Pregunta: ¿Qué es la Guardia Nacional?
Respuesta: Esa pregunta requiere de algo de elaboración, pero primero va una declaración categórica: no es lo que el texto constitucional dice que es. En específico, el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado en marzo de 2019, señala que “las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional”. Se puede discutir sobre la disciplina y profesionalismo de la nueva corporación, pero un hecho es incontrovertible: no es ni aspira a ser una institución de naturaleza civil.

P: ¿Entonces qué es la Guardia Nacional?
R: Es un extraño híbrido, civil en la norma y militar en la práctica, ubicado administrativamente en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, pero gobernado para casi todos los fines por la Secretaría de la Defensa Nacional. En la feliz descripción de José Antonio Polo Oteyza, director de la organización Causa en Común, se trata de un ornitorrinco administrativo.

Ilustración: Víctor Solís

P: Pero ¿no existen instituciones similares en otros países del mundo?
R: Sí y no. En efecto, en algo más de 40 países existen cuerpos intermedios. Es decir, instituciones con origen, disciplina y ethos militar que realizan funciones de policía. En nuestro entorno inmediato están Chile y Colombia como ejemplos. Pero hay una diferencia fundamental entre esos casos y la Guardia Nacional: se trata allí de policías con formación militar, no de soldados metidos a policías. El matiz es sutil pero importante: en el trayecto formativo de un carabinero chileno o de un policía nacional colombiano, se privilegia la capacitación policial. En nuestra Guardia Nacional, al menos de arranque, los conocimientos policiales van como incómodo anexo en una carrera netamente militar.

P: ¿Y qué decir de Francia, España o Italia? ¿No hay allí también instituciones que en algo se parecen a la Guardia Nacional?
R: Sí, en algo, pero no en mucho. En esos países, los cuerpos intermedios complementan, no sustituyen a la policía. En Francia, conviven la Gendarmería y la Policía Nacional. En España, la Guardia Civil y el Cuerpo Nacional de Policía. En Italia, los Carabinieri y la Polizia di Stato.

Asimismo, las gendarmerías suelen tener misiones acotadas geográficamente: por lo regular, se les despliega en zonas rurales y pequeñas poblaciones. Para zonas urbanas, está la policía. Para rematar, el control administrativo de esas corporaciones (con la excepción de Italia) ha sido trasladado de los ministerios de defensa a los ministerios del interior.

El diseño seleccionado en México no se parece a esos modelos. La Guardia Nacional sustituye a la Policía Federal, no la complementa. Su despliegue no se limita a espacios rurales, sino que cubre (o intenta cubrir) a todo el territorio nacional. Su mandato no se limita a delitos federales: puede, mediante convenio con autoridades estatales y municipales, conocer de delitos del fuero común.

P: A todo esto, ¿para qué se quiere una Guardia Nacional?
R: La respuesta a esa pregunta nunca ha sido coherente del todo. En muchos momentos de la discusión ha parecido una muestra notable de la falacia del político, memorablemente presentada en la serie británica de los años setenta Yes, Minister: “Hay que hacer algo. Esto es algo. Hay que hacer esto”.

Si uno rasca un poco los argumentos oficiales, es posible encontrar una explicación numérica: hay muy pocos policías para cubrir el territorio nacional y, por tanto, no queda más alternativa que recurrir a las Fuerzas Armadas. El presidente Andrés Manuel López Obrador ha repetido en varias ocasiones la cifra de que sólo contaba con 10 000 policías federales. El presidente y su equipo llegaron a ese número descontando del estado de fuerza de la Policía Federal a cualquier persona que trabajase desde un escritorio, así fuese un analista de inteligencia, un investigador o un especialista en cibercrimen. Todos ellos fueron relegados al papel oprobioso de “personal administrativo”. Con esa resta quedaban sólo 20 000 policías federales. Dividido entre dos turnos, se llega a la cifra mágica de 10 000.

Detrás de esto hay una creencia de que más presencia federal en el territorio equivale a menos delitos. ¿Hay evidencia que valide esa teoría? No mucha y no muy contundente. Hay ejemplos de intervenciones federales exitosas (Ciudad Juárez entre 2010 y 2012, La Laguna de 2013 a la fecha), pero son bastante más las instancias en las que la presencia federal casi continua desde hace más de una década no ha conducido a una pacificación duradera (Guerrero, Tamaulipas o Michoacán sirven como muestra).

P: ¿Pero no hay algo distinto con la Guardia Nacional? ¿No se ha dicho que significa un cambio de paradigma con respecto a las estrategias de sexenios pasados?
R: Según el secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo, la diferencia es que ahora no se actuará con base en operativos, que la Guardia Nacional tendrá presencia continua en todo el territorio y que eso hace a la actual estrategia incomparable con esfuerzos previos.

P: ¿Tiene razón? ¿Es posible que ahora sí haya suficientes botas en el terreno para asegurar una pacificación sostenida en las múltiples regiones calientes del país?
R: Para responder a esas interrogantes, consideremos los números. Asumamos sin conceder que se llega a las metas de reclutamiento planteadas y la Guardia Nacional tiene un estado de fuerza de 130 000 elementos para 2022. Una parte de ese personal va a estar en áreas administrativas. Supongamos que no más del 20 % del personal está asignado a esas labores. Eso dejaría un personal operativo de 104 000 elementos. Dividido entre dos turnos (como lo hicieron Durazo y López Obrador para la PF), quedarían 54 000 guardias nacionales en cualquier momento dado. Distribuidos en las 266 coordinaciones territoriales que ha definido el gobierno, eso dejaría una disponibilidad de 203 elementos activos por coordinación por turno. En promedio, ese estado de fuerza equivale a un guardia nacional disponible por cada 2 333 habitantes o a uno por cada 37 kilómetros cuadrados. Con todo respeto, dudo que eso resuelva el problema.

P: Esos cálculos parecen espurios. ¿No va a haber más presencia de la Guardia Nacional en las zonas más calientes del territorio?
R: No necesariamente. En primer lugar, un documento interno de la Guardia Nacional distribuido ampliamente en agosto pasado señalaba que, en una primera fase, se cubrirían 150 coordinaciones territoriales y, para cada una de ellas, sin importar si estaba en Yucatán o en Baja California, se establecía como objetivo contar con 450 elementos de la nueva corporación.

Por otra parte, en el reporte de seguridad ofrecido en la conferencia mañanera del pasado 14 de octubre, se presentó información de despliegue que abiertamente contradice esa idea. Medido en términos relativos, como número de guardias nacionales por mil habitantes, resulta que, en esta fase inicial, los cuatro estados con mayor presencia de la Guardia Nacional eran Quintana Roo, Colima, Zacatecas y Oaxaca. Se entiende Colima: al fin y al cabo es la entidad con mayor tasa de homicidio del país, pero ¿Quintana Roo o Zacatecas? De hecho, la clasificación es un tanto menos que incomprensible. En términos relativos, Campeche tiene (o tenía hasta octubre) dos veces más guardias nacionales que Baja California. Proporcionalmente, Querétaro alojaba a más elementos que Guanajuato o Jalisco. Eso no se resuelve con la creación de la Guardia Nacional. No en lo inmediato. Los elementos de la Policía Militar y Policía Naval que, según se ha dicho, formarán la simiente de la nueva corporación ya están desplegados en el territorio, realizando tareas de seguridad pública. No va a haber en el corto plazo un elemento adicional patrullando y vigilando el país. Eso tal vez podría cambiar en algunos años si se cumplen las metas de reclutamiento propuestos para la Guardia Nacional (50 000 elementos adicionales en tres años). Tengo serias dudas de que esas metas sean alcanzables: entre otras cosas, el control de confianza genera un enorme cuello de botella para la contratación de personal policial (en el modelo actual, se requiere de 10 a 12 candidatos por cada recluta). Pero asumamos que se llega al objetivo.

Eso sugiere que la distribución de elementos está guiada más por inercias institucionales (¿Dónde hay tropas? ¿Dónde hay bases?) que por necesidades operativas. No es casualidad que se ha visto a guardias nacionales revisando mochilas en el metro de la Ciudad de México, pero no patrullando las brechas de Bavispe, Sonora o Villa Unión, Coahuila.

P: Pero ¿no se resolverá eso cuando la Guardia Nacional tenga presupuesto y plazas?
R: Pues tal vez. Pero resulta que la Guardia Nacional no tiene presupuesto ni plazas. Al menos no a la medida de las necesidades.

P: ¿No tiene plazas? ¿Cómo está eso?
R: Muy fácil. En el Presupuesto de Egresos de la Federación se le otorgaron a la Guardia Nacional 3.8 mil millones de pesos, de los cuales 2.8 mil millones de pesos son para servicios personales. Considerando que un guardia nacional presuntamente va a ganar 19 000 pesos al mes (equivalente a 247 000 pesos al año, considerando treinta días de aguinaldo), eso no cubriría ni a la sexta parte de los elementos que presuntamente tiene hoy la Guardia Nacional (72 000). Eso ya suena raro.

Pero la cosa es todavía más estrafalaria:

1. El presupuesto para servicios personales de la Guardia Nacional sólo incorpora dos conceptos: remuneraciones especiales y adicionales (es decir, bonos e incentivos) y seguridad social (pagos al ISSSTE o al ISSFAM). Dicho de otro modo: no se le está dando dinero a la Guardia Nacional para pagar sueldos.

2. En una sección del presupuesto, se incluye algo conocido como analítico de plazas y remuneraciones. Allí se describen el número de plazas laborales y los niveles salariales correspondientes en las distintas dependencias de la administración pública. Pues resulta que la Guardia Nacional no existe en el analítico de plazas de la SSPC. Ni siquiera se le menciona.

Esto significa algo simple: la Guardia Nacional no tiene plazas. Ni una sola. Y no se le está dando recursos para que eso cambie el año que entra. Previsiblemente, absorberá las plazas de la Policía Federal, pero el personal que venga del Ejército o la Marina conservará sus plazas en la Sedena o la Semar. La Guardia Nacional se limitará a pagarles un sobresueldo (para homologar la remuneración de soldados y marinos con la de los policías federales) y cubrir una parte de sus aportaciones a la seguridad social (ver gráfica).

P: ¿Y eso por qué es relevante? ¿Importa dónde cobren la nómina los guardias nacionales?
R: Sí. Por tres razones:

1. En la Ley de la Guardia Nacional, aprobada en mayo pasado, se establece lo siguiente como requisito para que un militar se incorpore a la corporación: “Estar funcionalmente separado de su institución armada de origen y quedar adscrito a la Guardia Nacional”. ¿Está “funcionalmente separado” del Ejército alguien que cobra sueldo en Sedena, puede regresar en cualquier momento a las fuerzas armadas y es adscrito a la Guardia Nacional mediante un simple oficio de comisión? Como mínimo, es debatible; como máximo, es una burla a la ley.

2. Como resultado de esa ambigüedad, las actuaciones de los integrantes militares de la Guardia Nacional pueden quedar en entredicho en los tribunales. Por ejemplo, un juez podría decretar que una detención es ilegal porque fue realizada por personas que, al no cumplir con los requisitos de ingreso, no están adecuadamente acreditadas como miembros de la corporación.

3. Al permanecer la mayoría de las plazas en Sedena o Semar, la supervivencia de largo plazo de la Guardia Nacional está amenazada. El siguiente gobierno podría casi borrarla de un plumazo sin siquiera pasar por el Congreso. Bastaría con retirar los oficios de comisión de los militares que la integren.

P: Pero si es un éxito, la Guardia Nacional va a sobrevivir y todas estas reflexiones quisquillosas van a ser irrelevantes. ¿O me equivoco?
R: No: si la nueva corporación funciona como sus arquitectos aseguran que va a funcionar, todo lo que he dicho hasta aquí no va a ser más que pie de página. Pero francamente dudo que el proyecto tenga éxito.

P: ¿Por qué el escepticismo?
R: Por varias razones. En el corto plazo, la Guardia Nacional no va a cambiar la ecuación en el terreno. Las unidades miltares que la conforman están desplegadas en el territorio y realizan labores de seguridad pública desde hace varios años. Eso significa que, en el arranque de la corporación, se cuenta con la misma cantidad de elementos, en los mismos lugares, haciendo lo mismo, con las mismas tácticas, liderazgo y equipamiento que hasta ahora, pero con uniforme diferente. Salvo que el uniforme sea mágico, no se deberían esperar resultados distintos.

En el mediano plazo, el impacto podría ser mayor si se logran las metas de reclutamiento planteadas por el nuevo equipo gobernante (50 000 elementos en tres años). Pero lograrlas va a requerir un esfuerzo monumental: entre 1998 y 2018, el crecimiento neto de las Fuerzas Armadas fue de 34 000 elementos. Lo planteado por el gobierno equivale a hacer en tres años 50 % más que lo logrado en las dos décadas. En un entorno de restricciones presupuestales, se antoja difícil alcanzar ese objetivo.

De cualquier forma, lo que se haga en el ámbito federal no alcanza. Suponiendo que la Guardia Nacional logre sus metas de crecimiento y llegue a 130 000 elementos en tres años, el país requerirá aún entre 300 000 y 400 000 policías más. Y ésos están en las corporaciones estatales y municipales. Reformar a esas policías parecería ser la agenda crucial.

Pero la creación misma de la Guardia Nacional provoca un desincentivo para fortalecer a las corporaciones locales. En términos de su ley, la Guardia Nacional puede conocer de delitos del fuero común mediante acuerdos con gobiernos estatales y municipales. Asimismo, puede recibir (“excepcionalmente”) aportaciones de las autoridades locales. Eso significa que la Guardia Nacional va a tener un interés presupuestal manifiesto en firmar convenios con gobiernos estatales y municipales. Pero éstos lo van a ver como la adquisición de servicios de seguridad y se van a comportar como clientes: ¿para qué invertir en sus propias policías si le pueden transferir, mediante módico pago, la responsabilidad por la seguridad al gobierno federal?

P: ¿Entonces no hay nada bueno en la Guardia Nacional?
R: Una sola cosa: si esto no resulta, si esto acaba en un tremendo fiasco, tal vez acabemos inoculados contra el virus de la militarización de la seguridad pública y decidamos que hay que darle una oportunidad a la vía civil y a la construcción de la seguridad de abajo hacia arriba, de lo local a lo nacional. Tal vez.

 

Alejandro Hope
Socio de Grupo de Economistas y Asociados (GEA) y columnista de El Universal.

 

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