevo consenso sobre el desarrollo internacional. Uno que sea más adecuado, más justo y más eficaz”. Esperemos que sí.
Otto Granados Roldán
Consultor y comentarista político. Sus libros más recientes son Viaje a la Memoria. Un recuento personal (2022) y En qué creer y otras historias heterodoxas (2024) publicados por Cal y Arena.