“Los nuevos poderes
abolen la soledad por decreto”.
—Octavio Paz, El laberinto de la soledad

Hechos recientes colocaron nuevamente a los órganos autónomos en el debate político nacional. Los anteriores periodos de tensión entre el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), así como el nombramiento de la cabeza del Banco de México, habían llamado la atención de políticos y ciudadanos sobre la fragilidad de la autonomía de las instituciones en tiempo de gran efervescencia y cambios políticos. Sin embargo, gran parte del debate sobre órganos autónomos se ha dado sobre supuestos equivocados atribuidos a este tipo de instituciones. Por ello, es útil revisar el verdadero carácter de estos órganos y entender de mejor manera el papel que juega la responsabilidad administrativa, la transparencia y la reputación institucional en los órganos autónomos.

Los órganos autónomos en México, si bien no son nuevos en el escenario burocrático del país, sólo han captado la atención de la prensa y los analistas políticos recientemente. Los órganos autónomos vieron la luz hace ya casi cinco décadas en diversos países desarrollados. Estos entes fueron dotados de facultades especiales que típicamente realizaban los gobiernos centrales, con la justificación de que al dotarlas de autonomía se desvincularían de los ciclos políticos. Su fama creció rápidamente de la mano de una estabilidad económica y política en dichos países, por lo que muchos analistas asumieron ciegamente que los órganos autónomos eran parte de los fundamentos teóricos del diseño gubernamental democrático.

Ilustración: Víctor Solís

Contagiado de esa fiebre México se tornó en uno de los países de la OCDE que más rápidamente incorporó este tipo de estructuras, confiándoles diversas tareas gubernamentales que requerían de una gran especialidad técnica o un blindaje de los vaivenes políticos, típicos de países en cambio. En menos de una década se crearon o reformaron las instituciones gubernamentales nacionales para fundar más de una treintena de estas nuevas organizaciones de carácter “técnico” e “imparcialidad política”, encargándoles temas tan variados como la política monetaria, la defensa de los derechos humanos y la organización de las elecciones. El supuesto detrás de la creación de los órganos autónomos en México es que la autonomía les permite tomar en consideración las herramientas y metodologías que se consideren técnicamente mejores para la realización de la función que les fue encomendada, sin estar sujetos a decisiones políticas.

Sin embargo, a un par de décadas de su creación, los órganos autónomos no han traído una mayor confianza a las instituciones gubernamentales ni un mejor desempeño en los temas que les han encomendado. Por el contrario, muchos órganos autónomos se caracterizan por ser presas de una gran suspicacia, pues se asume que sus decisiones tienen un serio sesgo político. El error radica en que la creación de estas agencias se basó en tres supuestos que, a la postre, se mostrarían equivocados: a) se desempeñan únicamente bajo criterios técnicos en su toma de decisiones, b) se encuentran aisladas de presiones políticas, c) son más eficientes y accountable.

Primero, la justificación de la narrativa administrativa sobre la necesidad de mantener el carácter técnico que permita realizar las facultades que les fueron encomendadas, sin sesgos políticos, no es un argumento del todo cierto. Los organismos autónomos creados en Europa y Estados Unidos de América en el siglo pasado, si bien se justificaron con la intención de sacar del ciclo político ciertas decisiones que se consideraban técnicas, también se hacía con la idea de poder asegurar que ciertas metodologías prevalecieran sobre las de los contrincantes políticos. Dado que es información que sirve tanto para la toma de decisiones como para el registro de resultados de diversas políticas gubernamentales, la selección de alternativas metodológicas están sometidas a serias presiones políticas, las cuales incluyen a los defensores de diversas metodologías al interior de los organismos. Contrario a lo que se esperaba de los órganos autónomos en esos países, esto derivó en la creación de nichos de poder al amparo de ciertas técnicas y metodologías.1

Segundo, el análisis de los procesos de creación y reforma de los órganos autónomos en México muestra el grado de autonomía, y su diseño organizacional son el resultado de las pugnas políticas entre diferentes actores en una arena de poder en un momento determinado, más allá que un complejo y dedicado diseño institucional. Es decir, los impulsores y comentaristas de este tipo de figuras y organizaciones que coincidieron en justificar ortodoxamente que la proliferación de estos organismos en temas y tareas como la regulación de las telecomunicaciones, de la energía o la competencia económica se debe a un nuevo tipo de Estado, menos interventor, más regulado y orientado a resultados, olvidan que en un país con nula historia de regulación independiente la tradición administrativa ha hecho difícil la inclusión y asimilación de nuevas estructuras, pues el diseño de una dependencia también determinaba el balance del poder dentro de ella.2 En México el experimento de que los órganos colegiados podrían resultar en mayor autonomía al multiplicar actores con distintas posturas termina en equilibrios político ineficientes que benefician ya sea el statu quo o a la clase política que no desea ver trastocadas sus prerrogativas o sus ventajas.

Cada diseño organizacional representa entonces un nuevo equilibrio político entre los diversos grupos de poder y no necesariamente una mejora en los procedimientos gubernamentales. Esto ha resultado en la creación de agencias con atribuciones limitadas, duplicidad de funciones, nula capacidad sancionadora y, más importante aún, nula independencia de poderes políticos y privados. Más claramente, las atribuciones y facultades de estas agencias no son el resultado de un delicado cálculo técnico y legal, sino de los intereses políticos de aquellos que las crean, así como de aquellos grupos de poder que las conforman. El sueño de las organizaciones ciudadanas produjo monstruos, pues estos organismos se volvieron en realidad en feudos de los partidos políticos cuando se esperaba fuera de los ciudadanos. “Ciudadanización” no significaba necesariamente autonomía e ingenuamente se pensó que el solo hecho de crear instituciones formalmente autónomas las aislarían de presiones políticas. En este caso, hubiera sido mejor mantener las áreas de decisión en espacios burocráticos y técnicos, que dejarlo a merced de los intereses de partido. Hay que decirlo, la autonomía en este país se puede acabar con una llamada telefónica.

Tercero, la creencia que los organismos autónomos, por sus características, son entidades más transparentes y efectivas no se cumple en la realidad. Tal como lo prueban investigaciones recientes, los órganos constitucionales autónomos no muestran mejores niveles de transparencia que las dependencias sujetas a la estructura del Ejecutivo federal y los niveles de desempeño son meramente aceptables, pues son limitados por factores políticos internos y externos.3 Sin embargo, juegan un papel importante en la percepción de cómo se toman las decisiones y los elementos que se utilizan para dicho proceso.

El ambiente desolador no debe llevar a pensar que todo está acabado y que las agencias autónomas serán presa de los políticos de por vida. Hay espacio para el optimismo; las investigaciones sobre órganos autónomos en el mundo muestran que la autonomía de una agencia puede aflorar cuando sus decisiones difieren políticamente de los deseos de los grupos políticos y de interés y cuando éstos no cuentan con los elementos para tirar abajo las decisiones de las agencias en un momento posterior. Para esto se necesitan una serie de requisitos: 1) que la agencia sea monotemática, lo que permite especializarse en un solo tema y sus decisiones no resulten opuestas entre sí; 2) que sus procesos sean únicos y no replicables por alguna otra agencia gubernamental; 3) que logren construir coaliciones con grupos ajenos a los intereses políticos reinantes que hagan costoso a los políticos oponerse a ellos, lo que lleva a construir una reputación que se puede mantener a lo largo del tiempo. A esto hay que añadir el papel que deben de jugar otros poderes como contrapesos; el Poder Legislativo debe ser revisor constante de las acciones y gestiones de los órganos autónomos, llamando a rendir cuentas de las razones de sus decisiones; es decir, un diálogo parlamentario entre ellos. El Poder Judicial debe funcionar como verdadero judicial review de las acciones jurisdiccionales que llevan a cabo alguno de éstos, ordenando sus decisiones al marco normativo general.

Estos episodios nos muestran entonces la necesidad de blindar de manera correcta dos instituciones esenciales. Debemos pensar y repensar las estrategias que deben de llevarse a cabo para reorientar los incentivos de los políticos. Para recuperar estos espacios hay que entender cómo se crea la autonomía realmente. La autonomía no se gana con un mero cambio legal o regulando el destino posterior de sus titulares. La autonomía no se da por decreto, sino que se cultiva cotidianamente en un dialogo entre instituciones democráticas. De otra manera, como decía el poeta, el mexicano y sus instituciones están condenados a un laberinto de la soledad.

 

Cristopher Ballinas Valdés
Doctor en ciencia política por la Universidad de Oxford y profesor en políticas públicas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Su libro más reciente: Luchas políticas en el diseño de organismos autónomos.


1 Ballinas Valdés (2011), The Politics of Agency Design. Politics in the Forging of Autonomous Regulatory Agencies, Basingstoke, Palgrave Macmillan.

2 Ver los resultados del estudio del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (2009), Evaluación del desempeño de los órganos reguladores en México, México, Centro de Estudios Espinosa Yglesias; y Mauricio Dussauge Laguna, “Organismos constitucionales autónomos y reforma administrativa en México” (2016), en María del Carmen Pardo y Guillermo Cejudo (eds.), Trayectorias de reforma administrativa en México, México, El Colegio de México-Centro de Investigación y Docencia Económicas.

3 Mauricio Dussauge Laguna, op. cit.