La Constitución configura un derecho de acceso a la información robusto. Establece que toda la información en posesión de cualquier autoridad es pública, y refuerza esta condición a través de principios como el de máxima publicidad. Las excepciones son limitadas, temporales, sujetas a reserva de ley, y cada caso debe ser justificado a través de la llamada prueba de daño.
Las resoluciones del órgano garante, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. Éstas sólo pueden ser controvertidas a través de dos vías. La primera es un recurso de revisión extraordinario, que únicamente puede interponer el consejero jurídico del Ejecutivo federal en asuntos que pongan en peligro la seguridad nacional. La segunda, si bien debatible, se da a través de una controversia constitucional, cuando se estime que el INAI invadió el ámbito de competencia de otro órgano o poder constitucional autónomo.
En los últimos meses, la Corte ha resuelto varios casos relevantes en materia de acceso a la información, cuyas decisiones sentaron precedentes relevantes relacionados con la reserva de información por razones de seguridad nacional; la proporcionalidad en la recolección de datos personales por parte del Estado; así como respecto de los efectos de las decisiones del INAI en el ejercicio de las competencias constitucionales de otros órganos autónomos.
Aunque el balance general de estas decisiones es positivo, existen claroscuros en las interpretaciones que diversas ministras y ministros han expuesto en los debates. Es cierto: la Corte habla con una sola voz —la de la mayoría—, pero también lo es que existen profundas diferencias en algunos temas, tanto procedimentales como sustantivos, que se reflejan en numerosos votos particulares y concurrentes de los ministros, y que aportan una dosis de incertidumbre sobre las decisiones por venir. Expongo a continuación una apretada síntesis de estas decisiones.
El san Benito de la seguridad nacional
Antes conviene destacar el incremento de los recursos de revisión en materia de seguridad nacional. Entre 2015 y 2020, en promedio, se presentó un caso por año. En 2021, el consejero jurídico interpuso veintisiete recursos y, en lo que va del 2022, se presentaron nueve más. La mayoría de éstos versan sobre solicitudes de acceso a información relacionada con las vacunas de covid.
Ahora bien, de los 36 recursos presentados en los últimos dos años, la Corte ha resuelto sólo dos (3/2021 y 6/2021). Ambos se refieren a solicitudes de información sobre los contratos firmados por el Estado mexicano para adquirir las vacunas contra el covid. El INAI consideró que cierta información de esos contratos, relacionada con el precio y los mecanismos de entrega, debía ser clasificada por dos años, pues su divulgación podría menoscabar la conducción de negociaciones internacionales.
Esta decisión, no obstante, fue recurrida por el consejero jurídico del Ejecutivo federal, por considerar que tal información debía ser reservada por un plazo mayor debido a razones de seguridad nacional.
Durante el debate de resolución de estos recursos, en mayo de 2002, se planteó la cuestión de la naturaleza y alcance del recurso de revisión en materia de seguridad nacional. En este tema existen, simplificando, dos posiciones. La primera, que parece mayoritaria, de quienes consideran que se trata de un recurso excepcional y, por ello, de procedencia restringida y estricto derecho. La otra parte argumenta que se trata de una facultad amplia de la Suprema Corte que la constituiría en garante de “un valor supremo” que es la seguridad nacional y, por tanto, podría valorar con amplitud interpretativa las circunstancias de cada caso, con independencia de los argumentos presentados por la Consejería Jurídica.
En cuanto al fondo, una mayoría de ministros consideró que los datos sobre el costo de las vacunas y sus condiciones de entrega constituían información que debía ser reservada por razones de seguridad nacional por un plazo de cinco años, previa prueba de daño. Sin embargo, en la discusión hubo matices importantes.
Para algunos, basta que la clasificación encuadre con la hipótesis de reserva por seguridad nacional establecida en los Lineamientos de Clasificación de Información. Sobra mencionar que este argumento resulta muy problemático. Otros ministros, por su parte, consideraron que se trataba de una situación extraordinaria generada por la pandemia. Así, para asegurar el suministro de vacunas, el Estado tuvo que admitir condiciones de contratación excepcionales para asegurar su disponibilidad y con ello asegurar la estabilidad del país. En circunstancias normales esas cláusulas y condiciones no podrían ser consideradas como de seguridad nacional e incluso serían inconstitucionales. Este argumento es relevante porque la Corte aún debe decidir un número importante de recursos relacionados con diferentes aspectos de las vacunas que, en mi opinión y siguiendo la lógica antes expuesta, no cabría considerar como riesgos a la seguridad nacional.
Otro caso relacionado con la clasificación de datos como seguridad nacional (1/2020) se origina ante la discrepancia del consejero jurídico del Ejecutivo federal frente la decisión del INAI de confirmar la entrega en versión pública de los acuerdos de su Unidad de Asuntos Financieros en los que se eliminan a ciertas personas físicas y morales de la lista de cuentas bloqueadas. Se trataría de información que pone en peligro la seguridad nacional. El asunto, sin embargo, fue mal argumentado por la Consejería Jurídica, no generó un debate importante y, por unanimidad, la Corte confirmó la resolución del INAI.
Finalmente, vale la pena señalar la controversia constitucional (271/2021) que interpuso el INAI en contra del acuerdo presidencial que establece que los proyectos y obras asociados a infraestructura del gobierno federal serán considerados de interés público y seguridad nacional.
El INAI argumentó que la clasificación general y ex ante de la información relacionada con esas obras tenía incidencia directa en el ejercicio del derecho de acceso a la información, por lo que solicitó una suspensión. El proyecto de sentencia, elaborado por el ministro González Alcántara, parte de que la Constitución establece un principio general de publicidad de la información y que sólo puede ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional en los términos que fijen las leyes. De tal manera que la ley prevé que los sujetos obligados no pueden emitir acuerdos de carácter general que clasifiquen documentos o expedientes como reservados. Y, por ello, la clasificación de seguridad nacional debe realizarse de manera taxativa con base en los supuestos previstos en la Ley de Seguridad Nacional. Así, y a pesar de las peculiaridades técnicas que implica una suspensión en una controversia constitucional, este ministro la concedió. El fondo del asunto está todavía pendiente de resolución.
La protección de la vida privada
En abril del 2022, la Corte conoció un par de acciones de inconstitucionalidad (82/2021 y 86/2021) promovidas por el INAI y diversos senadores en contra de las reformas a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que creó el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (Panaut), así como de una controversia constitucional (71/2021) impulsada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones en contra de las mismas reformas.
Las reformas crearon el Panaut con el propósito de fortalecer la seguridad pública y combatir la comisión de delitos a través de dispositivos móviles. El problema es que, para integrarlo, obligaban a los particulares a aportar un conjunto de datos personales que incluían datos biométricos, como condición indispensable para obtener o conservar una línea de telefonía móvil. Además, las autoridades podían tener acceso a esos datos sin necesidad de autorización judicial previa.
Las ministras y los ministros coincidieron, en términos generales, en que el sistema normativo propuesto generaba un impacto injustificado en los derechos a la privacidad, intimidad y protección de datos personales. Por ello, con una mayoría de nueve votos, se determinó anular el conjunto de la reforma.
Lo que resulta particularmente interesante es el uso del llamado test de proporcionalidad como metodología para analizar el caso, cuyo proyecto fue elaborado por la ministra Norma Piña. Aunque una mayoría de ministros aceptó esta metodología, hubo importantes diferencias en la manera de desarrollarla, en particular respecto a los niveles de escrutinio (ordinario o estricto) que deberían utilizarse. Esto muestra que lejos de ser una metodología clara existen amplias diferencias en su concepción y aplicación.
La inatacabilidad de las resoluciones del INAI
Un asunto mucho más complejo fue la controversia constitucional promovida por la Fiscalía General de la República (325/2019), con miras a invalidar una resolución del INAI (9481/2019), por considerar que la divulgación de cierta información de sus funcionarios, en particular de la Siedo, afectaba sus competencias constitucionales para investigar y perseguir los delitos.
La Constitución establece que las decisiones del INAI son definitivas e inatacables. Pero la misma Constitución precisa que las controversias constitucionales proceden entre dos órganos constitucionales autónomos, como es el caso del INAI y la FGR. Si las controversias proceden, entonces, ¿las resoluciones del INAI dejan de ser inatacables?
En opinión de una mayoría de seis ministros de la Corte la respuesta es positiva, pero sólo en la medida en que lo que se examine sea la posible afectación a las competencias constitucionales del órgano que la controvierte (en este caso la FGR). Contra esa posición, otros integrantes sostienen que las controversias en contra del INAI son improcedentes porque sus resoluciones son constitucionalmente inatacables, es decir, existe una causal de improcedencia de fuente constitucional.
El debate no es nuevo. Desde 2014, organismos autónomos como el Inegi han presentado más de veinte controversias constitucionales contra resoluciones del INAI. Pero a diferencia de esos casos, en éste la controversia sí se declaró fundada y la Corte decidió que la resolución del INAI sí vulneraba las competencias constitucionales de la Fiscalía.
En el fondo existe una tenue línea que, en ocasiones, hace difícil distinguir entre las competencias en abstracto y su ejercicio. La Corte cruzó esa línea. Y en estos tiempos las consecuencias pueden ser delicadas para la transparencia democrática.
Diciembre de 2022
Sergio López Ayllón
Profesor e investigador de la División de Estudios Jurídicos del CIDE