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El día de su desaparición, José Ángel Alvarado Herrera y Nitzia Alvarado Espinoza fueron abordados por hombres con uniformes tipo militar afuera de la casa de la mamá de José Ángel. Luego de cuestionarlos y un forcejeo, los subieron a un vehículo militar. Una hora más tarde, otro grupo de hombres encapuchados —vestidos con uniforme militar, casco y arma larga— entraron al domicilio donde se encontraba Rocío Irene Alvarado Reyes con sus hermanos, su madre, y su hija de 2 años. Luego de revisar la casa, le dijeron a Rocío Irene que estaba detenida y se la llevaron. Hoy, sigue sin conocerse el paradero de José Ángel, Nitzia y Rocío.

La desaparición de los Alvarado sucedió en el contexto del Operativo Conjunto Chihuahua, uno de los tantos implementados por el gobierno federal durante la administración de Felipe Calderón y que consistían, principalmente, en el despliegue de efectivos militares para hacer frente al crimen organizado y al trasiego de drogas. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en su fase inicial este operativo “contó con la participación de 2500 efectivos federales, de los cuales 2026 eran elementos militares”. Para 2009, el operativo dispuso de 8500 soldados y 2300 agentes federales, tan sólo en Ciudad Juárez. Para 2010, había más de 10 000 efectivos de las Fuerzas Armadas desplegados en tareas de seguridad en el estado.1

Poco antes de la desaparición, habían sido secuestrados y asesinados un comandante de la Policía Federal y dos agentes federales. Según la Corte IDH, cerca de 3000 efectivos del ejército y la Policía Federal que formaban parte del operativo fueron desplegados en busca de los responsables. Recorrían ranchos, instalaron retenes en carreteras y caminos, vigilaban las entradas de los poblados y detuvieron a varias personas.2

Los familiares de Nitzia, José Ángel y Rocío promovieron acciones legales ante diversas instancias nacionales para encontrarles. Denunciaron ante el Ministerio Público estatal, presentaron quejas ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos en Ciudad Juárez, acudieron al poder judicial e incluso presentaron una denuncia ante el Programa para la Atención de Quejas y Denuncias sobre el Operativo Conjunto Juárez en Ciudad Juárez, implementado por el gobierno municipal para atender el alud de denuncias por violaciones a los derechos humanos que surgieron a raíz del operativo militar.3 Dicho programa se abrió en abril de 2009; para el 30 de junio de ese año, apenas dos meses después de su inicio, había recibido 623 denuncias contra militares y agentes federales.4 La respuesta vino en forma de amenazas e intimidaciones.

Fue hasta 2018 cuando la Corte IDH condenó a México por la desaparición de los Alvarado. La sentencia de este caso, conocida como Alvarado Espinoza, estableció diversas obligaciones del Estado mexicano en materia de desaparición forzada. Además, estableció que las tareas de seguridad pública deben estar reservadas a cuerpos policiales civiles. No obstante, “cuando excepcionalmente intervengan en tareas de seguridad, la participación de las fuerzas armadas debe ser: extraordinaria, subordinada y complementaria, regulada y fiscalizada”.

Cada uno de estos términos tiene un contenido concreto que la Corte describe en la sentencia. No es por capricho que se incorporaron estos principios en el régimen transitorio de la Constitución al crear la Guardia Nacional, con el riesgo que representa tener al ejército realizando labores de policía, como el caso Alvarado y la historia reciente del país muestran.

Las fuerzas de seguridad de los tres ámbitos tienen una larga tradición de violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, la militarización de la seguridad pública a partir de 2006 agravó el problema. Para contextualizar, sirven algunos datos: entre 2000 y 2006, la CNDH recibió 1135 quejas contra las Fuerzas Armadas (FF. AA.) por posibles violaciones a derechos humanos. Esta cifra aumentó a 10 751 quejas entre 2007 y 2017.5 De acuerdo con el Centro ProDH, entre 2007 y 2017 se dirigieron 130 recomendaciones “por cerca de 145 hechos que califican como graves violaciones a los derechos contra ambas Fuerzas Armadas, 96 recomendaciones se han dirigido a Sedena y 34 contra la Semar”. Éstas incluyen señalamientos de ejecuciones arbitrarias, uso ilegal de la fuerza, tortura y desaparición forzada. Es decir, se trata de denuncias graves sobre el actuar de los cuerpos militares. Asimismo, en una solicitud de información se detalla que del 1 de marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010 —tiempo durante el cual se implementó el Operativo Conjunto Chihuahua— la CNDH recibió un total de 4313 quejas contra la Sedena.6 De éstas, 885 fueron en Chihuahua, donde tuvo lugar la desaparición forzada de los Alvarado, relatada antes. Si bien durante el sexenio de Enrique Peña Nieto disminuyeron las quejas contra el Ejército, los número se mantuvieron en niveles elevados. Según el mismo documento, del 1 de diciembre de 2012 al 30 de noviembre de 2018, la CNDH recibió 3222 quejas solamente contra la Sedena.

En una visita de campo realizada a México en 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) escribía que había constatado “en terreno la grave crisis de derechos humanos que vive México, caracterizada por una situación extrema de inseguridad y violencia; graves violaciones, en especial desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y tortura; niveles críticos de impunidad y una atención inadecuada e insuficiente a las víctimas y familiares”.7 En las observaciones preliminares de la visita, la comisión señaló que “la militarización de la seguridad ciudadana, atribuyendo a las fuerzas armadas roles que corresponden a las fuerzas policiales civiles, así como una política de confrontación contra el crimen organizado y el despliegue de operativos conjuntos entre las fuerzas armadas y las instituciones de seguridad estatales y municipales en distintas partes del país, ha resultado en un incremento de la violencia y de las violaciones a los derechos humanos, así como en mayores niveles de impunidad”.

El caso del uso y abuso de la fuerza letal muestra algunos de los riesgos en el uso de militares en tareas de Seguridad Pública. De 2007 a 2018, la Sedena participó en 4493 enfrentamientos (2805 sucedieron durante el gobierno de Calderón y 1688 durante la administración de Peña Nieto).8 De acuerdo con el Informe de Seguridad Pública (octubre 2019) del gobierno federal, entre diciembre de 2006 y septiembre de 2019, murieron 5396 personas a manos del ejército mexicano y fueron heridos 747. ¿Cuántos de estos casos son resultado de un uso legítimo de la fuerza letal?

Ilustraciones: Víctor Solís

En una democracia constitucional, cada uso de la fuerza letal por parte del Estado tendría una investigación independiente que permitiera evaluar su legalidad. Una indagatoria así permite esclarecer la proporcionalidad y necesidad del uso de la fuerza letal. Permite saber cuestiones básicas sobre el uso de la fuerza como cuántas personas estuvieron involucradas, dónde sucedió el evento, cuántos disparos hubo, si fueron de ambas partes, de dónde provinieron los disparos, dónde se recibieron, a qué distancia se disparó, si hay elementos que apunten a un uso legítimo y proporcionado de la fuerza letal o bien a una ejecución extrajudicial. Sin embargo, esto no suele suceder en México. Cuando hay un enfrentamiento en que participan las FF. AA. —a veces con policías civiles estatales o municipales— hay un saldo de muchas personas muertas de un lado, con pocos (o ningún) herido o detenido.9 La autoridad ministerial rara vez llega. La institución que participó en el enfrentamiento —normalmente el Ejército— es quien asegura el lugar de los hechos y evalúa la legalidad del uso de la fuerza. Se emite un comunicado que normalmente tiene el siguiente formato:

La Secretaría de la Defensa Nacional a través de la Comandancia de la Región Militar X, en el marco de la Campaña Permanente en Contra del Narcotráfico, informa que el día de ayer personal militar al estar realizando patrullamientos a inmediaciones del Municipio X, se percataron de la presencia de individuos en actitud sospechosa, los cuales al observar la presencia del personal militar emprendieron su huida, por lo que se procedió a su persecución y posteriormente agredieron con disparos de armas de fuego al personal militar. El personal militar repelió la agresión teniendo como saldo…

No hay posterior investigación por parte de autoridades civiles o externas. Esto incentiva el abuso de la fuerza letal, pues no hay consecuencias. Más aún, estudios realizados sobre uso de la fuerza letal, apuntan a dos fenómenos preocupantes. Por un lado, conforme avanzó el desligue militar y los enfrentamientos se enmarcaron en la lógica de la eliminación de un enemigo, se hizo más frecuente el uso de la fuerza letal por todas las instituciones. Por otro lado, es posible ver que las FF. AA. usan con más frecuencia la fuerza letal que los cuerpos civiles, lo que es normal dado su entrenamiento, armamento y las tareas de combate que les fueron encargadas, pero no deja de ser preocupante dada su creciente participación en funciones de seguridad.10

¿Qué ha sucedido durante la última administración? A pesar de haberse opuesto a la Ley de Seguridad Interior cuando estaba en campaña y de haber prometido desmilitarizar la seguridad pública, una vez electo, el hoy presidente López Obrador anunció la creación de una Guardia Nacional compuesta principalmente por las Fuerzas Armadas. La Suprema Corte, sin embargo, había sostenido que es inconstitucional la participación militar permanente en tareas de seguridad pública al declarar inconstitucional la Ley de Seguridad Interior. El partido del presidente buscó entonces reformar la Constitución. Por tratarse de una reforma constitucional, los legisladores tuvieron que acordar un nuevo texto constitucional con los partidos de oposición. Tras un complejo proceso deliberativo, a principios de 2019 la Guardia Nacional quedó establecida en el texto constitucional, pero explícitamente se precisó (artículo 21) que sería una institución civil, no militar. Asimismo, se conservó el pasaje constitucional (artículo 129) que prohíbe a los cuerpos militares realizar tareas ajenas a la disciplina militar.

Ahora bien, como parte de la reforma constitucional, se incluyó un régimen transitorio que reconocía la militarización de hecho de la seguridad pública e indicaba el camino a la desmilitarización. Primero, se estableció una medida temporal en lo que la Guardia Nacional se conformaba facultando al presidente a disponer de las FF. AA. para tareas de seguridad pública observando los principios establecidos en la sentencia Alvarado vs. México: su uso debe ser extraordinario, regulado, fiscalizado, subordinado y complementario. Esto es, permite que el presidente regularice la militarización existente, sujetándola al derecho internacional y acotándola a que sea extraordinaria. Segundo, en tanto se construía y consolidaba la Guardia, se estableció que ésta se constituirá “con los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval”. Finalmente, se incluyeron obligaciones a cargo de los distintos niveles de gobierno para generar diagnósticos y desarrollar programas para fortalecer y profesionalizar a la policía estatal y municipal.

Sin embargo, lejos de ir conformando un cuerpo profesional civil, el gobierno optó por construir una Guardia Nacional de carácter militar. Desde un inicio, ésta ha tenido un mando operativo militar,11 ha estado conformado por elementos de las Fuerzas Armadas,12 con armamento y entrenamiento militar y sujetos a la justicia militar (a pesar de contar con un marco disciplinario propio). En octubre de este año, seis elementos de la Guardia fueron detenidos por uso indebido de la fuerza letal durante una manifestación en la presa de la Boquilla en el estado de Chihuahua. En lugar de ser llevados ante la justicia civil, fueron trasladados a una prisión militar en Sinaloa, como documentó Arturo Ángel para Animal Político.13

Más aún, el 11 de mayo de 2020, en plena epidemia de covid-19 y sin discusión pública alguna, el presidente López Obrador emitió el “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada o complementaria” (conocido en redes como Acuerdo Militarista). A través de éste, autoriza —entre otras cosas— al Ejército y la Marina a realizar detenciones, incautar bienes, preservar el lugar de hechos delictivos en todo el país e inspeccionar la entrada y salida de personas del país. No provee una regulación clara para ello y deja la fiscalización a los órganos internos de estas instituciones (es decir, a las instancias militares que no están sujetas a leyes de transparencia). Tampoco se establecen objetivos claros para el despliegue y abiertamente se omite imponer la subordinación de las Fuerzas Armadas a la autoridad civil para realizar tareas de seguridad pública. Lo que la Constitución y el derecho internacional exigen —que el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública sea extraordinario, regulado, fiscalizado, subordinado y complementario— sólo se incluye en el título del acuerdo presidencial, pero nada de su contenido lo implementa.

De acuerdo con datos de la presidencia, en México en octubre de 2020 había 181 286 elementos de las Fuerzas Armadas desplegados en el país: 83 157 elementos de la Guardia Nacional, 70 881 de Sedena y 27 247 de Semar.14 Casi 80 % de los elementos de la Guardia son efectivos de las Fuerzas Armadas (policía militar o naval).15 Además, según presidencia, hay 33 449 elementos asignados a “apoyo de operaciones”. En total 214 735 elementos de las Fuerzas Armadas realizaban tareas de seguridad pública, en violación a la Constitución y al derecho internacional.

Si bien el número de quejas por violaciones a los derechos fundamentales de las Fuerzas Armadas no están cercanos a los niveles que hubo al inicio del despliegue militar, los datos existentes siguen siendo preocupantes. De acuerdo con el Sistema Nacional de Alerta de Violación a los Derechos Humanos, en 2018 la CNDH recibió 382 quejas contra la Secretaría de la Defensa Nacional y 284 contra la Secretaría de Marina, siendo las quinta y novena autoridades con más quejas en el país.16 En 2019 la CNDH recibió 482 quejas en contra de la Sedena y 274 contra la Policía Federal. Ese año, la Sedena fue la sexta autoridad nacional con más quejas. Para 2020, aparece ya la Guardia Nacional en la lista de las diez autoridades con más quejas en la CNDH, después de la Sedena (datos enero-septiembre 2020). Mientras que ésta última fue señalada en 237 casos, la Guardia Nacional lo fue en 209 quejas por posibles violaciones a los derechos humanos. Entre las violaciones se encuentran la detención arbitraria, la intimidación, el trato cruel o degradante. El cuadro muestra los motivos de las quejas presentados en contra de la Sedena durante enero-septiembre de 2020.

Cuadro 1

Una de las preocupaciones sobre la participación militar en tareas de seguridad pública tiene que ver con los abusos cometidos durante la detención y traslado a las fiscalías. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) del Inegi (2016), de las 64 150 personas encuestadas, 75 % afirmó haber sufrido algún tipo de “violencia psicológica” durante el arresto. Este tipo de agresión incluye haber sido desvestido (46 %) y no poder respirar, ya sea por asfixia, sofocación o por haber tenido la cabeza sumergida en agua (35.6 %). Además, 64 % de las personas encuestadas sufrió agresiones físicas, incluidas patadas o puñetazos (59 %), lesiones por aplastamiento (37 %) y descargas eléctricas (19.4 %). En otras palabras, siete de cada diez personas detenidas sufrió amenazas o agresiones por parte de la autoridad que lo detuvo. Sin embargo, los datos también muestran que si bien las autoridades militares realizan menos detenciones, cuando éstas participan en esas tareas, la probabilidad de sufrir maltrato o tortura es mayor. Como muestra la gráfica, del World Justice Program,17 en 88 % de las detenciones realizadas por la Marina y 85 % de las del Ejército, se afirmó que hubo tortura o malos tratos. Este porcentaje desciende a 68 % cuando la policía que realiza la detención es la municipal.

Gráfica 1

Estos datos, como el caso Alvarado Espinoza, muestran los riesgos de ampliar la participación militar en tareas de seguridad pública en términos de violaciones de derechos humanos. Pero existen, además, otros problemas graves a considerar. Primero, se trata de una estrategia que no contribuye a disminuir la violencia, como han demostrado diversos estudios.18 Más bien, ha exacerbado la violencia y el debilitamiento de cuerpos policiales y estrategias de seguridad locales, que son la base para una seguridad sustentable y efectiva. Segundo, poner la seguridad pública en manos de militares es incompatible con el desarrollo de un Estado democrático. El militarismo favorece una lógica de guerra en la que los objetivos de seguridad se vuelven el “combate”, “abatimiento”, “eliminación” de un enemigo (cuya calidad como tal se confirma con la muerte). El Estado de derecho, en contraste, sostiene que todos estamos obligados a cumplir con las reglas porque éstas nos protegen por igual a todos. Al tomar a delincuentes como si fuesen enemigos, se desdibuja la idea de ciudadanos con derechos plenos.19 La lógica de guerra desplaza a la lógica del Estado de derecho en hacer cumplir la ley y derrota las bases de una democracia constitucional. El militarismo a la vez explica y muestra el fracaso del Estado en el compromiso de sujetar a todos y sujetarse a sí mismo al marco constitucional.

 

Catalina Pérez Correa
Profesora-investigadora del CIDE.


1 Corte IDH, 72.

2 Corte IDH, 73.

3 Ver: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México. Sentencia de 28 de noviembre, 2018, 59, https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_370_esp.pdf

4 “Operativo Conjunto Chihuahua desata violaciones a DDHH”, El Universal, 13 de julio de 2009, https://planoinformativo.com/50827/operativo-conjunto-chihuahua-desata-violaciones-a-ddhh-nacionales

5 Centro ProDH. Perpetuar el fallido modelo de seguridad, 2018, 58, https://centroprodh.org.mx/2018/04/26/perpetuar-el-fallido-modelo-de-seguridad-2da-edicion/

6 CNDH. Solicitud de transparencia folio 3510000113319

7 CIDH. “CIDH culmina visita in loco a México”, https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/112.asp

8 Atuesta, L., y Vela, E. Las dos guerras, 48, 2020, https://drive.google.com/file/d/1ex96A5n6h-YqPlBrjsHLKKzvXDXboUBS/view

9 Madrazo, A., y otros autores. La “guerra contra las drogas” Análisis de los combates de las fuerzas públicas 2006-2011, Política y Gobierno, CIDE, 2018, http://www.politicaygobierno.cide.edu/index.php/pyg/article/view/1161

10 Silva, C., y otros autores. “Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad”, Perfiles Latinoamericanos, 2017.

11 Ángel, A. “Militares controlan a la Guardia Nacional”, Animal Político, 9 de septiembre 2020, https://www.animalpolitico.com/2020/10/mandos-militares-controlan-a-la-guardia-nacional-confirma-amparo-de-mayor-del-ejercito/

12 Ver: Ángel, A. “Ni civiles ni policías: Guardia solo ha reclutado a militares que carecen de evaluación policial”, Animal Político, 17 de agosto de 2020, https://www.animalpolitico.com/2020/08/guardia-nacional-civiles-policias-militares-evaluacion/

13 Ángel, A. “Meten a la cárcel militar a elementos de la Guardia Nacional detenidos por la muerte de una mujer en Chihuahua”, Animal Político, 28 de octubre de 2020, https://www.animalpolitico.com/2020/10/detenidos-guardia-nacional-mujer-chihuahua-carcel-militar/

14 Informe de seguridad de octubre 2020 en la conferencia presidencial del 21 de octubre de 2020.

15 Ángel, A. “Opacidad, simulación y dudosa eficacia. La Guardia Nacional a un año de su creación”, Animal Político, abril de 2020, https://www.animalpolitico.com/2020/04/guardia-nacional-ano-creacion-simulacion/

16 Ver Sistema Nacional de Alerta de violación a los derechos humanos en http://appweb2.cndh.org.mx/SNA/ind_Autoridad_SM.asp?Id_Aut=1063&p=1. Es importante notar que un expediente de queja puede tener más de un hecho violatorio y que una queja puede no referir a un hecho violatorio pues algunos terminan calificados como no competencias.

17 World Justice Project. Cuánta Tortura, Prevalencia de violencia legal en el proceso penal mexicano 2006-2019, 2019, https://worldjusticeproject.mx/wp-content/uploads/2019/11/GIZ-Reporte_Cuánta-Tortura.pdf

18 Ver, por ejemplo, Atuesta, L. “Las cuentas de la militarización”, marzo de 2017, https://www.nexos.com.mx/?p=31552. Atuesta, L., y Vela, E. “Las dos guerras”, Intersecta, 2020, 48, https://drive.google.com/file/d/1ex96A5n6h-YqPlBrjsHLKKzvXDXboUBS/view

19 Madrazo, A., y Barreto, A. “Undermining Constitutionalism in the Name of Policy: The Constitutional Costs of the War on Drugs”, New York University Journal of Legislation & Public Policy, 2018.

 

Un comentario en “Cuando los ciudadanos se vuelven enemigos

  1. Lo mismo pasa en Brasil en donde no parece raro patrullar las favelas en tanquetas ni lo son las muertes incluso de menores.

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