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Ciudad de México es la entidad federativa donde los efectos de la pandemia sobre los más pobres se supondrían menores, dados sus logros y la sintonía entre las políticas sociales federal y local. Con alrededor de 150 000 personas en pobreza extrema y los mayores recursos per cápita en salud del país, la metrópoli parecía poder contener el efecto covid-19 sobre los más vulnerables, sobre todo al ser la cuna de programas sociales fortalecidos por la federación y por el gobierno capitalino.

Ilustración: Víctor Solís

No ocurrió así. La ciudad incrementó en 163 % su población en pobreza extrema, al llegar a más de 400 000 capitalinos. El desempeño de la metrópoli es notablemente mejor en lo que a pobreza general se refiere, pues ésta se incrementó 9.2 %, de tal forma que más de 3 millones de sus habitantes cayeron en pobreza, casi uno de cada tres. Sin embargo, esto aún es señal de un desempeño relativamente mediocre.

La razón principal de los incrementos de la pobreza es la pandemia, la cual, junto con sus secuelas económicas, azotó con particular virulencia a la ciudad. Pero también debe considerarse que los avances en materia de salud y pobreza de las administraciones pasadas no fueron suficientemente sólidos, y que la combinación de los programas sociales locales y federales vigentes pudo haber ampliado su protección a la población más vulnerable respecto a otros grupos.

En los inicios de la pandemia, era claro que Ciudad de México balancearía dos fuerzas contrarias. Por un lado, el muy elevado número de contagios y muertes por millón de habitantes, que presionarían a su sistema de salud y obligarían a una suspensión prolongada de la actividad económica. Por otro, tener la mayor infraestructura hospitalaria, el más numeroso personal médico y el más alto gasto en salud per cápita, así como un elevado gasto social, que le darían una ventaja para la contención de las secuelas de la pandemia.

Un primer saldo de esta confrontación se puede apreciar con los datos que proporciona el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Para ser identificado como pobre, el Coneval mide tanto la evolución de las carencias asociadas a derechos sociales (acceso a alimentación nutritiva y de calidad, acceso a servicios de salud, educación, vivienda con espacios y calidad mínimos, acceso a los servicios básicos en la vivienda y acceso a la seguridad social) como el faltante de ingreso.

El Coneval realizó la medición de algunas carencias no monetarias de la población con base en el Censo de Población y Vivienda 2020. Además, con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de ese mismo año se midieron carencias adicionales, incluidas las de ingreso, para llegar a cifras de pobreza. El primero se levantó del 2 al 27 de marzo, justo antes de que se presentaran efectos notables por la pandemia. La segunda, entre el 21 de agosto y el 20 de noviembre, cuando el covid-19 ya había tenido secuelas más graves.

De marzo de 2020 a la segunda mitad de ese año, la proporción de habitantes sin acceso a servicios de salud en Ciudad de México —ya sea públicos o privados— pasó de 21.9 % a 26.7 %. Esto representa un aumento de 2 a casi 2.5 millones de personas; es decir: un incremento de 21.8 %. Tal situación puede asociarse a las presiones extraordinarias que presentó el sistema de salud de la capital ante la primera ola de contagios.

Pese a lo anterior, no todo el deterioro en el acceso a los servicios de salud desde el inicio del actual gobierno es atribuible a la pandemia. El Coneval registra que, entre 2018 y marzo de 2020, el porcentaje de personas con esta carencia aumentó de 20.1 % a 21.9 %. Esto significa que entre el inicio de la administración y la segunda mitad de 2020 más de una cuarta parte de la pérdida del derecho al acceso a la salud no puede asociarse a la pandemia.

Cabe mencionar que desde el 2000 hasta 2016 el porcentaje de población sin acceso a los servicios de salud se redujo ininterrumpidamente y llegó a 19.6 %. Este avance se detuvo en 2018, cuando aumentó medio punto porcentual, lo que representa un ligero debilitamiento del sistema de salud heredado por la administración actual.

El deterioro en los servicios de salud es un factor clave para explicar el aumento en la pobreza extrema, definida como tener al menos tres derechos sociales incumplidos y no poder comprar una canasta mínima de alimentos. Sin embargo, otro elemento crucial es la caída de los ingresos de los hogares. La población que no obtuvo lo suficiente para comprar la canasta alimenticia aumentó 86 %. Antes, cerca de uno por cada veinte habitantes de la ciudad sufría esta pobreza extrema por ingresos, la cual aumentó a más de uno de cada diez.

La elevación en la pobreza extrema por ingresos se explica principalmente por una contracción de 8.9 % en el indicador de actividad económica de la ciudad durante 2020. Ésta, a su vez, es consecuencia de la suspensión de diversas actividades económicas, no sólo en la ciudad sino en el país entero. Sin embargo, desde el último trimestre de 2019 la actividad productiva de la capital venía deteriorándose, lo que significa que no todo el aumento en la pobreza extrema por ingresos es atribuible a la crisis derivada del covid-19.

Por otra parte, la contención de la pobreza extrema por ingresos ya parecía frágil desde las administraciones pasadas, pues entre 2008 y 2018 se había incrementado continuamente de 5.3 % de la población a 7.8 %, con una efímera mejora entre 2014 y 2016.

El Coneval también registra retrocesos en los derechos sociales a la alimentación, a la educación y a la vivienda en Ciudad de México desde 2018. La información permite identificar que el rezago educativo aumentó antes de la irrupción de la pandemia. Lo grave de estas regresiones en derechos sociales es que se concentraron en aquéllos que ya sufrían considerables desventajas, lo que demandaba una atención especial a los más pobres.

La atención requerida por los grupos pobres se ha dado en gran medida, pero con una considerable pérdida de efectividad en la capacidad distributiva del gasto social. Las transferencias por programas gubernamentales locales y federales en la ciudad han incrementado su monto y cobertura, aunque con frecuencia no han llegado a quienes más las necesitan.

Según cálculos propios realizados con las ENIGH, en 2018 cerca del 10 % de la población capitalina recibía algún apoyo monetario, lo cual aumentó a 20 % para 2020. Además, los beneficiarios pasaron de recibir en promedio 478 pesos en 2018 a 713 pesos en 2020. Si bien la ciudad está lejos de proporcionar transferencias monetarias verdaderamente universales, se aprecia una considerable expansión en las mismas.

Un acierto de las transferencias sociales en la metrópoli durante 2020 es que se concentraron en mayor medida en la población pobre. Mientras que de 2018 a 2020, la población en situación de pobreza pasó de representar 30 % a 32.6 % del total, este grupo subió su participación en el gasto social de 32.8 % en 2018 a 36.1 % en 2020.

Menos efectivo es el desempeño de las transferencias a la población en pobreza extrema, pues mientras la proporción que representa pasó de 1.7 % a 4.3 %, de 2018 a 2020, las transferencias a este grupo pasaron de representar el 1.1 % del total al 2.5 %. En otras palabras: no se incrementó su proporción de apoyos en el mismo porcentaje que se aumentó la porción que representa este tipo de pobreza.

Lo que resulta sumamente cuestionable es que la población que no es pobre y no sufre ningún tipo de vulnerabilidad —ya sea por derechos sociales o por ingreso— aumentó los apoyos que capta del 16.2 % del total a 36.1 % del total, pese a que este grupo de población se redujo como proporción del total de la ciudad. Puesto de otra forma: se ha duplicado la parte del gasto en programas sociales en Ciudad de México que ha ido a parar a manos de quienes menos lo necesitan.

El grupo que más ha resentido la pérdida del foco redistributivo de las transferencias monetarias ha sido el de los vulnerables por sus carencias de derechos sociales incumplidos. En 2018, este grupo representaba el 25.1 % de la población y recibía el 38.8 % de las transferencias monetarias. Para 2020, el grupo correspondía a 21.3 % de la población y sus transferencias eran 15.7 % de las totales.

Por su parte, aquéllos sin carencias de derechos sociales, pero vulnerables por sus bajos ingresos, también han sido afectados al recibir menos proporción de las transferencias, a pesar de que han incrementado su presencia en la población de la metrópoli. Sin embargo, su afectación es menor a la de los vulnerables por carencias.

Si bien en el ámbito de la ciudad no ocurrió un descuido de la población más pobre como sucedió a nivel federal en lo que se refiere a transferencias monetarias, en ambos casos se ha registrado un desproporcionado aumento del gasto en programas sociales a la población que no sufre de pobreza o vulnerabilidad alguna.1 Esto marca una preocupante similitud entre las políticas de asignación del gasto social de la ciudad y de la federación.

Además, las mayores carencias en acceso a los servicios de salud antes de la pandemia coinciden con la transferencia de los servicios gratuitos de salud de la ciudad al Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Lo que hace necesario investigar hasta qué punto la reorganización del sistema de salud y los problemas presupuestales del Insabi se encuentran detrás de la pérdida de derechos declarados por los capitalinos en esta materia.

En síntesis: se puede afirmar que quienes viven en la ciudad han sufrido un deterioro considerable de su calidad de vida, principalmente por la pérdida de derechos efectivos de atención a la salud y la caída de la actividad económica traducida en menores ingresos de los hogares. Una buena parte de estas pérdidas son rastreables a periodos previos a la pandemia e incluso se pueden asociar al seguimiento cercano por parte de la ciudad de las políticas federales.

El gobierno de Ciudad de México, que resalta la innovación y los derechos como rasgo distintivo de la capital, requiere seguir afinando su política social disociándola de los aspectos más regresivos de las prácticas del gobierno federal. Además, tiene que hacer un mayor esfuerzo para cumplir con los derechos sociales de sus ciudadanos más golpeados por las crisis recientes, aquéllos que han caído en pobreza extrema. Ésta sería una transformación para celebrar.

 

Rodolfo de la Torre
Director del programa de Desarrollo Social con Equidad del Centro de Estudios Espinosa Yglesias


1 Ver De la Torre, R. “Avanza la pobreza, retrocede la política social”, Gatopardo, 10 de agosto de 2021.