Por mandato legal, el presidente Andrés Manuel López Obrador deberá presentar su proyecto de Plan Nacional de Desarrollo (PND), remitirlo a foros de consulta pública y, por primera vez en la historia de la planeación en México, someterlo a la aprobación de la Cámara de Diputados.
Más allá de la coyuntura, de la retórica del discurso político y de las ambigüedades inherentes a éste, recientes reformas a la Constitución y a la Ley de Planeación permitirán a todos un conocimiento del alcance y sentido de la Cuarta Transformación (así, con mayúsculas) anunciada por el presidente entrante.
Producto del Pacto por México, la reforma constitucional en materia política-electoral de 2014 incluyó temas colaterales al rubro mencionado, entre ellos el relativo a la planeación democrática del desarrollo. Así, se puede considerar como herencia directa del Pacto lo referido a la reforma de los artículos 26 y 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que estableció la facultad de la Cámara de Diputados para aprobar el PND.
Hasta antes de 2014 la elaboración del PND estaba concebida en la Constitución y en la Ley como un ejercicio unilateral del Poder Ejecutivo. Tal marco jurídico se mantuvo durante décadas, correspondiendo a la Cámara tan sólo un papel de conocimiento y de formulación de observaciones que, al final, siempre serían resueltas por el Ejecutivo. Por lo demás, el derecho concedido a la Cámara resultó tan limitado que los legisladores nunca formalizaron observaciones a lo que el Ejecutivo en turno plasmó en su PND, mucho menos contrapropuestas.
Ilustración: Víctor Solís
Desde el punto de vista cuantitativo, dado el amplio triunfo electoral del partido Morena, no será difícil que el presidente de la República obtenga en su momento la mayoría para la aprobación de su Plan, pero sin duda será un ejercicio inédito de deliberación y decisión parlamentaria.
En términos teóricos, la planeación es un proceso anticipatorio de asignación de recursos para el logro de fines determinados. En dicho proceso se hace la reflexión sobre qué hacer para pasar de un presente conocido a un futuro deseado.1
Refiriéndose a la planeación del desarrollo en México, Tomás Miklos señala que la Constitución establece la facultad del Estado para procurar rumbo, orden y racionalidad al esfuerzo colectivo, dar certidumbre a la sociedad sobre las acciones del gobierno y avanzar hacia el cumplimiento del proyecto nacional.
Son antecedentes históricos del PND los Planes Sexenales de 1933 y 1939, el Plan de Acción Inmediata de 1962, el Programa de Desarrollo Económico y Social de México para el periodo 1966-1970 y el Plan Global de Desarrollo 1980-1982.
En 1976 se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) para convertir a la Secretaría de la Presidencia en la Secretaría de Programación y Presupuesto encargada, entre otras cosas, de la elaboración del Plan Global de Desarrollo, cuya única versión se expidió para el breve periodo de 1980-1982.
Las reformas constitucionales a los artículos 25, 26 y 73, fracción XXIX-D, así como la expedición de la Ley de Planeación, ocurridas en 1983, dieron a la planeación, por primera vez, un rango constitucional.
Los artículos mencionados de la CPEUM establecieron que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional conforme a los principios y objetivos de la Constitución, para lo cual se organizará un sistema nacional de planeación democrática a cargo del Poder Ejecutivo.
Pese a que se concentraron las funciones de elaboración y aprobación del PND en el Ejecutivo, el texto constitucional que fue vigente a partir de 1983 no lo concibió como un programa de gobierno con carácter de oferta política, ni como propaganda política en busca de adhesiones. En teoría, el Plan debe tener un contenido social y objetivos concretos, pero no sólo los que sean mejores a juicio de los gobernantes en turno, sino que debe obedecer a un mandato constitucional, que se explicitó entonces en la Constitución y que a la fecha sigue vigente:
“Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución, determinarán los objetivos de la planeación” (artículo 26, CPEUM).
Esta reforma atribuyó a la Cámara de Diputados el expedir leyes reglamentarias sobre planeación democrática del desarrollo económico y social. En relación a la participación de ésta en la elaboración y aprobación del PND, se limitó a remitirla a la Ley de Planeación.
Promulgada un mes antes de la reforma constitucional de la materia (milagros del presidencialismo exacerbado de la época),2 la Ley de Planeación de 1983 (LP-1983) estableció, entre sus más relevantes normas, las siguientes:3
• Los principios que guían la planeación del desarrollo son seis (artículo 2, LP-1983):
i. El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales en lo político, lo económico y lo cultural.
ii. La consolidación de la democracia como sistema de vida, impulsando la participación activa del pueblo en la planeación y ejecución de las actividades del gobierno.
iii. Atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría de sus condiciones de vida, para lograr una sociedad más igualitaria.
iv. Respeto irrestricto de las garantías individuales y de las libertades y derechos sociales y políticos.
v. Promoción de la descentralización de la vida nacional.
vi. Equilibrio de los factores de la producción.
• La planeación nacional del desarrollo es la ordenación racional y sistemática de acciones del Ejecutivo Federal, en ejercicio de sus atribuciones de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural (artículo 3, LP-1983).
• Es responsabilidad del Ejecutivo Federal la elaboración y aprobación del PND (artículo 4, LP-1983).
• El PND se remitirá al Congreso de la Unión, sólo para su examen y opinión (artículo 5, LP-1983).
• Las dependencias de la Administración Pública Centralizada deberán planear y conducir sus actividades con sujeción al PND (artículo 9, LP-1983).
• A la Secretaría de Programación y Presupuesto corresponderá coordinar las actividades del PND y su elaboración para proponerlo al presidente de la República (artículo 14, LP-1983).
• Respecto de la consulta ciudadana, sin mayores precisiones, se establece en la ley la participación y consulta de los diversos grupos sociales para la elaboración, actualización y ejecución del Plan (artículo 20, LP-1983).
• El PND deberá publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el presidente de la República. Su vigencia no excederá el sexenio, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo (artículo 21, LP-1983).
• Al igual que el PND, los programas sectoriales se publicarán en el Diario Oficial de la Federación (artículo 30, LP-1983).
• El presidente de la República podrá firmar convenios con los gobiernos estatales para la elaboración y evaluación del PND (artículos 33, 34 y 35, LP-1983).
Bajo este marco normativo se expidieron los PND de los periodos 1983-1988 y 1989-1994, correspondientes a los gobiernos de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari.
Una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), expedida en 1992, atribuyó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) la elaboración del PND.4
En esta ocasión la reforma a dicha ley estableció lo siguiente, en lo que nos interesa:
• Desapareció la Secretaría de Programación y Presupuesto.
• Transfirió a la SHCP la responsabilidad de elaborar el PND (artículo 31 fracción I, LOAPF).
• La misma secretaría se encargará de vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación nacional, programación, presupuestación, contabilidad y evaluación del PND (artículo 31 fracción XXIII, LOAPF).
Al amparo de esta reforma correspondió a la SHCP la elaboración de los PND expedidos para los periodos 1995-2000, 2001-2006, 2007-2012 y 2013-2018, correspondientes a los sexenios de Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, respectivamente.
El Pacto por México fue firmado el 2 de diciembre de 2012. En él participaron como suscriptores el presidente de la República, Enrique Peña Nieto, y los dirigentes de los partidos Revolucionario Institucional, de Acción Nacional y de la Revolución Democrática, María Cristina Díaz Salazar, Gustavo Madero Muñoz y Jesús Zambrano Grijalva, respectivamente.
Si bien en el documento firmado no se explicitó un compromiso de reformas constitucionales y legales en materia de planeación, los firmantes incluyeron un primer párrafo en el mencionado documento, en el cual se hace referencia a la planeación democrática como paso de continuidad de la democracia mexicana:
El siguiente paso de la democracia mexicana es la creación de una sociedad de derechos que logre la inclusión de todos los sectores sociales y reduzca los altos niveles de desigualdad que hoy existen entre las personas y entre las regiones de nuestro país.5
Debe recordarse que, al menos desde principios del milenio, los legisladores de izquierda propusieron una mayor participación de la representación popular en la aprobación y evaluación del PND. La primera iniciativa en tal sentido fue presentada mancomunadamente por José de Jesús Garibay y por quien esto escribe, en nuestro carácter de diputados federales del PRD a la LVIII Legislatura, el 10 de octubre del año 2000.
En dicha iniciativa, disponible en la Gaceta Parlamentaria,6 se propusieron reformas a los artículos 26 y 73, fracción XXIX-D de la CPEUM, para otorgar al Congreso de la Unión la facultad de aprobar y evaluar el PND y sus programas, de manera que sus acuerdos al respecto tuvieran carácter obligatorio para la administración pública federal.
Tal iniciativa postuló que ambas cámaras del Congreso participaran de la aprobación del PND, de la misma forma en que se realiza ordinariamente el proceso legislativo. El argumento central que sostenía tal propuesta era que el Plan debe responder efectivamente a las demandas sociales y el Congreso de la Unión es el más genuino representante de esas demandas, por lo que debe tener capacidad para modificar la propuesta del Ejecutivo, otorgar la aprobación final y vigilar su ejecución.
Una iniciativa posterior, presentada en el año 2009 por el senador Melquiades Morales, del PRI, coincidió en la sustancia de la propuesta perredista de nueve años atrás, aunque su técnica legislativa fue distinta.7 El senador priista coincidió en que la aprobación del PND correspondiera a ambas cámaras del Congreso en su conjunto, lo que el proponente concretó con una variante a la propuesta original: en lugar de un añadido a la letra D de la fracción XXIX del artículo 73, pensó que una mejor solución era añadir un nuevo numeral Ñ a dicho dispositivo.
Por otro lado, esta segunda iniciativa incorporó el concepto de plan de desarrollo estratégico de largo plazo, esto es, que la planeación no se circunscribiera al sexenio respectivo, sino que incorporara planteamientos que, por su naturaleza estructural, requiere de una mayor temporalidad.
El 10 de febrero de 2014 fue publicada en el DOF la reforma constitucional en materia política-electoral.8 Dicha reforma incluyó esta vieja demanda democratizadora, que fue colateral a su materia principal, la cual consistió en profundizar la participación del Poder Legislativo en la planeación del desarrollo.
A diferencia de lo propuesto en las iniciativas de los años 2000 y 2009 ya reseñadas, esta reforma, si bien actualizó la redacción del artículo 26 constitucional incorporando el carácter deliberativo al concepto de planeación democrática del desarrollo, dejó intocado el artículo 73 (relativo a las facultades del Congreso de la Unión) e incluyó el tema de la aprobación del PND en el artículo 74 constitucional, es decir, como una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados:9
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
[…]
VII. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo que disponga la ley. En caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie en dicho plazo, el Plan se entenderá aprobado.
Se introdujo así a la Constitución un mecanismo deliberante y democratizador dentro del sistema nacional de planeación, al otorgar a un órgano de representación popular, que es la Cámara de Diputados, la prerrogativa de aprobar el PND. Asimismo, estableció la afirmativa ficta en favor del Ejecutivo, para el caso de que la Cámara no se pronunciara en el plazo establecido por la ley.
La adición de esta facultad a la Cámara de Diputados garantizará, según las consideraciones del dictamen aprobatorio, el que la pluralidad de intereses y las visiones representadas por las distintas fuerzas políticas que componen la Cámara de Diputados, queden plasmadas en la ruta que el Ejecutivo Federal traza para sus acciones durante cada sexenio. Uno de los efectos buscados es el aumento del nivel de corresponsabilidad entre los Poderes de la Unión respecto de la planeación del desarrollo de México.
Las nuevas leyes y las reformas legales que reglamentaron las nuevas disposiciones constitucionales en materia electoral fueron expedidas en mayo de 2014. Entre otras, se expidieron las nuevas Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General de Partidos Políticos, Ley General de Delitos Electorales, Ley Federal de Consulta Popular, así como las reformas a la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
A diferencia de las leyes mencionadas, el Poder Legislativo dejó pendiente la reforma a la Ley de Planeación hasta el año 2017, cuando el senador Enrique Burgos García, del PRI, presentó su iniciativa de reformas a la misma.
Después del proceso legislativo de rigor, la reforma se aprobó por las dos cámaras del Congreso y fue publicada el 16 de febrero de 2018 en el DOF.10 Los contenidos principales de dicha reforma son los siguientes:
• La incorporación, entre los principios conductores de la planeación, de los conceptos del carácter laico del Estado, la garantía de los derechos humanos y la transversalidad en materia de interculturalidad y de género (artículo 2, LP-2018).
• La aprobación del PND por la Cámara de Diputados (artículo 5, LP-2018).
• La obligación para el Ejecutivo de dar cuenta a la Cámara de Diputados de la evaluación del PND en sus informes anuales y en los de la Cuenta Pública (artículo 6, LP-2018).
• La elaboración por la SHCP del proyecto de PND para someterlo a consideración del presidente de la República (artículo 14.II, LP-2018).
• El presidente de la República deberá entregar el PND a la Cámara de Diputados a más tardar el último día hábil de febrero del año siguiente a su toma de posesión. Ésta deberá aprobarlo dentro del plazo de dos meses contado a partir de su recepción; si no se pronuncia, se entenderá aprobado (artículo 21, LP-2018).
• El PND deberá contener, por lo menos: un diagnóstico general, los ejes generales del impulso del desarrollo nacional, los objetivos específicos, las estrategias para ejecutar las acciones y los indicadores de desempeño y sus metas, que permitan dar seguimiento al logro de los objetivos definidos (artículo 21 Ter, LP-2018).
• El PND indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deberán ser elaborados, la sujeción de éstos al mismo y la obligación de las dependencias que los emitan para que su contenido se adecue a una estructura similar (artículos 22 a 31, LP-2018).
En los artículos transitorios del decreto de reformas se reprograman los plazos del artículo 21, que deberán observarse en la transición sexenal del presente año. Así, el Artículo Transitorio Segundo del decreto estipula que el presidente de la República que tomará posesión el 1 de diciembre de 2018, enviará el PND a la Cámara de Diputados a más tardar el último día hábil de abril de 2019. De acuerdo con el mismo dispositivo legal, la Cámara contará con dos meses a partir de dicha recepción para aprobarlo, para lo cual se podrá convocar a un Periodo Extraordinario de Sesiones.
Elaborado de conformidad con el texto constitucional y la ley vigente en materia de planeación del desarrollo, el cuadro siguiente muestra lo que sería la ruta crítica de la elaboración y aprobación del próximo PND (ver cuadro).
A las fechas contenidas en el cuadro debieran agregarse algunas otras, relacionadas con los preparativos de las actividades que se enlistan, particularmente:
1. La realización de foros de consulta previos a la elaboración del PND amerita que el Ejecutivo, a través de la SHCP y en coordinación interinstitucional con otras dependencias del gobierno federal, órganos autónomos constitucionales y los gobiernos de las entidades de la República, expida las reglas de participación y de conclusiones, así como el calendario de dichos foros, lo que debiera hacerse durante el mes de diciembre.
2. La SHCP deberá expedir las reglas y la metodología a que las distintas dependencias de la administración pública federal se sujetarán, para la elaboración de sus aportaciones a los diferentes capítulos del PND, lo que tendrá que hacerse en el último mes de 2018.
3. Dentro del mismo plazo, la SHCP debería impartir la capacitación necesaria a las diferentes dependencias del Ejecutivo, particularmente a las áreas relacionadas con la tarea de planeación.
4. Paralelamente, la Cámara de Diputados tendrá que hacer reformas a su Ley Orgánica y Reglamento Interior, con el objeto de preparar debidamente su deliberación sobre el PND, particularmente en lo que se refiere a:
a. Creación de una comisión especial para el análisis, dictamen y evaluación del PND.
b. Realización de sus propios foros de consulta sobre el PND, para escuchar posicionamientos de especialistas, representantes de sectores sociales y público en general.
La actual conformación de la Cámara de Diputados, en la que la diputación del partido Morena cuenta con una posición mayoritaria por sí misma —carácter que se amplía con la suma de grupos parlamentarios que son sus aliados— puede facilitar la aprobación del proyecto de PND que remita el presidente Andrés Manuel López Obrador.
Sin embargo, tal condición no evitará que tanto el presidente como la mayoría parlamentaria se sujeten a lo que disponen la Constitución y la Ley de Planeación.
Para el nuevo presidente se presenta la oportunidad de exponer claramente su proyecto alternativo de nación, denominado Cuarta Transformación en su discurso de campaña, y hacerlo en términos de políticas públicas puntuales, con sus ejes estratégicos, objetivos, programas y acciones.
Para la fuerza mayoritaria en la Cámara, la deliberación del PND y su aprobación camaral será la oportunidad respaldar el proyecto de su liderazgo político, portador de la investidura presidencial, pero también la de enriquecer el proyecto que se remita, en consonancia con la representación popular que ostenta.
Por su parte, las minorías legislativas, que también son representantes de la población, así como quienes puedan expresar en los foros de consulta los intereses de los distintos sectores sociales, tienen derecho a formular críticas, a ser escuchados y aportar ideas en este ejercicio deliberativo de planeación del desarrollo, el cual será inédito en nuestro país.
La Cámara en su conjunto, tanto la parte mayoritaria como las minorías, tendrá la tarea de llevar a cabo el seguimiento y la evaluación del PND en los años próximos, de manera que su aplicación garantice el progreso del proyecto nacional.
Rafael Hernández Estrada
Fue diputado por el PRD y representante del mismo partido ante el IFE.
1 Miklos, Tomás, “Criterios básicos de planeación”, en Las decisiones políticas. De la planeación a la acción, Siglo XXI Editores-IFE, México, 2000, pp. 9 y 11.
2 La Ley de Planeación se promulgó el 5 de enero de 1983, en tanto que la reforma constitucional en materia de planeación se publicó el 3 de febrero del mismo año. Extraño caso de la expedición de una ley, previo a la promulgación de la norma constitucional que la primera está destinada a reglamentar.
3 Poder Ejecutivo, Diario Oficial de la Federación. DOF: 05/01/1983. Ley de Planeación. Consultado en: https://bit.ly/2oB0Qsb
4 Poder Ejecutivo, Diario Oficial de la Federación. DOF: 21/02/1992. Decreto de reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Consultado en: https://bit.ly/2pevNkW
5 Pacto por México, 2012. Texto completo. Consultado en: https://bit.ly/2QeoWpN
6 Cámara de Diputados, LVIII Legislatura. Gaceta Parlamentaria, año III, número 608, miércoles 11 de octubre de 2000, pp. 3-5. “Iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (para conferir al Poder Legislativo la facultad de dictaminar, aprobar y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo) a cargo del diputado J. Jesús Garibay García, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentada en la sesión del martes 10 de octubre de 2000”, suscrita también por el diputado Rafael Hernández Estrada. Consultada en: http://gaceta.diputados.gob.mx
7 Senado de la República, LX Legislatura. Gaceta del Senado, 27 de octubre de 2009. “Iniciativa con proyecto de decreto por el que reforma y adiciona el Apartado A. del Artículo 26 y adiciona la fracción XXIX-Ñ del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de planeación, a cargo del senador Melquiades Morales Flores, del Grupo Parlamentario del PRI”. Consultado en: https://bit.ly/2RcxAlX
8 Segob, Diario Oficial de la Federación. DOF: 10/02/2014. “DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia políticaelectoral”. Consultado en: https://bit.ly/1bEADYa
9 INE (2017), “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en Compendio de Legislación Nacional Electoral, tomo I, p. 87.
10 Poder Ejecutivo, “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Planeación”, Diario Oficial de la Federación. Viernes 16 de febrero de 2018, Primera Sección, pp. 17-22. Consultado en: https://bit.ly/2FDjWac
