A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

El pasado 22 de julio el gobierno federal presentó una propuesta de reforma al sistema de pensiones de la Ley del Seguro Social para ampliar su cobertura, mejorar su monto y aumentar su equidad (SHCP 2020). Esta nota hace una valoración preliminar de dicha propuesta. Inicia con una sección de antecedentes que es indispensable para entenderla, luego describe sus rasgos centrales y concluye con un balance, mismo que se puede adelantar: a pesar de tener algunos elementos positivos, la propuesta no logrará sus objetivos; más bien, ahondará en la problemática existente.

Ilustración: Ricardo Figueroa

1. Antecedentes

El 1 de julio de 1997 entró en vigor una reforma al régimen de pensiones de retiro de la Ley del Seguro Social, que cambió de uno de reparto con beneficios definidos a otro de contribución definida operado a través de cuentas individuales administradas por empresas privadas llamadas Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore). La reforma dio lugar a que para efectos de pensión los trabajadores se clasifiquen en dos grupos: los que cotizaron al IMSS por primera vez a partir de esa fecha, denominados aquí trabajadores de Ley 97; y los que cotizaron antes, bajo la ley vigente desde 1973, denominados aquí trabajadores de Ley 73.

La reforma estableció que ambos grupos aportarían a su cuenta individual para el retiro, junto con el gobierno federal y la empresa que los contrata, el 6.5 % de su salario, a lo cual se sumaría una aportación adicional hecha por el gobierno federal denominada cuota social. Inicialmente la cuota social era un monto fijo para todos los trabajadores. Esto ha variado desde entonces, concentrado los beneficios en los trabajadores de menores salarios. Esta cuota hace que las contribuciones tripartitas a las Afores sean de 12.1 % del salario para un trabajador que gana un salario mínimo, 9.7 % para uno que gana dos, y 8.6 % para uno que gana tres.

La Ley 97 creó dos modalidades para pensionarse. La primera, adquirir una renta vitalicia con una aseguradora privada a cambio de la entrega del saldo acumulado en la Afore al momento de retiro; la segunda, retirar el saldo de la Afore de forma programada.

Con la reforma, al llegar al momento de retiro los trabajadores de Ley 73 podrían optar por hacerlo bajo las modalidades de esa ley o la de 97, mientras que los trabajadores bajo Ley 97 no tendrían esa opción, teniéndose necesariamente que retirar con las modalidades de Ley 97. La opción respondía a dos consideraciones: por un lado, preservar los derechos adquiridos por los trabajadores que habían ingresado al IMSS bajo la Ley 73; por otro, a la expectativa que, al menos para algunos, la pensión de Ley 97 fuese mayor a la de Ley 73, extendiéndoseles de esta manera los beneficios esperados de la reforma.

Si un trabajador de Ley 73 optaba por retirarse bajo la Ley 97, el mecanismo sería igual al de un trabajador de Ley 97. Sin embargo, si optaba por retirarse bajo Ley 73, su pensión se fijaría con base en los salarios recibidos durante los cinco años previos al retiro, no con base en el saldo acumulado en la Afore; y, en ese caso, seria pagada por el gobierno federal, quien recibiría a cambio los recursos que el trabajador había ahorrado en su cuenta individual.

De forma crítica, ambas leyes condicionan el acceso de los jubilados a los servicios de salud del IMSS a cotizar un número mínimo de semanas. Éste es un aspecto insuficientemente notado, pero de gran relevancia, porque implica que aquellos que no acumulan las semanas de cotización requeridas se quedan en doble desamparo: sin pensión, y sin acceso al IMSS cuando se enferman. De forma critica también, las semanas de cotización requeridas varían entre leyes, siendo menos exigentes en el caso de la Ley 73, como indica el cuadro 1.

Cuadro 1. Servicios de salud del IMSS y pensiones de retiro según Ley 73 y Ley 97

 

Primer ingreso al IMSS

Semanas de cotización

Antes de julio de 1997: Ley 73

Después de julio de 1997: Ley 97

Menos de 500

Sin derecho a salud o pensión

Sin derecho a salud o pensión

Al menos 500

Con derecho a salud y pensión. El trabajador opta entre una pensión de Ley 73 o Ley 97

Sin derecho a salud o pensión

Al menos 750

Con derecho a salud y pensión. El trabajador opta entre una pensión de Ley 73 o Ley 97

Derecho a salud, pero no a pensión

Al menos 1 250

Con derecho a salud y pensión. El trabajador opta entre una pensión de Ley 73 o Ley 97

Con derecho a salud y pensión a partir de los 65 años, conforme a Ley 97

Fuente: Levy (2019).

Cabe señalar que, bajo ambas leyes, cuando un trabajador no acumula las semanas de cotización requeridas para tener derecho a una pensión, se le devuelve el saldo acumulado en su cuenta individual en una sola exhibición, con los intereses correspondientes (neto de las comisiones pagadas).

Finalmente, la Ley de 97 introdujo una garantía de pensión mínima con cargo al gobierno federal. Ésta cubriría a los trabajadores que coticen al menos 1,250 semanas, pero cuyos ahorros en su cuenta individual fuesen insuficientes para comprar una renta vitalicia de un salario mínimo. A esta pensión se le denomina Pensión Mínima Garantizada.

Como toda reforma de pensiones, la de 1997 se basó en varios supuestos y expectativas. El más importante, por mucho, era que una vez que los trabajadores ingresaban al IMSS, continuarían cotizando a ese instituto durante la mayor parte de sus trayectorias laborales, hasta el retiro. Podrían pasar de un empleo a otro, pero siempre ahorrarían para su pensión en su cuenta individual. Es decir, una vez que los trabajadores entraban a la formalidad, mantendrían ese estatus a pesar de posibles cambios de trabajo de una empresa a otra.

Un concepto clave en este contexto es el de “densidad de cotización”, que no es más que la división del tiempo que un trabajador cotiza después de ingresar al IMSS por primera vez, entre el tiempo que pudo haber cotizado. Una densidad de cotización alta, digamos de 85 %, implica que una vez que el trabajador obtiene su primer empleo formal, cotizó al IMSS —y, por tanto, ahorró en su cuenta individual— el 85 % del tiempo que trabajó. Al contrario, una densidad baja, digamos de 20 %, indica que después de entrar a la formalidad por primera vez, el trabajador mantuvo ese estatus sólo 20 % del tiempo, y por tanto sólo ahorró en su cuenta individual 20 % del tiempo que pudo hacerlo.

Independientemente de las modalidades, renta vitalicia o retiro programado, bajo la Ley 97 la pensión depende el monto acumulado en la cuenta individual del trabajador; a mayor monto, mayor pensión. A su vez, el monto acumulado depende del salario de trabajador, su densidad de cotización, y los intereses generados. Dos trabajadores con igual salario e igual trayectoria laboral pueden tener pensiones diferentes porque sus densidades de cotización son diferentes. Esto resalta algo que a veces pasa inadvertido: todos los cálculos sobre qué tan altas o bajas serán las pensiones (o, en otro lenguaje, el porcentaje del salario que será reemplazado por la pensión) dependen de supuestos de densidad de cotización. Ésta es la variable clave.

Los cálculos actuariales hechos para la Ley 97 reconocían que las densidades de cotización no podrían ser de 100 %. Los episodios de desempleo eran un motivo. Otro, muy relevante para las mujeres, las salidas de la fuerza de trabajo mientras tienen a sus hijos. Pero el más relevante, por mucho, era que los trabajadores también podían estar empleados informalmente, trabajando por cuenta propia, o en empresas que evaden o eluden al IMSS.

La expectativa era, sin embargo, que la informalidad decrecería con el tiempo, como resultado de la estabilización macroeconómica lograda después de la crisis de 1994-95, la entrada en vigor de Tratado de Libre Comercio con América del Norte, los aumentos en la escolaridad de la fuerza de trabajo, y de otras políticas públicas que se esperaba aumentaran la tasa de crecimiento del PIB y, en paralelo, la formalización de los trabajadores. Todo ello contribuiría a la ampliación de la cobertura de pensiones, a altas densidades de cotización, a la acumulación de saldos importantes en las cuentas individuales, y a buenas pensiones que, a diferencia de las de la Ley 73, ya no tendrían que ser subsidiadas por el gobierno federal más allá de las aportaciones hechas directamente a las cuentas individuales de los trabajadores. Esto le daría a las pensiones de Ley 97 una característica que no tenían las de Ley 73: sostenibilidad fiscal.

Mas de 20 años después de la reforma, es evidente que los supuestos actuariales y las expectativas de formalización no se cumplieron. Sea cual fuese la razón, los datos son claros.

El cuadro 2 sintetiza los resultados de un trabajo realizado por Castañón y Ferreira (2017) utilizando información de la Comisión Nacional del Sistema del Ahorro para el Retiro, CONSAR, sobre las cuentas individuales de casi 37 millones de trabajadores que ingresaron al IMSS a partir de 1997. El trabajo reporta las densidades de cotización observadas durante el período 1997 a 2015. Dicho de otra forma, es lo que ya pasó, no una proyección actuarial.

Cuadro 2. Densidades de cotización de trabajadores bajo Ley 97, 1997-2015

Densidad (%)

0 – 20

20 – 40

40 – 60*

60 – 80**

80 – 100

Porcentaje de trabajadores

39

16

11

12

23

Fuente: Elaboración propia con datos de Castañón y Ferreira (2017). * El rango de 40 a 60 se divide en 6 % de 40 a 50 y 5 % de 50 a 60. ** El rango de 60 a 80 se divide en 6 % de 60 a 70 y 6 % de 70 a 80.

Así, el 39 % de los trabajadores que fueron formales en algún momento, sólo ahorraron en su cuenta individual menos de una quinta parte del tiempo que pudieron hacerlo. En el otro extremo, sólo 23 % de los trabajadores ahorraron en su cuenta individual más del 80 % del tiempo. Para todos los trabajadores en conjunto, la densidad de cotización promedio fue de 44 %, implicando que, en promedio, los trabajadores que han cotizado al IMSS sólo han ahorrado para su pensión menos de la mitad del tiempo que teóricamente pudieron hacerlo.

Con base en el estudio de Castañón y Ferreira, el cuadro 3 divide a los trabajadores de Ley 97 en tres grupos, suponiendo carreras laborales de 35 años.2 El grupo 1, que acumulará al menos 1 250 semanas de cotización; el grupo 2 que acumulará entre 750 y 1 250; y el grupo 3, con menos de 750. Se observa en la primera línea que, del total de trabajadores, 29 % están en el grupo 1, 16 % en el grupo 2 y 55 % en el grupo 3. Las siguientes dos líneas muestran las implicaciones de estos datos para el derecho de los jubilados a los servicios de salud del IMSS y a una pensión de retiro.

Cuadro 3: Trabajadores de Ley 97 por semanas de cotización al IMSS

 

Grupo 1
Más de 1 250

Grupo 2
750 a 1 250

Grupo 3
Menos de 750

Porcentaje de trabajadores

29

16

55

Derecho a servicios de salud del IMSS

Si

Si

No

Derecho a pensión de retiro

Si

No

No

Fuente: elaboración propia con datos de Castañón y Ferreira (2017). El grupo 1 tiene densidades de cotización superiores a 70 %, lo que permite acumular al menos 1 250 semanas de cotización en 35 años; el grupo 2 densidades entre 40 y 70 %, y el 3 hasta de 40 %.

Hay varias maneras de ponderar los resultados del cuadro 3, pero una forma de hacerlo es la siguiente: para la mayoría de los trabajadores que ingresaron al IMSS a partir de 1997, la informalidad nulificará sus esfuerzos de ahorrar para su pensión, y les negará la atención médica del IMSS durante su retiro.

2. La propuesta de reforma

Las iniciativas de reformas a las leyes correspondientes aun no han sido presentadas a consideración del Congreso de la Unión, y por ello lo señalado en esta sección puede ser impreciso o aun equivocado. Falta conocer muchos elementos relevantes. Con esa salvedad, de la información ofrecida por la secretaría de Hacienda el pasado 22 de julio se puede inferir que los elementos centrales de la propuesta son:

• elevar gradualmente la contribución patronal a las pensiones en hasta 8.7 % del salario para que, sumada a la contribución obrera que no se modifica, llegue a 15 % del salario;

• concentrar las aportaciones del gobierno en los trabajadores de 1 a 4 salarios mínimos para que el aumento de la contribución patronal en este grupo sea menor, empezando en 1 % para los que ganan 1.1 hasta alcanzar 8.7 % para los que ganan 4;

• en el primer año de la reforma reducir el número de semanas de cotización requeridas para acceder a una Pensión Mínima Garantizada de 1 250 a 750, y posteriormente aumentarlo gradualmente en 10 años a 1000;

• modular la Pensión Mínima Garantizada en función de la edad de jubilación y nivel salarial, empezando en 0.7 salarios mínimos; y,

• reducir las comisiones de las Afores de 0.9 a 0.7 % sobre los saldos en las cuentas.

Para valorar las propuestas, es útil poner en perspectiva la población cubierta por ellas. Con ese objetivo, desagregamos la población ocupada, PO, en marzo de 2020, antes de covid-19, en distintos grupos de trabajadores (todo en cifras aproximadas). La PO era de 55.3 millones, dividida entre 52.8 millones en el apartado “A” del artículo 123 de la Constitución, con derecho a estar en el IMSS; y 2.5 millones en el apartado “B”, cubierta por el ISSSTE y los institutos estatales de seguridad social. Los trabajadores del apartado “A” se dividen entre los que cotizan al IMSS, esto es, 20.5 millones de formales; y los que no lo hacen, 32.3 millones de informales.

De los trabajadores que cotizan al IMSS, 6.1 millones tienen derecho a Ley 73. Finalmente, los 14.4 millones que necesariamente tienen que jubilarse bajo Ley 97 se dividen en tres grupos con base en las densidades de cotización ya observadas (cuadro 2) y la clasificación hecha en el cuadro 3: grupo 1, de 4.2 millones, con 1,250 o más semanas; grupo 2, de 2.3 millones, con entre 750 y 1,250 semanas; y grupo 3, de 7.9 millones, con menos de 750 semanas.

3. Valoración preliminar

3.1 Aspectos positivos

Empezamos señalando que mantener el régimen de contribución definida a través de cuentas individuales es una decisión acertada. Revertir a un régimen de reparto no hubiese cambiado la dinámica del mercado laboral, que es el trasfondo de los cuadros 2 y 3. La propuesta aprovecha la infraestructura institucional construida desde 1997, y valora y fortalece el importante papel que juegan las Afores para intermediar el ahorro de largo plazo.

Una segunda decisión acertada es permitir que existan pensiones inferiores a un salario mínimo, modulando la Pensión Mínima Garantizada en función de las semanas de cotización. Ello elimina un obstáculo innecesario para obtener una pensión.

Una tercera decisión acertada, vinculada con la anterior, es reducir las semanas de cotización requeridas para tener derecho a una pensión. Dicho eso, la propuesta plantea una trayectoria compleja: primero las reduce de 1 250 a 750 y posteriormente las incrementa a 1000. Como apuntamos más abajo, esto limita fuertemente el número de trabajadores que podrán beneficiarse de la propuesta. De hecho, hubiese sido preferible reducir las semanas de cotización requeridas por debajo de 750 o, mejor aun, eliminar por completo el requisito, ajustando concomitantemente la Pensión Mínima Garantizada; esto haría que todos los trabajadores que cotizan tengan derecho a una pensión (como en Chile).

Los documentos presentados a la fecha no permiten conocer la motivación para fijar el limite inicial en 750 semanas, pero el cuadro 1 sugiere una: para poner un umbral más bajo sería necesario reducir también las semanas de cotización requeridas para tener derecho a los servicios médicos del IMSS. En caso contrario, se generaría una situación jurídicamente insostenible al haber pensionados del IMSS sin derecho a los servicios de salud de ese instituto. Este vinculo entre el derecho a los servicios de salud del IMSS y el derecho a una pensión es muy desafortunado e injusto.2 Si bien ya esta en la ley vigente, continúa bajo la propuesta.
Los documentos presentados a la fecha tampoco permiten conocer la motivación para aumentar las semanas a 1000 después de la reducción inicial a 750, aunque esto puede estar vinculado con el costo fiscal de la propuesta.

Por último, otra decisión acertada es reducir las comisiones de las Afores, aun si esta reducción parece insuficiente. Las comisiones se reducen 23 % (de 0.9 a 0.7 %). Sin embargo, con la propuesta los recursos canalizados a las Afores probablemente se duplicarán. Las prácticas internacionales sitúan a estas comisiones entre 0.5 y 0.7 % (Azuara, et al. 2019).

3.2 Aspectos negativos

Primero, la propuesta ahonda en la segmentación del mercado laboral, y hace aun mas difícil que los trabajadores informales obtengan un empleo formal. La razón es sencilla: el costo de contratar a un trabajador formal aumentará hasta en 8.7 % de la nómina, una cifra muy considerable. Para ponerla en perspectiva, recordemos que la contribución al Infonavit es de 5 % de la nómina.

El mayor fracaso de la seguridad social en México es que más de la mitad de los trabajadores están excluidos. Si bien hay muchas razones detrás de este fenómeno, los costos laborales de contratar formalmente es una de ellas. Lo que se debe hacer para aumentar la cobertura de la seguridad social y reducir la exclusión social es bajarlos; la propuesta hace lo contrario, y de forma significativa. Para los 32.3 millones de trabajadores informales del país, la propuesta es una mala noticia.
Debe destacarse que los trabajadores informales tienen, en promedio, salarios más bajos que los formales, y que la mayoría de los trabajadores pobres son informales. La propuesta no ayuda a los trabajadores de bajos ingresos y, en particular, a los pobres; mas bien hace lo contrario.

Un segundo aspecto negativo es que en parte la propuesta equivale a un impuesto puro al trabajo formal. La razón es ésta: dados los menores requisitos de semanas de cotización, y la mayor generosidad de las pensiones, prácticamente todos los trabajadores con derecho a pensionarse con Ley 73 lo hacen; casi nadie opta por la Ley 97, a pesar de tener esa posibilidad. Ahora bien, las pensiones de la Ley 73 se fijan con base en los parámetros de esa ley, con total independencia del monto acumulado en la Afore del trabajador. Dicho de otra forma, los trabajadores de Ley 73 —6.1 de los 20.5 millones que cotizan al IMSS— no obtendrán ningún beneficio por el aumento en las contribuciones a las Afores. Su pensión será exactamente la misma que antes. Cuando se pensionen, el mayor saldo acumulado en su Afore lo recibirá el gobierno federal.

¿De que tamaño es el equivalente al impuesto puro? Si suponemos que los salarios de los trabajadores de Ley 73 son similares a los de Ley 97, la respuesta es sencilla: de 30 % (=6.1/20.5). Las empresas pagarán mayores contribuciones para 20.5 millones de trabajadores, pero sólo 14.4 millones se beneficiarán. De cada peso de aumento en las contribuciones, 30 centavos serán para el gobierno federal, no para los trabajadores.3

¿Qué pasa con los 14.4 millones de trabajadores de Ley 97? Los 4.2 millones del grupo 1, aquellos que alcanzarán las 1,250 semanas de cotización, serán beneficiados, ya que sus pensiones serán mayores. En otro lenguaje, sus tasas de remplazo aumentarán. Para ellos la propuesta es sin duda una buena noticia.
La propuesta también parecería ser una buena noticia para los 2.3 millones de trabajadores del grupo 2, que alcanzarán entre 750 y 1,250 semanas: sin ella, no tendrían derecho a pensión; con ella, lo tendrán. Sin embargo, sólo lo es para un grupo más reducido ya que, a partir del primer año, aumenta gradualmente el requisito de semanas de cotización hasta llegar a 1000. Si este último requisito estuviese vigente desde el primer año, sólo 1.15 millones aproximadamente alcanzarían el derecho a pensión, no 2.3 millones. Como el requisito se introduce de forma gradual, podemos tomar un punto intermedio entre 1.15 y 2.3, obteniendo así que alrededor de 1.7 millones de trabajadores alcanzarán el derecho a pensión a raíz de la propuesta.

Lo anterior implica que 8.5 millones de trabajadores bajo Ley 97 seguirán sin derecho a pensión. Su consolación será que el saldo acumulado en su cuenta individual que les devolverán al jubilarse será mayor porque se les obligó a ahorrar más; pero seguirán soportando solos el riesgo de quedarse sin recursos antes de fallecer, y careciendo de acceso a los servicios médicos del IMSS.

La expansión en la cobertura de pensiones que logra la propuesta es de 8 % medido con respecto al total de trabajadores formales, y de 3 % con respecto al total de trabajadores del apartado “A”. Concentrándonos sólo en los formales de Ley 97, antes de la propuesta 71 % se quedarían sin pensión; con la propuesta esa cifra se reduce a 59 %. Aún con la propuesta, casi seis de cada 10 cotizantes bajo esa ley se quedarán sin pensión. Sin duda, el objetivo de expansión de cobertura no se cumple.

Los 4.2 millones de trabajadores de Ley 97 que ya tenían derecho a pensión, pero que gozarían de mejores pensiones con motivo de la propuesta tienen, en general, salarios relativamente más altos y se ocupan en las empresas relativamente más grandes del país. Los 8.5 millones de trabajadores bajo esa misma ley que se quedarían sin pensión tienen, en promedio, menores salarios, y se ocupan en empresas relativamente más pequeñas.

Para que la expansión de cobertura fuese mayor, se necesitaría que en el futuro las densidades de cotización fuesen mayores que en el pasado. Pero en el contexto de esta propuesta es sumamente difícil que esto ocurra, por dos razones. Primero, porque ninguno de los factores estructurales que están detrás de las bajas densidades de cotización —esto es, de la alta informalidad— es abordado por la propuesta. Y segundo, porque de hecho la propuesta agrava uno de esos factores, al aumentar el costo de la contratación formal.4 Paradójicamente, al deprimir aun más las densidades de cotización, la propuesta ahonda en la razón principal por la que la reforma de 1997 no fue exitosa.

En las proyecciones actuariales para preparar reformas de pensiones siempre es tentador hacer supuestos optimistas sobre las densidades de cotización. Bajo esas condiciones, es factible mostrar que muchos trabajadores tendrán derecho a una pensión, y que las pensiones serán más generosas. Sin embargo, es útil aquí recordar que las proyecciones actuariales sobre densidades de cotización que se hicieron al preparar la reforma de 1997 fallaron. Las densidades resultaron muy inferiores a lo estimado. Más de veinte años después, no debemos repetir ese error; hoy tenemos mas información y podemos aprender del pasado.

Finalmente, hay un aspecto que parecería ser un tecnicismo, pero que en la practica es de gran importancia. Perversamente, las contribuciones obrero-patronales al IMSS y al Infonavit son hoy mayores mientras más bajos son los salarios: 35 % del salario para un trabajador que gana un salario mínimo, declinando hasta 21 % para uno que gana 10. Si las contribuciones aumentasen en 8.7 % para todos, el costo no salarial de contratar formalmente a un trabajador de un salario mínimo sería de casi 44 % del salario, agravando una situación de si ya muy desafortunada.

Para evitar lo anterior, la propuesta gradúa el aumento de la contribución patronal empezando en 1.1 salarios mínimos hasta llegar a cuatro, a partir de donde es de 8.7 %. En paralelo, compensa las menores contribuciones patronales para trabajadores con menos de cuatro salarios mínimos concentrando en ellos las contribuciones del gobierno federal. Ello, sin embargo, no resuelve el problema: las contribuciones de los trabajadores de 1.1 salario mínimo en adelante aumentan; poco, pero lo hacen. Además, siguen siendo las más altas de todas. Para un trabajador que gana 1.1 salarios mínimos, las contribuciones al IMSS y al Infonavit serán ahora ligeramente superiores a 36 %; para uno que gana diez, ligeramente inferiores a 30 %. Ningún país de América Latina tiene una estructura de contribuciones que castigue tanto a los trabajadores de bajos ingresos como lo que tendría México con la propuesta.

3.3 ¿Quién paga?

La propuesta señala que el aumento en las contribuciones a las Afores es íntegramente cubierto por las empresas. Sin embargo, es importante diferenciar entre lo que señala el texto de la ley y lo que ocurre en el mercado laboral, que hace que la verdadera incidencia del aumento de contribuciones difiera de lo que la ley pretende. En todos los países del mundo, independientemente de como contablemente las leyes dividen las contribuciones a la seguridad social entre empresas y trabajadores, las empresas ajustan los salarios que ofrecen a los trabajadores y su nivel de contratación en respuesta a estas contribuciones.

Dicho de otra forma, las empresas no absorberán el aumento de contribuciones pasivamente. Intentarán repercutirlo sobre los trabajadores en la forma de menores salarios. De hecho, así fue señalado por el presidente del Consejo Coordinador Empresarial, según una entrevista publicada en la primera plana del periódico Reforma el pasado 23 de julio, quien señalaba que: “El nuevo esquema empieza a correr hasta el 2023, cuando pase la pandemia, y va ir sumando un punto adicional durante ocho años. Nuestra sugerencia a todas las empresas es que el punto porcentual se negocie dentro del paquete de prestaciones. Es decir, si le ibas a dar siete por ciento de aumento al trabajador, darle seis por ciento al salario y un punto se lo dejes al cochinito”.

Sin embargo, es poco probable que las empresas repercutan la totalidad del aumento en menores salarios. También ajustaran su nivel de contratación formal, evadiendo más o utilizando figuras jurídicas como los contratos por cuenta y obra determinada; o remunerando a sus trabajadores con formas de ingreso no sujetas de las contribuciones al IMSS y al Infonavit. En algunos casos, repercutirán sus mayores costos laborales en la forma de mayores precios.

La combinación exacta depende de cada empresa. Si es grande y tiene cierto poder de mercado, repercutirá parte del aumento en mayores precios y parte en menores salarios, con pocos ajustes al empleo. Si es pequeña, probablemente tenga menores márgenes de negociación, y optará por una mezcla de mayor evasión o elusión y menor empleo. Depende también de las condiciones del mercado laboral. En épocas de auge, es mas difícil repercutir las contribuciones en la forma de menores salarios; en épocas recesivas más fácil (como serán los próximos años a raíz de la recesión derivada de covid-19).

En general, modelos de simulación señalan que, en el pasado, en México alrededor de dos terceras partes de las contribuciones a la seguridad social las han pagado los trabajadores (Antón et al. 2012). En el futuro mucho dependerá de factores difíciles de predecir. Pero es extremadamente improbable que el aumento de hasta 8.7 % de la nómina sea absorbido sólo por las empresas; los trabajadores formales pagarán parte de ese aumento.

Los trabajadores informales también pagarán. Como la propuesta castiga la formalidad, el empleo informal será mayor que en su ausencia, deprimiendo los salarios de los trabajadores informales. Este efecto no es menor. Cálculos numéricos indican que en México los salarios informales son 10 % menores como resultado del menor empleo formal derivado de las contribuciones al IMSS y al Infonavit (Antón et al. 2012).

3.4 Balance

Es útil reiterar que el análisis hecho aquí es preliminar, y que es necesario conocer más elementos para poder evaluar otras dimensiones de la propuesta, como sería por ejemplo su impacto fiscal; o para precisar o modular algunos de los juicios emitidos. Dicho eso, el cuadro 4 sintetiza los principales elementos discutidos.

Cuadro 4. Resumen de los principales efectos de la propuesta
(millones de trabajadores)

Fuentes: Elaboración propia con datos de la ENOE e IMSS.

Por otro lado, hay temas que podrían enriquecer la propuesta. Un gran acierto de esta administración federal fue extender la pensión del Programa de Adultos Mayores a todas las personas mayores a 68 años (65 en zonas indígenas). Esa pensión no contributiva, que ya está en al artículo 4 de nuestra Constitución, podría ser incorporada en la Ley del Seguro Social, e integrada a la pensión contributiva derivada de esa ley, motivo de esta propuesta. Chile ha hecho lo anterior, permitiéndole avanzar en la construcción de un sistema de pensiones más integrado e incluyente. La CONSAR ha elaborado un estudio muy valioso sobre este tema (CONSAR 2018). Igualmente, otros estudios han hecho sugerencias sobre temas relevantes como la extensión de la obligación a ahorrar para su pensión a los trabajadores no asalariados y la promoción del ahorro voluntario, entre otros (Azuara et al. 2019; Levy 2019). El punto aquí es que hay opciones para aumentar los recursos canalizados a las Afores y elevar las tasas de remplazo sin castigar la formalidad.

3.5 Observaciones finales

La propuesta esta pensada para el México formal, aunque al interior de ese México tiene efectos contradictorios. La propuesta ignora al “otro” México, donde está el 90 % de las empresas del país y más de la mitad de los trabajadores. La propuesta también ignora la experiencia de los últimos 25 anos, que indica que la informalidad no se reduce sólo con la estabilidad macroeconómica, los tratados de libre comercio y la promoción de la inversión. Al ignorar al “otro” México y esa experiencia, la propuesta implica que la mayoría de los trabajadores del país seguirán sin acceso a la seguridad social; la exclusión social persistirá.

La propuesta tiene elementos valiosos: reducir las comisiones de las Afores, acortar las semanas de cotización requeridas para tener derecho a una pensión y, concomitantemente, permitir pensiones inferiores a un salario mínimo. Sin embargo, su piedra angular —aumentar el costo del empleo formal en hasta 8.7 % de la nómina—, es altamente indeseable.

Tácitamente, la propuesta reconoce que éste no es el momento para hacerlo, y gradúa el aumento empezando en 2023, cuando se espera el país supere los efectos del covid-19. Pero eso es secundario. Desde que se legisle, todas las empresas sabrán que en el futuro los costos de la contratación formal serán mayores que en el pasado. En el momento en que nuestro mercado laboral esta en una profunda crisis, y cuando la mayor prioridad es fomentar el empleo formal, la propuesta empuja a las empresas en la dirección contraria.

El efecto central de la propuesta es aumentar las tasas de remplazo de 4.2 millones de trabajadores con salarios relativamente más altos que ya tenían derecho a pensión; su impacto en ampliación de cobertura es muy limitado y seis de cada diez trabajadores bajo Ley 97 seguirán sin pensión. Por ello, es difícil pensar que se trata de una propuesta redistributiva o incluyente. Sin duda, las tasas de remplazo deben aumentar, pero ese objetivo debe ponerse en perspectiva. Antes de covid-19, el principal problema económico y social del país era la informalidad, más todavía después de covid-19. Aumentar las tasas de remplazo de menos del 10 % de los trabajadores del país no debería ser un objetivo prioritario ahora, sobre todo si al perseguirlo nos alejamos de otro más importante y urgente, como es promover el empleo formal.

El problema de fondo es la informalidad, que entre sus múltiples efectos negativos se refleja en bajas densidades de contribución. Ese problema no se arregla con mayores tasas de contribución; por el contrario, se agrava, sobre todo si parte de ellas equivalen a un impuesto puro. Si duplicásemos las densidades de contribución del 44 % observado al 88 %, los recursos canalizados a las Afores se duplicarían también, sin necesidad de duplicar las contribuciones. Lograríamos la profundización financiera buscada y también mejores pensiones. Pero habría una diferencia gigantesca: millones de mexicanos que hoy están excluidos de la seguridad social accederían a ella; el país se transformaría. El problema que hay que arreglar es la informalidad, no la tasa de contribución a las pensiones. 

En Colombia esa tasa es de 16 %, un punto mayor a la propuesta para México, pero como su informalidad es similar a la nuestra, sus problemas de cobertura y monto de pensiones son casi idénticos. En Perú es de 13 % pero, nuevamente, sus problemas de pensiones son similares a los nuestros. La alta tasa de contribución no ha resuelto los problemas pensionarios de Colombia y Perú, ¿por qué sí va a resolver los nuestros?

Hay algo más. Como señalamos al inicio, para los trabajadores que ganan un salario mínimo la tasa de contribución a las Afores, incluyendo la cuota social, hoy en día ya es de 12.1 %; y para los que ganan dos, de 9.7 %. En Estados Unidos la tasa es 12.4 % y en Canadá 9.9 %. Los trabajadores mexicanos de bajos salarios contribuyen a su pensión de forma similar a como lo hacen los trabajadores americanos o canadienses. Pero a diferencia de ellos, la mayoría de los mexicanos no obtendrá una pensión, porque pasan la mayor parte de su carrera laboral en la informalidad.

Podemos beneficiarnos de la experiencia de Colombia, Perú y otros países de América Latina, y de la nuestra de las últimas décadas: en contextos de alta informalidad, es imposible tener un sistema de pensiones de amplia cobertura. Si queremos dotar a México de un sistema de pensiones justo e incluyente, lo primero que debemos hacer es fomentar la formalidad, no encarecerla.

Se señala frecuentemente que la informalidad tiene muchas causas, y así es. Pero ese señalamiento no debe ser licencia para ignorar una de las causas principales, menos aun para agravarla. Los costos laborales sin duda afectan las decisiones de las empresas de contratar formal o informalmente. De hecho, al modular el aumento de las contribuciones por nivel salarial, la propuesta reconoce esto tácitamente. ¿Por qué hacerlo si las contribuciones no importan para el nivel de empleo formal?

Si ignoramos la informalidad cuando reformamos la principal ley de seguridad social del país, ¿cuándo acabaremos con ella? Y si la propuesta la aumenta, ¿cuándo alcanzaremos la inclusión social que todos deseamos?

Una pensión digna no debe ser el derecho exclusivo de un reducido numero de trabajadores, y la aspiración permanentemente insatisfecha de todos los demás. Si, como elemento sine qua non de un proceso más ambicioso de transformación del país queremos reformar la seguridad social, es indispensable revisar la propuesta.

 

Santiago Levy
Economista. Es investigador principal de Brookings Institution.

 

Agradezco los valiosos comentarios a una versión anterior de Arturo Antón, Fausto Hernández, Carlos Ramírez y John Scott; las opiniones emitidas son mías.

 

Referencias

Antón, A., F. Hernández y S. Levy. 2012. “The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social Insurance”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C.

Azuara, O., Bosch, M. Garcia-Buitron, M., Kaplan, D. y Silva Porto, M. (2109). “Diagnóstico del Sistema de Pensiones Mexicano y Opciones para Reformarlo”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C.

Castañón Ibarra, V. y O. F. Ferreira Blando. 2017. “Densidades de Cotización en el Sistema de Ahorro para el Retiro en México”. Boletín del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, vol. (3), pp. 213-235, julio-septiembre.

Consar. (2018). “Integración de los Pilares Contributivo y No Contributivo en el Sistema de Pensiones de México”, Documento de Trabajo N.º 13.

Levy, S. (2019). “Una Prosperidad Compartida: Propuestas para Transformar la Seguridad Social en México”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C.

SHCP. (2020). “Fortalecimiento del Sistema de Pensiones”. Julio 22.


1 En general, las mujeres tienen carreras laborales más cortas que las de los hombres. Para simplificar el análisis aquí no distinguimos por genero y usamos el mismo número para ambos. También ignoramos las diferencias de edad a las que las personas inician sus carreras laborales.

2 La injusticia deriva del hecho que los gastos médicos de los pensionados del IMSS se pagan con las aportaciones de los trabajadores cotizantes (de facto, un sistema de reparto). Los trabajadores que no alcancen las 750 semanas habrán financiado los gastos médicos de los ya jubilados, pero no gozarán de ese beneficio cuando ellos se jubilen.

3 Parece razonable suponer que los trabajadores de Ley 73 tienen salarios similares a los de Ley 97. Por un lado, tienen mayor edad y más experiencia, lo que sugiere salarios mayores; por otro, por ser más viejos tienen en promedio menos años de escolaridad, lo que sugiere menores salarios. El calculo de 30 % es indicativo; puede ser ligeramente superior o inferior. Ese porcentaje declinará gradualmente conforme los trabajadores de Ley 73 se pensionen, pero por muchos años las empresas pagarán el equivalente de un impuesto puro al trabajo formal.

4 Una tercera razón es que la recesión causada por covid-19 reducirá las densidades por cierto tiempo. Si bien esta razón es transitoria, puede ser relevante ante la magnitud de la caída del PIB en 2020; dependerá del tiempo que tardemos en recuperar el nivel de empleo formal de marzo de 2020.